Prassi e pareri del Comitato: struttura e caratteristiche I pareri espressi del Comitato sono provvedimenti con cui lo stesso parla alle Commissioni di merito.

Non appena il provvedimento normativo da esaminare viene iscritto all’ordine del giorno, il Comitato di solito richiede immediatamente una serie di note tecniche alle strutture di supporto della Camera in modo da avere già una panoramica generale sugli aspetti critici dell’atto normativo che viene, quindi, assegnato – a rotazione – ad un

432 _{F. Bientesi, Il Comitato per la legislazione e le riforme regolamentari della Camera dei deputati, in}

Dir. pubbl., n. 1/98; E. Berarducci e R. Alesse, Comitato per la legislazione (voce), cit.; A. Celotto e A. Mencarelli, Prime considerazioni sul nuovo art. 96-bis del regolamento della Camera, in Rass. parl., n. 3/98, p. 651 ss.; L. Lorello, Funzione legislativa e Comitato per la legislazione, cit.; G. Recchia e R. Dickmann (a cura di), Istruttoria parlamentare e qualità della normazione, cit., F. Petricone, Il Comitato per la legislazione nel nuovo regolamento della Camera, cit.

433 _{Cfr. il resoconto della seduta del 20.01.98 e la seduta del 18.02.98, in Boll. Giunte e Comm. parl.} 434 _{Cfr. il resoconto della seduta del 24 febbraio 1998, in Boll. Giunte e Comm. parl.}

relatore435 il quale formula una proposta di parere da rimettere alla discussione collegiale.

A questo punto intervengono sia il relatore di maggioranza membro della Commissione di merito, sia un rappresentante del Governo, inaugurando la fase più delicata del procedimento di esame dove si mettono a confronto le esigenze tecniche e le esigenze politiche tese a realizzare “un assetto compromissorio che scongiuri il

risultato di un totale sacrificio del tecnico a discapito del politico”436.

I rappresentanti politici sono soliti presentare già in questa fase sintetiche motivazioni a sostegno delle ragioni sottese al merito del provvedimento; in questa fase particolarmente delicata, il Comitato tenta una sintesi delle varie posizioni da tradurre nel parere definitivo e per questo motivo sarebbe auspicabile la presenza di un funzionario del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (DAGL), in particolare nel caso di esame si disegni di legge di conversione o su schemi di atti normativi del Governo, in modo da farsi portatore delle esigenze proprie della qualità della legislazione in sintonia con il principio collaborativo che dovrebbe informare i rapporti tra Parlamento e Governo e dei rispettivi organi che si occupano della qualità delle norme; questa riunione ristretta è forse l’unica occasione in cui discutere serenamente sui profili più delicati attinenti alla tecnica legislativa e bilanciarle con le esigenze della politica – sulla quale, è bene tenere a mente ricade la responsabilità ultima circa l’adozione del provvedimento oggetto d’esame – in modo da individuare un punto di equilibrio tra politica e tecnica di cui Comitato per la legislazione e DAGL sono i paladini privilegiati.

La complessiva procedura fin qui esposta viene ricostruita nella parte introduttiva del parere dove, di solito, ancora non vengono espresse criticità e osservazioni trattandosi di una mera ricognizione descrittiva; vengono poi indicati i parametri sui quali valutare semplicità, chiarezza, proprietà di formulazione ed efficacia del testo normativo, per poi procedere successivamente all’eventuale integrazione con condizioni e/o osservazioni specificamente ricondotte al provvedimento esaminato

435 _{B. Polverari, La riforma del regolamento della Camera (profili essenziali), cit., p. 39, il quale}

sottolinea un aspetto positivo per cui “le relazioni sui singoli provvedimenti vengono assegnate non sulla base di valutazioni della presidenza di turno, bensì a rotazione tra i vari membri; tale principio sembra rafforzare l’impostazione che basa l’attività del Comitato su una visione condivisa sul metodo della legislazione.

accompagnate, a volte, da raccomandazioni con cui si intende esprimere rilievi di carattere generale e inviti al legislatore, in particolare sugli aspetti relativi alla semplificazione (su cui, vedi supra, Cap. II, par. 4 ss.), alla consolidazione, alla

manutenzione437 e al coordinamento438.

La scelta di non esprimersi mai attraverso pareri formalmente contrari – sebbene corredati spesso da condizioni e/o osservazioni ove necessario – è particolarmente felice perché ancora una volta conferma la volontà collaborativa che il Comitato ha sempre mostrato nei confronti del decisore politico mantenendosi dentro il confine della tecnica, in posizione neutrale e mai in aperto contrasto avverso le decisioni del legislatore; inoltre, come è stato opportunamente rilevato, “la formula finale di approvazione della proposta di parere da parte del relatore, diversa dalla dizione di favorevole o non favorevole, come nel caso di parere delle Commissioni, [è posta] proprio allo scopo di marcare la differenza delle modalità di funzionamento del Comitato, come riflesso della

differente composizione e funzione del’organo, non politico, ma tecnico”439, in modo da

evitare che lo stesso parere venga fatto oggetto di votazione440 e prevedendo la

dissenting opinion qualora un componente sia in disaccordo441 sull’intero contenuto ovvero su una parte; è stato pacificamente riconosciuto il contributo positivo di un tale istituto nel senso di rafforzamento della funzione del Comitato per una serie di ragioni che vengono sottolineate anche nelle relazioni periodiche:

- la necessità di manifestare opinioni dissenzienti si giustifica con la volontà di esteriorizzare il dibattito che sottende ad una determinata decisione, rendendo note

437 _{Su questi aspetti si rinvia, ex multis, M. De Benedetto, M. Martelli e N. Rangone, La qualità delle}

regole, cit., passim e M. Dogliani, (a cura di), Il libro delle leggi strapazzato e la sua manutenzione, Torino, Giappichelli, 2012.

438 _{Così anche L. Lorello, Funzione legislativa e Comitato per la legislazione, cit., p. 225 ss.}

439 _{L. Lorello, Brevi note sull’attività del Comitato per la legislazione nel primo anno della XVI}

legislatura, cit., p. 2.

440 _{Cfr. seduta del Comitato del 18.10.06, in Boll. Giunte e Comm. parl.}

441 _{Dalle relazioni periodiche sull’attività del Comitato per la legislazione, si registra un numero}

particolarmente basso di dissenting opinions; Durante i primi anni nella fase delle presidenze dirette dall’On. Zaccaria e dall’On. Cicu il livello di coesione è stato molto alto tanto da non essere state mai registrate. Nel periodo 2008-2009 si sono registrate 4 opinioni dissenzienti (9,3%) in tre casi: si trattava di pareri su disegni di legge di conversione di decreti legge in tre casi (DL n. 92/08, DL n. 154/08 e DL n. 162/08), mentre in un altro caso uno disegno di legge del Governo (DDL 1442 in materia di sospensione di processi nei confronti delle più alte cariche dello Stato); durante la presidenza Lo Presti due opinioni dissenzienti in relazione al parere C3273 che riguardava la conversione in legge del Dl 5 marzo 2010, n. 29 recante l’interpretazione autentica di alcune disposizioni riguardanti la legge elettorale. Nel corso della presidenza Lo Moro è stato rilevato il numero maggiore di dissenting opinions, ben 6 di cui 4 nella prima fase che dimostrano comunque l’idem sentire del Comitato in vista della convergenza finale su un’opinione condivisa.

all’Assemblea le diverse posizioni emerse in seno al Comitato sia in ottica della trasparenza sia in funzione della duttilità del parere, specialmente nel caso in cui le opinioni dissenzienti vengano utilizzate come supporto al dissenso da parte dell’Aula sul parere espresso dal Comitato; di fatto, sarebbe come recepire l’indicazione dello

stesso organo consultivo sebbene minoritaria442.

- valorizza la funzione tecnica, poiché in tutti i casi in cui vengono espresse non vengono considerate come posizioni di schieramento, ma del singolo membro che, nel caso di specie, non ha ritenuto condivisibili le osservazioni svolte dalla maggioranza dei componenti.

Di fatto, la struttura complessiva dei pareri inizia ad essere ben definita nelle sue parti essenziali, tanto da individuarsi:

- una premessa dove vengono presi in considerazione struttura e stato dell’iter del provvedimento, la presenza o meno di AIR e ATN (su cui, infra, cfr. tabella D), nonché il rispetto della circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi;

- osservazioni e condizioni relative alla forma e alla struttura del testo normativo e attinenti ai parametri espressi dall’art. 16-bis R.C. (su di dirà in seguito con l’ausilio delle tabelle B e C);

- eventuali raccomandazioni, ossia esortazioni rivolte al legislatore affinché metta in pratica le regole per la qualità delle regole.

Non si può negare come i profili e la complessiva struttura dei pareri del Comitato, ancorché non vincolanti, potenzialmente siano in grado di “accrescere la qualità redazionale della produzione normativa, di garantire la sua efficacia e di

contribuire ad una sua adeguata collocazione nel sistema delle fonti”443 per come sono

composti; tuttavia, come purtroppo viene segnalato dalle relazioni sull’attività spesso il legislatore fa orecchie da mercante e tende a privilegiare gli equilibri politici piuttosto che la buona scrittura delle norme.

1.3. I rapporti annuali sulle attività svolte. Gli “esordi” del Comitato. Le