Funzioni principali, criticità e questioni aperte Le funzioni principali del Comitato per la legislazione sono contenute negli artt 16-bis, c.4 e c 6-bis (per i parer

espressi sui progetti di legge), 96-bis, c.1 (per i pareri espressi sui disegni di legge di conversione dei decreti legge) e 94-ter, c. 3 (per i pareri espressi sugli schemi di atti normativi del Governo) R.C.

Nel corso degli anni è andata via via sviluppandosi una vera e propria giurisprudenza del Comitato i cui tratti principali risiedono in numerosi richiami al legislatore sui profili di maggiore criticità per la qualità della legislazione, non soltanto attraverso i requisiti tecnici definiti dalle norme regolamentari, ordinarie e costituzionali, ma anche contando sul supporto della giurisprudenza costituzionale che ha esplicitato attraverso una serie di pronunce (su cui vedi supra Cap. III) numerosi criteri e suggerimenti rivolti al legislatore per la buona qualità degli atti normativi che il Comitato non ha esitato a richiamare più volte nelle sue relazioni.

418 _{Contra, P. Zuddas, Amministrazioni parlamentari e procedimento legislativo, cit., p. 60 ss.}

419 _{Così anche A. Morrone, Quale modello di Governo nella riforma del regolamento della Camera dei}

Deputati?, in Quad. cost., cit., p. 470 ss.

420 _{Così L. Lorello, Funzione legislativa e Comitato per la legislazione, cit., p. 182; contra F. Petricone, Il}

È stato riconosciuto al Comitato un ruolo di “sponda”421 nei confronti delle Commissioni sulle quali grava l’obbligo di acquisire tutti gli <<elementi di conoscenza necessari per verificare la qualità e l’efficacia delle disposizioni contenute nel testo>> (art. 79, c. 4 R.C.) e sui quali ha poi l’onere di verificarne la dettagliata acquisizione attraverso l’espressione di pareri.

I parametri di riferimento su cui prendono corpo le valutazioni del Comitato risiedono anzitutto nelle norme costituzionali, ordinarie e regolamentari: secondo alcuni, il richiamo al regolamento menzionato dall’art. 16-bis R.C. sarebbe da

considerare come mera “fonte integrativa dei parametri di controllo”422; impostazione

che pur partendo da premesse condivisibili in parte, non può essere condivisa se non altro per il fatto che l’art. 16-bis mette sullo stesso piano i tre parametri utilizzando una congiunzione copulativa e non disgiuntiva, così confermando l’idea per cui i principi della qualità della legislazione sono da ricavare alla stregua dell’intero ordinamento giuridico e non in un isolato settore; non a caso, sebbene la Corte costituzionale si sia trovata più volte in difficoltà nell’identificare una regola o un principio costituzionale erga omnes sui cui ancorare le declaratorie di incostituzionalità delle leggi oscure, ha più volte ammonito il legislatore a rispettare quanto ciò previsto dall’ordinamento finanche le previsioni contenute nei regolamenti parlamentari, ancorché non considerabili alla stregua di un parametro (cfr. Corte cost. s.n. 32/2014).

L’attività del Comitato si spiega nei confronti delle Commissioni in sede referente, redigente e deliberante; sebbene oggetti e parametri siano gli stessi per i tre procedimenti, esistono delle peculiarità che attengono agli effetti dei pareri espressi: nel caso in cui le Commissioni in sede referente non si conformino al contenuto espresso dal parere, esse sono tenute ad <<indicarne le ragioni nella relazione per l’Assemblea>> (art. 16-bis, c. 6 R.C.) pur senza alcun profilo sanzionatorio, nemmeno meramente processuale423; diversamente avviene nel caso di procedimento in sede deliberante o redigente dove il parere espresso dal Comitato viene equiparato, quanto agli effetti, a quello emesso dalle Commissioni filtro: nel primo caso il progetto di legge viene

421 _{N. Lupo, La verifica parlamentare della relazione tecnico-finanziaria come modello per l’istruttoria}

legislativa, in Rass. parl., n. 2/2001, p. 392.

422 _{S. Di Filippo, L’attività del Comitato per la legislazione tra tecnica e politica, in G. Recchia e R.}

Dickmann (a cura di), Istruttoria parlamentare e qualità della normazione, cit., p. 29.

423 _{Così M.P.C. Tripaldi, Il Comitato per la legislazione tra previsione normativa ed effettivo svolgimento}

rimesso alla discussione dell’Assemblea (art. 93, c. 3 R.C.), mentre nel secondo si richiede all’Aula di votare il rinvio alla Commissione di merito ai fini di un riesame

(art. 96, c. 4 R.C.), tanto da qualificare il parere in tali due ipotesi come “rinforzato”424.

Quanto ai pareri, al di là del contenuto e della struttura (su cui, vedi infra, Cap. V), questi sono richiesti obbligatoriamente solo nel caso di esame sui disegni di legge di conversione di cui all’art. 96-bis R.C. sui quali il Comitato <<nel termine di cinque giorni, esprime parere alle Commissioni competenti, anche proponendo la soppressione delle disposizioni del decreto legge che contrastino con le regole sulla semplicità e omogeneità e sui limiti di contenuto del decreto legge previsti dalla vigente legislazione>>; negli altri due casi, invece, è facoltà delle Commissioni chiedere, a mezzo di almeno 1/5 dei propri componenti, l’esame dei progetti di legge. A tal proposito le prassi hanno mostrato una serie di profili problematici che attengono non

tanto all’impossibilità per un organo politico di rendere giudizi imparziali425 quanto per

l’impermeabilità “agli stimoli, alle sollecitazioni, nonché ai suggerimenti provenienti da

organi estranei […] al sistema politico-partitico”426 mostrando tutta la debolezza di un

organo dotato di scarsi poteri vincolanti427.

Si è discusso molto riguardo al momento in cui deve essere richiesto il parere al Comitato, se successivamente alla scelta del testo base definitivo così come sembra affermare l’art. 16-bis, c. 4 R.C., oppure il giorno stesso della presentazione alle Camere del disegno di legge di conversione ovvero del progetto di legge; in realtà, nel caso specifico dell’art. 96-bis R.C. sembra preferirsi l’ultima ipotesi – pur tra numerosi dubbi di cui si dirà in seguito – altrimenti si rischia che la Camera discuta sulla conversione di un decreto legge senza che il Comitato si sia espresso sui presupposti di natura

424_{N. Lupo, La verifica parlamentare della relazione tecnico-finanziaria come modello per l’istruttoria}

legislativa, cit., p. 393; così anche F. Petricone, Il Comitato per la legislazione nel nuovo regolamento della Camera, cit., p. 710. Secondo S. Baroncelli, Sviluppi in tema di qualità della legge e riforma del regolamento della Camera dei deputati, cit., p. 167, lo stesso effetto si avrebbe anche nel caso in cui la Commissione di merito operi in sede referente poiché, secondo l’A., “spingono in questa direzione sia l’obbligo di stampa del parere e la sua allegazione alla relazione scritta per l’Assemblea, sia la decorrenza dei termini per il rilascio del parere a partire dalla richiesta della Commissione competente”; in realtà, anche se è davvero apprezzabile una interpretazione così formulata, resta da sottolineare che ciò si pone in un punto di vista di mera sollecitazione, privo di qualsiasi effetto qualora non abbia seguito.

425 _{Contra, M. Mazzoni Honorati, Considerazioni critiche sul rapporto tra regolamenti parlamentari e}

forma di governo, in AIC, Annuario 2000. Il Parlamento, Atti del XV Convegno annuale, Firenze, 12-14 ottobre 2000, Cedam, Padova, 2001.

426 _{A. Morrone, Quale modello di Governo nella riforma del regolamento della Camera dei Deputati?,}

cit., p. 471.

oggettiva, essendo venuto meno anche il filtro che la Commissione affari costituzionali eseguiva prima della sentenza n. 360/96; in particolare c’è chi ha qualificato l’attività del Comitato sotto un duplice profilo, ossia “antecedente rispetto alle proposte assegnate all’esame in sede referente, legislativa o redigente alle Commissioni di merito della Camera (art. 16-bis); o susseguente, rispetto al testo approvato dal Senato. In un altro, come antecedente rispetto al testo di disegno di legge di conversione di decreti legge approvato in prima lettura dalle Commissioni in sede referente della Camera, o viceversa ancora susseguente, rispetto al disegno di legge di conversione approvato

dall’altro ramo del Parlamento (art. 96-bis R.C.)”428.

La ratio della disposizione di cui all’art. 16-bis, c. 4 R.C. è certamente rinvenibile nella possibilità di permettere al Comitato per la legislazione di esaminare il testo scelto dalla Commissione in via definitiva, ovvero “in una fase avanzata, adducendo come argomento fondamentale quello per cui, in caso contrario, il parere del

Comitato resterebbe privo di efficacia”429, mentre nel caso di disegno di legge di

conversione ai sensi dell’art. 96-bis, c. 1 di permettere allo stesso un esame dei presupposti oggettivi immediatamente e senza rallentare la procedura di conversione, tenendo presente che dovrà esprimersi nel termine di cinque giorni su questioni che sono notevolmente delicate e insistenti su profili di (in)costituzionalità.

Ora, la matassa non è semplice da sbrogliare perché nei casi ex art. 16-bis, c. 4 R.C. nulla assicura che i pareri espressi abbiano un seguito in Commissione o in Assemblea e può accadere – e di solito accade – che il testo base venga stravolto nella discussione in Aula e così deliberato in prima lettura; una volta arrivato in Senato per la seconda lettura, qualora il testo non venisse modificato si arriverebbe all’approvazione di una legge anche notevolmente diversa rispetto a quella sottoposta all’attenzione del Comitato, sottraendogli, di fatto, la valutazione; lo stesso accadrebbe nel caso di esame di un disegno di legge di conversione tanto da spingere il Comitato stesso a verificare la

428 _{F. Petricone, Il Comitato per la legislazione nel nuovo regolamento della Camera, cit., p. 711; nella}

nota n. 19, l’A. sottolinea che proprio il controllo susseguente sugli atti provenienti dal Senato ha posto non pochi problemi relativamente all’efficacia dei pareri del Comitato. Nelle prima sedute, infatti, quando si è trattato di discutere sulla qualificazione della natura e dei limiti del controllo del Comitato su un disegno di legge di conversione di un decreto legge approvato in prima lettura al Senato, il relatore del provvedimento ha ritenuto di escludere un controllo tecnico legislativo a garanzia dell’autodichia del Parlamento; allo stesso tempo, il Comitato riconosceva che si trattava di una fase necessaria del procedimento legislativo e che in tali casi il principio di autonomia delle Camere potrebbe anche non rilevare.

possibilità – per nulla prevista dai regolamenti e, quindi, rimessa alle prassi – di

esprimersi una seconda volta430, prospettando, al contrario, una violazione dell’art. 96-

bis, c. 1, R.C. che prevede l’obbligatorietà dell’esame431; prassi che sembra essere in

tendenziale aumento a partire dalla Presidenza dell’On. Zaccaria, come indicato anche all’interno delle relazioni pubblicate alla scadenza di ogni turno presidenziale; così, mentre nelle more dell’art. 16-bis, c. 4, R.C. risulta abbastanza difficile individuare una soluzione efficiente sul quando (e se…) rimettere il progetto di legge al Comitato da parte della Commissione di merito, nei casi previsti dall’art. 96-bis, c. 4, R.C. viene da chiedersi se è prospettabile una violazione formale del procedimento legislativo – come sembra – da stigmatizzare e censurare.

Teoricamente sarebbe preferibile il ricorso al Comitato nella fase iniziale della discussione, pur accettando il rischio che l’esercizio del controllo avvenga su un testo che potrebbe essere notevolmente differente rispetto a quello rimesso alla discussione dell’Assemblea, auspicando altresì uno spirito collaborativo tra Comitato e Commissioni in modo che i rilievi formulati nella fase iniziale dal primo possano trovare accoglimento al momento della predisposizione del testo base da inviare in Aula.

Ulteriore profilo è legato all’urgenza dei disegni di legge di conversione che richiedono di essere approvati nel termine di 60 giorni: capita frequentemente che lo stesso venga modificato radicalmente al Senato e che venga rinviato alla Camera in prossimità della scadenza, così come inviato semplicemente alla Camera in seconda lettura con il rischio che decada per decorrenza del termine dei 60 giorni: un atteggiamento certamente censurabile da parte del Senato, ma che di fatto impedisce materialmente di esprimersi al Comitato che diventi mero spettatore di un procedimento in cui, al contrario, dovrebbe essere protagonista; profilo critico che verrebbe attenuato dalla presenza di un omologo al Senato, ma che invece viene amplificato, oltre che per questo motivo, dal differente regime di ammissibilità degli emendamenti – a maglie più larghe rispetto alla Camera – che sfuggono al controllo del Comitato.

430 _{Cfr. seduta del 18.06.08, del 6.11.08 e del 15.01.09, in cui, in particolare venne sollevata una}

discussione relativa a chi tra Commissione e Comitato avrebbe dovuto richiedere il doppio parere. Sul tema, cfr., G. Piccirilli, Una nuova disciplina “sperimentale” per il Comitato per la legislazione: il doppio parere sui disegni di legge di conversione, in Osservatorio sulle fonti, n.3/2009.

431 _{Cfr. L. Lorello, Brevi note sull’attività del Comitato per la legislazione nel primo anno della XVI}

Ulteriori profili di criticità che riguardano l’estensione dell’oggetto sul quale il Comitato è chiamato ad esprimersi sono stati già messi in luce dalla dottrina che si è

occupata dell’argomento432; anzitutto la possibilità per il Comitato di sindacare i

requisiti della necessità e dell’urgenza sulla base di quanto previsto dall’art. 16-bis, c. 4, R.C. che pone come parametro per l’esame le norme costituzionali e, dunque, anche l’art. 77, c. 2, Cost.; possibilità negata dal Presidente della Camera che, interpretando il regolamento, ha stabilito che la valutazione dei requisiti della necessità e dell’urgenza attengono al merito e non alla sostanza e, dunque, rientrano nel momento politico della

decisione e non in quello tecnico433; pur condividendo le ragioni che hanno spinto ad

elaborare una tesi così restrittiva, si richiamano qui i parametri indicati dall’art. 16-bis, c. 4, R.C. tra cui rientrano le norme costituzionali senza distinzione alcuna e quindi anche l’art. 77, c. 2. Cost. il quale, peraltro, fa chiaramente riferimento a situazioni contingenti di carattere oggettivo che non attengono né al merito del legislatore né tantomeno rientrano nelle considerazioni politiche in cui il Comitato rischia di sconfinare.

Infine, si è discusso anche sulla possibilità che ha il Comitato di valutare il contenuto del decreto legge che impedisce la reiterazione dello stesso; in questo caso, è

stata ritenuta pacifica la sua competenza tecnico-giuridica434 sebbene non può

nascondersi che si tratti di una valutazione di merito sul piano della sostanza.

1.2. Prassi e pareri del Comitato: struttura e caratteristiche. I pareri espressi del