Dopo aver affrontato, con soluzioni ex post, provvisorie e temporanee, le situazioni esistenti nelle singole economie nazionali, ci si rese conto che, e su questo si aprì un forte dibattito, era necessario dotare l’Unione Europea di meccanismi permanenti e stabili in grado di intervenire e fronteggiare ex
ante le crisi finanziarie.
Necessità messa in luce, ancora di più dal carattere provvisorio dal
European Financial Stability Facility (Efsf)56; istituito il 7 giugno 2010, sotto forma di società a responsabilità limitata di diritto lussemburghese da un unico socio, il Granducato di Lussemburgo, con lo scopo di dare temporanea assistenza ai Paesi in difficoltà economica, può essere
55 Si veda, P. Graig,, Pringle: Legal Reasoning, Text, Purpose and Teleology, in Maastrict
Journal of European and Comparative Law, 2013, pag. 3 ss; nonché, K. Tuory., The European Financial Crisis- Constitutional Aspects and Implications, in EUI Law Working Papers, 2012, (n.28), pag. 1 ss., 24-25, consultabile su www.cadmus.eui.eu. Quest’ultimo ritiene che, attraverso la previsione di una rigida condizionalità, l’assistenza finanziaria degli Stati membri persegua quell’obiettivo della politica fiscale responsabile che la clausola di non “bail- out” e la procedura per deficit eccessivo, ai sensi dell’art. 126 TFUE, non sono riuscite a raggiungere in una determinata circostanza. Conseguentemente, l’assistenza finanziaria può solo consistere in una misura temporanea affinché siano ristabilite quelle condizioni in cui gli artt. 125 e 126 TFUE tornino ad esercitare il loro ruolo di garanti della disciplina fiscale, richiesta dalla stabilità finanziaria della zona euro.
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considerato il primo tassello che ha aperto in qualche modo la strada verso la vera e propria unione bancaria europea57.
Il Fondo, per la sua precarietà istituzionale58, dovuta alla durata limitata a soli tre anni, e per l’insufficienza delle risorse a sua disposizione, non è riuscito a costituire un’efficace rete di protezione di fronte agli attacchi speculativi del debito sovrano59.
Le proposte che vennero avanzate furono sostanzialmente due: da un lato l’istituzione di una sorta di Fondo monetario europeo60, dall’altro la
57 La società stipulò con i sedici paesi della zona euro un accordo, l’Efsf Framework
Agreement, che sottoscrissero le rispettive quote divenendone così soci. Per accedere al finanziamento si avviava un processo, della durata di un mese circa, durante il quale il governo richiedente presentava, in accordo con la Commissione e il Fmi, un “country programme”, accettato dai ministri delle Finanze dell’area euro, per arrivare poi a siglare un protocollo di intesa a cui seguiva l’erogazione del prestito. È proprio grazie a questo nuovo strumento che sono stati varati i programmi di sostegno in favore dell’Irlanda e del Portogallo, e da ultimo è intervenuto a finanziare la seconda tranche in favore della Grecia. Nel Consiglio europeo de 21 luglio 2011 si è data la possibilità all’Efsf di intervenire e supportare programmi precauzionali cioè la possibilità di finanziare la ricapitalizzazione degli istituti finanziari mediante prestiti ai governi e di intervenire sui mercati secondari dei titoli del debito pubblico, in base ad una analisi della Banca centrale europea che riconosca l’esistenza di seri rischi per la stabilità finanziaria.
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Benché la società abbia una durata illimitata, il suo statuto prevede che nessun accordo di finanziamento possa essere stipulato dopo il 30 giugno 2013 (Art.4).
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In questo senso G. Napolitano, Il Meccanismo europeo di stabilità e le nuova frontiera costituzionale dell’Unione, in Giornale di diritto amministrativo, 5/2012, p. 461 ss.
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Questa proposta vene formulata da D. Gros, T.Meyer, How to deal with soverereing default in Europe: Creat the European Monetary Fund now!, febbraio 2010, disponibile su www.ceps.eu. La proposta avrebbe dovuto essere adottata nella cornice di una cooperazione rafforzata tra i paesi dell’eurozona e fondata sul principio di solidarietà. Gli Stati partecipanti avrebbero fornito contributi finanziari sulla base del deficit e del debito in eccesso rispetto ai parametri di Maastrict, dal momento che il superamento di tali parametri costituisce un segnale di crisi di insolvenza e di liquidità. Questi contributi sarebbero stati investiti in titoli di stato dei paesi più virtuosi dell’eurozona. In caso di necessità ogni Stato membro avrebbe potuto domandare un ammontare di risorse corrispondente a quello depositato alla condizione che il suo programma di aggiustamento economico fosse stato approvato dall’Eurogruppo. Ogni richiesta di assistenza che avesse superato detta soglia sarebbe stata approvata esclusivamente in presenza di un aggiustamento economico supervisionato dalla Commissione e dall’Eurogruppo. Il punto chiave di questo sistema è che nell’ipotesi in cui il paese in questione avesse mancato di rispettare le condizioni legate al programma di
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creazione di un meccanismo europeo per la soluzione delle crisi del debito sovrano61; in ogni caso si auspicava l’introduzione di un sistema in grado di minimizzare il rischio di “azzardo morale”62.
aggiustamento si sarebbe profilato un default pilotato. Questa idea è stata successivamente ripresa anche dal Ministro delle Finanze tedesco Schauble.
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La proposta venne formulata da F. Gianviti, A.O. Krueger, J. Pisani-Ferri, A.Sapir, J. Von Hagen, A Europen Mechanism for Sovereign Debt Crisis Resolution: A Proposal, disponibile su www.bruegel.org. Tale meccanismo euopeo avrebbe dovuto basarsi su due pietre angolari: una procedura, amministrata dalla Corte di Giustizia UE, per iniziare e condurre un negoziato tra il governo di un paese onerato da un debito insostenibile e i suoi creditori privati allo scopo di giungere ad una soluzione condivisa che riportasse l’indebitamento a livelli sostenibili; e un meccanismo che fornisse al Paese insolvente assistenza finanziaria concessa alla base di un accordo tra debitore e creditori mirato a ripristinare la solvibilità del debitore.
Una proposta più avanzata che mira ad ulteriori sviluppi dell’Agenzia europea del debito è stata poi formulata in Belgio, sia a livello politico dal Primo ministro Yves Leterne- e ripresa poi dal Presidente del Gruppo liberal-democratico al Parlamento europeo Guy Verhofstadt- sia a livello accademico da Paul De Grauwe e Wim Moesen. In un’intervista a Le Monde del marzo 2010 Leterne rileva che “ le recenti tensioni sui mercati mostrano i limiti di un’Unione monetaria sprovvista di un governo economico” e propone di “creare o un Tesoro comune della zona euro o un’Agenzia europea del debito. L’ Agenzia sarebbe un’istituzione dell’Unione incaricata di emettere il debito governativo della zona euro, sotto l’autorità dei ministri delle Finanze dell’Eurogruppo e della Banca centrale europea. La Banca europea degli investimenti svolgerà il ruolo di segretariato dell’Agenzia”. L’Agenzia prenderebbe a proprio carico il debito in essere, ma ogni Stato continuerebbe a pagare i tassi di mercato a seconda del proprio grado di solvibilità. In questo modo, osservano De Grauwe e Moesen, verrebbe meno il rischio che i paesi deboli si comportino da free riders ponendo a carico dei paesi più forti finanziariamente il peso del loro debito. Le nuove emissioni beneficerebbero invece di un tasso di interesse uniforme e, man mano che il vecchio debito viene a scadenza, il debito governativo della zona prenderebbe la forma di un debito unificato, “il che implica che ogni Stato membro garantirebbe in modo implicito il debito di tutti gli altri”.
In una prima fase, dopo aver fissato il livello di debito per ciascuno Stato in seno all’Eurogruppo, l’Agenzia raccoglierà in pari misura risorse sul mercato e le presterà allo Stato in questione il quale, se non rispetterà l’obiettivo di disavanzo, sarà costretto a rivolgersi direttamente al mercato pagando tassi di interesse più elevati in conseguenza del mancato rispetto del Patto. E questa penalizzazione rappresenterà un forte incentivo a rispettare le regole del Patto stesso. In un secondo tempo, si verrà a creare un vero e proprio mercato europeo unificato dei debiti pubblici, con vantaggi significativi in termini di liquidità, soprattutto per i paesi di minori dimensioni o più esposti al rischio di una crisi finanziaria, e altresì in termini di riduzione dei tassi di interesse, che avvantaggeranno anche i paesi più grandi. Infine, a più lungo termine, Laterme prevede che l’Agenzia possa diventare “un organo di finanziamento di grandi progetti di infrastrutture trans-europee e uno strumento per realizzare una politica di bilancio anticiclica”. Si tratta, evidentemente, di una proposta che ha rilievo politico in quanto prefigura, al di là dei vantaggi a breve termine per uscire in modo positivo dalla crisi greca, la creazione di un fondo per il finanziamento di una politica europea di sviluppo e, in prospettiva, di una finanza federale che accompagni le politiche nazionali di stabilizzazione anticiclica.
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La soluzione adottata fu decisamente un’altra: l’istituzione di un Meccanismo europeo di stabilità63; una scelta talmente audace da richiedere, per diventare effettiva, una modifica al Trattato sul funzionamento dell’unione europea.
4.1 L’emendato articolo 136
L’unico meccanismo di sostegno finanziario previsto dal Trattato di Lisbona era quello contenuto nell’art 143 TFUE, esclusivamente rivolto agli Stati non appartenenti all’euro zona che si trovassero in difficoltà con la bilancia dei pagamenti; perciò, per colmare la lacuna si rese necessario una modifica al Trattato e questo perché nemmeno durante le negoziazioni del Trattato di Maastricht era stato previsto che uno Stato euro potesse essere colpito da una crisi economica e finanziaria, senza che ne fosse colpita la zona euro nella sua interezza.
A dicembre 2010, ad un anno dell’entrata in vigore del trattato di Lisbona, i rappresentanti dei capi di Stato e di governo degli Stati membri hanno deciso di intervenire direttamente sul TFUE per prevedere espressamente la facoltà degli Stati dell’eurozona di istituire un meccanismo, seguendo la procedura di revisione semplificata prevista dall’art. 48, paragrafo 6
62 Si veda in particolare la nota della Banca centrale europea, Reinforcing economic
governance in the euro area, 10 giungo 2010, pag. 11 ss.
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TUE, che consente al Consiglio di modificare, con una sua decisione, le disposizioni della Parte terza del TFUE64.
Così con decisione 2011/199 del Consiglio del 25 marzo 201165 è stato aggiunto all’art. 136 TFUE, disposizione frutto di una proposta congiunta franco-tedesca, che istituisce una “cooperazione rafforzata speciale” tra gli Stati appartenenti all’area euro, ai fini di un maggior coordinamento e di una più efficace sorveglianza delle loro politiche economiche, il seguente paragrafo:
“Gli Stati membri la cui moneta è l’euro possono istituire un meccanismo di
stabilità da attivare ove indispensabile per salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo insieme. La concessione di qualsiasi assistenza finanziaria necessaria nell’ambito del meccanismo sarà soggetta a una rigorosa condizionalità”.
In realtà, per introdurre il meccanismo permanente, si sarebbe potuta utilizzare la clausola di flessibilità prevista dall’art. 352; quest’ultima sarebbe ststa la via più lineare. Il meccanismo è stato infatti introdotto per
64 Nella logica della procedura semplificata, non prevedendosi conferenze governative, la decisione è, in fondo, istantanee: la nuova disposizione da inserire nel Trattato è già stata scritta e approvata dal Consiglio europeo di dicembre, anche se la sua adozione formale deve attendere l’esaurimento della fase di consultazione delle istituzioni interessate, Parlamento europeo, Commissione europea e Banca centrale.
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L’art. 2 della Decisione 2011/199 prevede:” Gli stati membri notificano senza indugio al segretario generale del Consiglio l’espletamento delle procedure richieste dalle rispettive norme costituzionali per l’approvazione della presente decisione. La presente decisione entra in vigore il 1 gennaio 2013, a condizione che tutte le notifiche di cui al primo comma siano pervenute o, altrimenti, il primo giorno del mese successivo al ricevimento dell’ultima delle notifiche di cui al primo comma”. La modifica all’art. 136 TFUE è entrata in vigore in data 1 maggio 2013, a seguito della notifica della ratifica della Repubblica Ceca, effettuata soltanto in data 23 aprile 2013, nonostante l’iter parlamentare si fosse concluso positivamente nel luglio 2012, infatti, l’ex Presidente ceco Vàclav Klaus si era opposto alla ratifica, definendo il trattato istitutivo dell’ESM “orribile e assurdo”.
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“salvaguardare la stabilità della zona euro”; un obiettivo chiaramente iscritto nei Trattati, proprio nell’art. 136 emendato. La crisi finanziaria ha mostrato l’insufficienza degli strumenti ordinari; da qui la necessità di costruire ed attivare questo nuovo meccanismo che non ha una chiara base giuridica nei Trattati (e sicuramente si può dire che ad esso non si pensava allorchè essi furono scritti). Sembrerebbe dunque proprio un’evenienza che ricade nella fattispecie regolata dall’art. 352: “Se un’azione dell’Unione appare necessaria, nel quadro delle politiche definite dai Trattati, per realizzare uno degli obiettivi di cui ai Trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni appropriate. Una soluzione questa che avrebbe inserito con chiarezza il nuovo strumento nel quadro istituzionale dell’Unione, permettendo un ruolo centrale sia alla Commissione sia del Parlamento66.
Sulla base di suddetta decisione, gli Stati membri dell’eurozona hanno stipulato, in data 2 febbraio 2012, il Trattato istitutivo dell’ESM.
L’ESM avrebbe dovuto essere attivato a partire dal luglio 2013. Sennonché, al fine di far fronte alle turbolenze dei mercati finanziari, la data della sua entrata in funzione è stata poi anticipata di un anno, con largo
66 L. Gianniti, Il meccanismo di stabilità e la revisione semplificata del Trattato di
Lisbona: un’ipoteca tedesca sul processo di integrazione, in Istituto Affari Internazionali, febbraio 2011.
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anticipo anche rispetto al 1 gennaio 2013, data prevista per l’entrata in vigore della decisione 2011/199 di modifica del Trattato.67
4.2 Il caso Pringle
Il Sig. Thomas Pringle, membro indipendente della Camera bassa della Repubblica d’Irlanda, aveva proposto ricorso avverso il Governo irlandese, lo Stato irlandese e l’Attorney General innanzi alla Irish High Court, opponendosi alla partecipazione del proprio Paese al Trattato istitutivo dell’ESM, stipulato tra gli Stati dell’area euro.
L’Irish Hight Court rigettò il ricorso; Il Sig. Pringle impugnò la decisione dinanzi alla Supreme Court, la quale decise di sospendere il giudizio, ritenendo che su alcune delle questioni sollevate fosse necessaria una pronuncia della Corte di Giustizia.
La Corte di Giustizia fu chiamata, così a decidere sulla validità della Decisione 2011/99 di modifica dell’art. 136 TFUE e eccezionalmente, per l’importanza da essa rivestita ha dato luogo ad una procedura accelerata che ha portato la Corte di Giustizia a pronunciarsi in seduta plenaria il 27 novembre 201268.
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Una prima versione del Trattato era stata conclusa in data 11 luglio 2011. Il Trattato istitutivo dell’Esm, nella versione finale del 22 febbraio 2012, è entrato in vigore il 27 settembre 2012, a seguito della ratifica degli Stati Membri rappresentanti più del 90% degli impegni di capitale. Il 4 ottobre 2012, il Trattato è stato ratificato anche dall’ultimo Stato, l’Estonia, e la prima riunione del Board of Governments si è tenuta l’8 ottobre 2012.
68 Sentenza della Corte del 27 novembre 2012, causa C-370/2012, Pringle, in GU C 26 del 26 gennaio 2013.
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La richiesta dei giudici irlandesi ha interessato una serie importante di questioni rilevanti sia per il diritto dell’Unione sia per il diritto degli Stati membri.
Innanzitutto sollevarono la questione riguardante la determinazione dell’ambito di applicazione della procedura di revisione semplificata che il c. 2 del paragrafo 6 dell’art. 48 TUE prevede possa intervenire in deroga alle regole generali del diritto internazionale relative alla revisione dei Trattati69.
Posero inoltre, la questione se uno Stato membro dell’Unione europea la cui moneta è l’euro possa legittimamente aderire e ratificare il Trattato ESM alla luce degli artt 2 e 3 TUE in materia di valori e obiettivi dell’Unione; delle disposizioni del TFUE relative alla competenza esclusiva dell’Unione a concludere accordi internazionali e in materia di politica monetaria; delle disposizioni del TFUE relative alla politica economica dell’Unione; delle disposizioni del TUE che obbligano gli Stati membri ad una leale cooperazione e prevedono che ciascuna istituzione agisca nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite nei trattati e, infine, dei principi generali di tutela giurisdizionale effettiva, del diritto a un ricorso effettivo ai sensi dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e del principio generale della certezza del diritto.
69 Tale questione risultava molto rilevante anche sotto il profilo dell’applicazione del diritto irlandese in quanto secondo quest’ultimo per una modifica dei Trattati adottata con la procedura semplificata non è prevista solo la ratifica parlamentare sancita dall’art. 48, par. 6 TUE, ma sono previsti anche lo svolgimento di un referendum e una successiva riforma costituzionale identica a quella imposta per una modifica dei trattati realizzata secondo la procedura ordinaria di cui al par. 2 ss dello stesso art.48 TUE.
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La Corte non si limita ad un’analisi meramente formale della modifica e si interroga dapprima sul problema se tale modifica vada ad incidere sulla competenza esclusiva dell’Unione nel settore della politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro, sancita dall’art. 3 paragrafo 1, lett. c).
Muovendo dalla constatazione dell’assenza, nell’ordinamento dell’UE, di una definizione di politica monetaria, la Corte rileva come il Trattato individui l’obiettivo della politica monetaria nel mantenimento della stabilità
dei prezzi e conclude e sottolinea che il fine perseguito dal MES attiene alla salvaguardia della stabilità dell’euro, fine che si differenzia nettamente
dall’obiettivo di mantenimento della stabilità dei prezzi.
L’istituzione del meccanismo di stabilità, finalizzato alla concessione di un’assistenza finanziaria ad uno Stato membro, rientra piuttosto, secondo la Corte, nell’ambito della politica monetaria.
Sulla base di tali argomentazioni, dunque, la Corte ritiene che l’istituzione di un meccanismo di stabilità non sia tale da incidere sulla competenza esclusiva dell’Unione nel settore della politica monetaria per gli Stati dell’eurozona.
La Corte affronta, quindi, il tema del rapporto tra l’ESM e le competenze dell’Unione nel settore della politica economica.
In tale ambito la Corte rammenta che l’Unione non ha competenza esclusiva e il suo ruolo è circoscritto all’adozione di misure di coordinamento. L’Unione, aggiungono i giudici, non ha una competenza
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specifica sulla base dei trattati a istituire un meccanismo permanente di stabilità come l’ESM, pertanto gli Stati membri sono liberi di istituire un meccanismo di stabilità come quello previsto dalla Decisione 2011/199. Ciò, tuttavia, a condizione che essi osservino Il diritto dell’Unione.
A tal fine, ritiene che la rigorosa condizionalità, cui il meccanismo di stabilità subordina la concessione di un’assistenza finanziaria abbia proprio la funzione di garantire che, nel suo funzionamento, l’ESM rispetti il diritto
dell’Unione; l’elemento della condizionalità degli interventi, tesi a condurre
“sulla retta via” lo Stato in difficoltà, assume nella decisione della Corte, la funzione di raccordo tra la libertà degli Stati membri di istituire un meccanismo come l’ESM e il diritto dell’Unione70.
Viene sancito che il Trattato ESM non viola la competenza esclusiva dell’Unione a stipulare gli accordi internazionali di cui all’art. 3, posto che l’accordo istitutivo dell’ESM non incide sulle norme comuni dell’Unione né ne modifica la portata71.
70 E. Gambaro F. Mazzocchi, Le regole dell’Unione europea alla prova della crisi dei
debiti sovrani: il caso Pringle, in Diritto del commercio Internazionale, 2013 fasc. 2, 2013, p. 545 ss.
71 Ad avviso della Corte, tale conclusione non è inficiata dal fatto che l’ESM andrà ad assumere, tra le altre funzioni, il ruolo svolto dall’EFSM e dall’EFSF. Il primo strumento, ribadisce la Corte, ha una base giuridica (art. 122 TFUE) che non è intaccata dall’istituzione dell’ESM e conferisce all’Unione il potere di accordare un’assistenza finanziaria puntuale ad un determinato Stato membro; il secondo “ fondo”, come del resto l’ESM, si colloca al di fuori dell’ambito dell’Unione. (Punti 99-107 della sentenza).
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Ma è nei paragrafi 115-147 della pronuncia che la Corte affronta il cuore della questione, analizzando la compatibilità del Trattato ESM con gli artt. 122, 123 e 125 TFUE.
Per quanto riguarda l’art.122 TFUE, la Corte precisa che la norma ha