Nell’ istruttoria L’istruttoria è la fase più importante del procedimento

legislativo360, il momento “maggiormente idoneo nel quale collocare possibili interventi

volti a migliorare la qualità dell’atto legislativo”361 poiché si procede alla raccolta di

dati e informazioni, richiedendo, altresì, eventuali chiarimenti a soggetti esterni al Parlamento e valutando, così, anche “il complesso quadro definitorio comprensivo delle connotazioni di coerenza, efficienza e ragionevolezza della norma giuridica, poiché l’emanazione della decisione legislativa non si esaurisce nel rapporto tra Autorità e

356 _{E. Cheli, Modello parlamentare e ruolo del funzionario, in AA.VV., La burocrazia parlamentare:}

funzioni, garanzie e limiti, Atti del Convegno organizzato dal Sindacato unitario dei funzionari parlamentari della Camera dei Deputati, Roma, 5-6- giugno, 1981, Roma, Camera dei Deputati, 1983.

357 _{P. Zuddas, Amministrazioni parlamentari e procedimento legislativo, cit., p. 16.}

358 _{Nella ben nota distinzione proposta da V.E. Orlando e riportata da R. Ferrari Zumbini, Appunti e}

spunti. Per una storia del Parlamento come amministrazione. Il Senato, in Riv. storia dir. it., 1987, Vol. LX, p. 97 ss; ma anche da M. Pacelli, Interno Montecitorio. Storie sconosciute, Milano, Giuffrè, 2000.

359 _{P. Zuddas, Amministrazioni parlamentari e procedimento legislativo, cit., p. 24.}

360 _{Così anche P. Torretta, Qualità della legge e informazione parlamentare. Contributo allo studio}

dell’’indagine conoscitiva nel procedimento legislativo, p. 83;ma anche R. Dickmann, L’istruttoria legislativa nelle Commissioni. Profili formali e garanzie sostanziali per un giusto procedimento legislativo, in Rass. parl., 2000, p. 207 che parla di “momento cruciale”.

libertà, ma rappresenta soprattutto un momento di definizione organizzativa ed efficace

delle dinamiche dei rapporti sociali”362.

In realtà esiste anche un ulteriore profilo dell’istruttoria che affonda le sue radici direttamente nell’art. 72 Cost. e che trova la relativa specificazione nell’art. 79 R.C., diretta a garantire la qualità della normazione nel suo momento tecnico: c’è chi ha

distinto tra istruttoria preventiva (o formale) e istruttoria sostanziale363 che non sono

altre che la doppia faccia della qualità della legge: la prima va riferita alla cura del linguaggio e all’uso appropriato dei termini, mentre il secondo aspetto attiene all’analisi di fattibilità del prodotto normativo.

Come si è già avuto modo di accennare precedentemente, la prima fase dell’istruttoria è svolta essenzialmente dagli apparati di supporto (e per gli oggetti di propria competenza dal Comitato per la legislazione, su cui, vedi infra, Cap. V); per questo motivo, a margine della riforma dei regolamenti parlamentari del 1997 si avvertì un’esigenza diffusa di potenziarli in modo da renderli un punto di forza per le stesse

Commissioni nell’ambito di tale fase364; in particolare, il Servizio studi e il Servizio per

la qualità degli atti normativi della Camera e del Senato stanno avendo una felice esperienza sia per le numerose sollecitazioni che ricevono dagli organismi interni del Parlamento sia per i dossier che producono, particolarmente analitici e completi. Se da studi di così pregevole fattura vengono fuori regole di pessima qualità vuol dire che le dinamiche interne ai gruppi parlamentari e le ragioni politiche del consenso spingono in altre direzioni rendendo vano il lavoro certosino svolto dai funzionari delle strutture di supporto nel tentativo di rivitalizzare le disposizioni di cui all’art. 79, c. 4, R.C.; in particolare, è proprio tale articolo lo snodo fondamentale di tutta l’istruttoria legislativa: al primo comma assegna l’organizzazione complessiva dell’attività al Presidente della Commissione di merito con l’avvio dell’esame preliminare caratterizzato dal dovere di procedere all’acquisizione dei necessari elementi informativi e di curare la formulazione

362 _{P. Torretta, Qualità della legge e informazione parlamentare. Contributo allo studio dell’’indagine}

conoscitiva nel procedimento legislativo, p. 83, ma anche R. Bettini, Ancora in tema di progettazione legislativa e copertura amministrativa delle leggi, cit., p. 46.

363 _{R. Dickmann, Il drafting come metodo della normazione, in S. Traversa e A. Casu (a cura di), Il}

Parlamento nella transizione, Milano, Giuffrè, 1998, distingue tra drafting formale e diffuso, p. 281 ss.

364 _{In particolare, l’On. Benvenuto nella seduta della Giunta per il regolamento del 24.06.97 segnalava la}

necessità di potenziare l’apparato di supporto in conseguenza dell’accresciuta mole di lavoro a cui erano sottoposte le Commissioni di merito tanto da rendersi innegabile la previsione di meccanismi di disciplina che evitino l’utilizzo delle strutture in modo dilatorio e ostruzionistico; ancora, l’On. Bolognesi sottolineò sempre l’esigenza di potenziare le strutture di consulenza tecnica delle Commissioni paventando il rischio che la nuova disciplina regolamentare in esame irrigidisca notevolmente l’attività istruttoria.

del testo articolando i diversi passaggi istruttori in modo da garantire “l’esigenza primaria di pervenire alla definizione di un testo base capace di soddisfare innanzitutto i requisiti dell’art. 79, c. 4, R.C., nonché quelli indicati nelle circolari presidenziali

sull’istruttoria legislativa del 10 gennaio 1997”365; è ben vero, tuttavia, che nonostante

sia sottesa un’attività istruttoria così complessa e articolata non può configurarsi “un

sistema di acquisizione coercitiva di notizie e documenti”366 peraltro frequentemente

sacrificato a causa di tempi ristretti in cui deve esplicarsi e di adempimenti che spesso non vengono rispettati.

Il riferimento alle modalità attraverso cui deve essere svolta l’istruttoria sostanziale è specificata nel successivo comma 4 dell’art. 79 R.C.: mentre il comma 2 sembra riferirsi all’istruttoria formale, – svolta essenzialmente dalle strutture di supporto – la disposizione in commento richiede di tener conto:

a) della necessità dell’intervento legislativo con riguardo alla possibilità di

conseguirne i fini mediante il ricorso a fonti diverse dalla legge; questa fase preventiva è funzionale alla verifica della necessità dell’intervento normativo e se è preferibile intervenire attraverso una fonte secondaria piuttosto che con una fonte primaria;

b) della conformità della disciplina alla Costituzione, della compatibilità con la

normativa dell’Unione europea e del rispetto delle competenze delle Regioni e delle Autonomie locali; viene qui espressa la preoccupazione che la normativa oggetto dell’esame in Commissione possa esprimere profili di incompatibilità nei confronti di queste tre sfere; in particolare, nessun problema applicativo dovrebbe comportare il rispetto delle disposizioni degli artt. 117 e 118 Cost., se non altro per la possibilità che ha la Corte di dichiarare una norma che sia in contrasto con uno di questi parametri; diverse questioni attengono gli altri due profili: richiedendo il rispetto dei principi desunti dall’ordinamento europeo si è inteso ridurre al minimo contenziosi che le regole oscure potrebbero generare e, in proposito, alcuna disposizione del regolamento della Camera sembra interessarsi a questo aspetto così delicato soprattutto se rapportato al momento storico attuale dove le principali scelte normative sono orientate dalle istituzioni europee soprattutto in ambito fiscale; al contrario, al Senato, l’art. 23, c.1 del

365_{R. Dickmann, L’istruttoria legislativa nelle Commissioni. Profili formali e garanzie sostanziali per un}

giusto procedimento legislativo, cit., p. 281.

366 _{P. Torretta, Qualità della legge e informazione parlamentare. Contributo allo studio dell’’indagine}

regolamento prevede espressamente la <<competenza generale>> della Commissione politiche dell’Unione europea ad esprimere osservazioni e proposte sugli schemi di atti normativi del Governo che comportano l’applicazione dei Trattati dell’Unione Europea (art. 23, c. 3, R.S.), sancendo altresì l’obbligo per le Commissioni cui è stato deferito il disegno di legge di chiedere il parere alla stessa Commissione de qua. Per quanto concerne il profilo della compatibilità a Costituzione, l’esame va preliminarmente disposto dalla I Commissione, anche se non è detto che ulteriori elementi di incostituzionalità prima facie non rilevati possano palesarsi nel prosieguo;

c) della definizione degli obiettivi dell’intervento e della congruità dei mezzi

individuati per conseguirli, dell’adeguatezza dei termini previsti per l’attuazione della disciplina, nonché degli oneri per la pubblica amministrazione, i cittadini e le imprese; è questa la fase più calda e difficoltosa dell’istruttoria sostanziale intesa come analisi di fattibilità e dove vanno valutate le possibilità di successo del provvedimento normativo ed eventuali effetti indesiderati che può provocare, mettendo a confronto “i vantaggi

rispettivi dell’intervento e del non intervento”367 attraverso la verifica dell’impatto

amministrativo, sociale, giuridico e finanziario, anche con il supporto delle altre

Commissioni che potrebbero riconoscersi in parte competenti368.

d) dell’inequivocità e della chiarezza delle disposizioni, nonché della congrua

sistemazione della materia in articoli e commi che parrebbe richiamare la competenza del Comitato per la legislazione il quale, attraverso la formulazione di osservazioni, condizioni e raccomandazioni, potrebbe suggerire alla Commissione di merito di adottare un testo base anche notevolmente diverso da quello iniziale, se non altro per la necessità di adeguarlo agli elementi raccolti durante l’istruttoria.

A tal proposito, le Commissioni detengono un ventaglio di strumenti a disposizione molto variegato: oltre ai pareri incrociati con le altre Commissioni, è possibile procedere alla raccolta di dati attraverso istituti di ricerca esterni, richiedere la consulenza al CNEL nelle materie di propria competenza (art. 49 R.S. e art. 146 R.C.) con la possibilità per lo stesso di effettuare studi e indagini (art. 147 R.C.); o ancora la

367 _{R.Pagano, La valutazione legislativa, in Rass. parl., n. 4/98, p. 994.}

368 _{Cfr., in tal senso, N. Lupo, La qualità delle leggi tra istruttoria finanziaria e istruttoria legislativa, G.}

Recchia e R. Dickmann (a cura di), Istruttoria parlamentare e qualità della normazione, cit., p. 73; R.Pagano, La valutazione legislativa, cit., p. 966; B. Polverari, La riforma del regolamento della Camera (profili essenziali), in Iter legis, maggio-giugno 1999, p. 35 ss; C. Tucciarelli, Il rapporto Parlamento- Governo tra attività legislativa e funzione di controllo nella prassi della XII e della XIII legislatura, in S. Traversa e A. Casu (a cura di), Il Parlamento nella transizione, cit., p. 195.

previsione per cui è possibile commissionare all’ISTAT la rilevazione di statistiche ex art. 145 R.C. (non è prevista una disposizione dello stesso tenore nel regolamento del Senato), ovvero chiedere chiarimenti e informazioni alla Corte dei Conti (art. 148 R.C. e art. 76-bis R.S.).

Pur non essendo espressamente previste come tali se non per i disegni di legge

finanziari369, non meno importanti sono le audizioni di cui si è fatto da sempre un

utilizzo diffuso per il notevole supporto tecnico fornito dagli esperti della materia oggetto d’esame.

Altro elemento da considerare è la possibilità di chiedere al Governo informazioni attraverso la predisposizione di relazioni tecniche (art. 79, c. 5 R.C. e art. 76.-bis R.S.) che si presume debbano contenere i profili evidenziati dalle schede AIR e ATN previste già all’indomani della l. n. 59/97.

Nonostante uno strumentario così ricco e articolato, ancora la decisione legislativa finale difficilmente riesce ad essere aderente ai canoni della better regulation; in questa fase, più di ogni altra si percepisce con chiarezza che il problema non è soltanto politico, ma anche giuridico e culturale: giuridico perché mancano delle disposizioni di coordinamento nelle fasi di discussione del provvedimento normativo alla Camera e al Senato scontando conseguenze negative sul piano dell’economia procedurale e della definizione dei contenuti; culturale perché gli studi sulla fattibilità delle leggi sono per lo più condotti al di fuori del Parlamento incontrando resistenze e

opposizioni da parte dei gruppi organizzati – lobby e sindacati370 – che premono sul

decisore politico orientandone le scelte371; in più sono difficilmente controllabili da

parte dello Stato ed è principalmente per questo motivo che, al contrario, andrebbero

regolati relativamente all’attività effettuata nel loro unico “domicilio istituzionale”372

idoneo ad essere sede di integrazione tra momento tecnico e momento politico, con garanzie di pubblicità e trasparenza.

369 _{Anche se, in realtà, non soltanto alcune disposizioni permettono ai proponenti di essere sentiti sulla}

proposta di legge, ma un varco viene aperto dall’art. 144, c. 2, R.C. laddove si afferma che nella fase delle indagini conoscitive <<le Commissioni possono invitare qualsiasi persona in grado di fornire elementi utili ai fini dell’indagini>>.

370 _{Su cui G. Pasquino, Gruppi di pressione (voce), in N. Bobbio, N. Matteucci e G. Pasquino (a cura di),}

Dizionario di politica, cit., p. 469 e, dello stesso autore, Istituzioni, partiti, lobbies, Roma, Laterza, 2008.

371 _{In tal senso cfr., V. Di Ciolo, Le fonti sulla progettazione legislativa in Italia. Appunti per uno studio,}

in Riv. trim. sc. amm., n. 3-4/97, pp. 60-61.

372 _{D. Fisichella, Gruppi di interesse e gruppi di pressione nella democrazia moderna. Uno schema di}

3.4. La “qualità democratica”: partecipazione e trasparenza. La crisi della