2. Uso efficiente dello spettro elettromagnetico e accesso alle
3.8 Il giudizio sui titoli di ammissione: la prerogativa della
verifica dei poteri.
L’art. 66 della Costituzione assegna alle Camere rispettive il giudizio sia sui titoli di ammissione dei propri componenti che delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e incompatibilità, benché tale sistema desti qualche incertezza. Il controllo da parte dei colleghi
non dà garanzie incontrovertibili, e l’esperienza lo ha confermato: l’esame della regolarità delle procedure elettorali potrebbe essere affidata ad organi diversi dal Parlamento41.
In Italia, in origine, l’art. 60 dello Statuto affidava la competenza esclusiva alle Camere per valutare la validità dei titoli di ammissione dei propri membri. In base ad essa e alla legge elettorale, il Parlamento subalpino pose tra i poteri del Presidente della Camera la proclamazione dei deputati soltanto dopo questa verifica. Il regolamento delle Camera nel 1863 aveva ad oggetto la stessa normativa per svolgere i lavori dell’Assemblea stessa. Fino al 1893 la verifica non era un requisito di ammissione, con la conseguenza che i tempi per attuarla si allungarono anche di alcuni anni.
41 La verifica ebbe origine nell’Inghilterra del XVII sec. e nella Francia rivoluzionaria.
Attualmente in quest’ultima decide in prima istanza l’ufficio di presidenza dell’Assemblea mentre se sorge una controversia lo stesso ufficio, l’interessato o il guardasigilli, possono adire il Consiglio Costituzionale per ottenere la pronuncia definitiva.
La diversità dell’organo preposto va ricondotta alla tradizione o ai rispettivi costituenti: per fare qualche esempio è utile fare riferimento alla situazione di altri Paesi.
Il regime presidenziale degli Stati Uniti d’America prevede l’esclusiva competenza delle Camere, la Repubblica federale tedesca del Bundestag, con il ricorso alla Corte Costituzionale per opporsi alle decisioni del Parlamento. In Svezia, invece, l’incarico è affidato ad un comitato di deputati eletti , presieduto da un magistrato che non sia membro del Parlamento, esso decide in via definitiva, senza consultare l’Assemblea. Di un organo terzo si avvale la Grecia, in cui è presente una Corte speciale superiore, che ha la funzione anche di una Corte Costituzionale. È composta da alti magistrati cassazionisti, del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti. Mentre in Portogallo gli organi interessati sono i tribunali ordinari, in Spagna sono i tribunali contenziosi amministrativi.
Nella Costituente, dopo un acceso dibattito42, si decise di non cambiare e non abbandonare la competenza esclusiva.
3.9 La convalida delle elezioni.
In materia di convalida bisogna ricorrere all’art. 87 T.U. per l’elezione della Camera dei deputati, applicabile anche al Senato. Alla Camera è riservata la convalida dei propri membri e il giudizio definitivo sulle contestazioni, sulle proteste e sui reclami presentati agli uffici delle singole sezioni elettorali o a quello centrale, durante, o successivamente, la loro funzione. La Camera, se questa prassi non fosse seguita, potrebbe essere destinataria diretta di reclami, entro 20 giorni dalla proclamazione degli eletti da parte dell’ufficio centrale. In questo caso il provvedimento equivale alla legittimazione a sedere in Parlamento. Quella effettuata dai rispettivi Presidenti dei rami del potere legislativo riguarda i subentranti ai cessati durante la legislazione. La proclamazione non è sufficiente: ad essa deve obbligatoriamente seguire la convalida della Camera di appartenenza, a cui provvede la Giunta delle elezioni.
Un riscontro preliminare è quello contabile sui voti: i relatori della Giunta, per ogni circoscrizione43 o per ogni regione44,
verificano i risultati elettorali di ogni Giunta, a prescindere da proteste e reclami. Se questi non ci fossero, le operazioni sarebbero
42
Cfr. Long G. , Ineleggibilità e incompatibilità, in Digesto pubbl., VIII, Torino, 1993, p. 282; Lippolis V., in Commentario della Costituzione sub art. 66, p. 116 ss.
43 Il riferimento è alla Camera dei deputati. 44 Ora il riferimento è al Senato.
più veloci, ma la verifica e la convalida rimangono comunque obbligatorie. Questa fase, denominata di delibazione, si conclude con due possibili alternativi provvedimenti per ogni elezione: una convalida o una contestazione, ed è possibile anche la revisione delle schede.
Prima di giungere ad una pronuncia, il relatore può ammettere il contestato ad esaminare la protesta e i documenti per chiarimenti. Quindi la Giunta delibera a maggioranza e avverte il Presidente della Camera o del Senato che informa l’Assemblea: se non vi fosse la pronuncia sulla contestazione, e in mancanza dell’unanimità dello stesso organo elettorale, sarebbe avviato un procedimento.
Infine c’è la convalida o l’annullamento dell’elezione. Nel caso di una contestazione, la Giunta consegna una relazione all’Assemblea su cui dibattere e votare. L’accertamento e la verifica non dovrebbero superare i 18 mesi dall’insediamento delle Giunte dei due rami del Parlamento.
3.10 La decadenza dal mandato parlamentare
Deriva dalla ineleggibilità sopravvenuta e dall’incompatibilità: quest’ultima, per essere dichiarata necessita di alcuni adempimenti. Gli eletti hanno l’onere di informare la Giunta delle elezioni entro 30 giorni dalla proclamazione degli incarichi attuali e di quelli successivi che ricopriranno. In base alla dichiarazione, l’organo in questione, che può agire d’ufficio, effettua un esame della compatibilità: sono importanti anche le notizie apprese sulla attività
in corso. La conseguenza dell’incompatibilità è l’opzione tra il mandato e l’ufficio esterno, ma sono diverse le procedure per le due Camere: per quella dei deputati è più sommaria.
3.11 Organi e procedure della verifica parlamentare: la Giunta delle elezioni
La Giunta delle autorizzazioni e delle immunità parlamentari del Senato e quella delle elezioni dell’altra Camera hanno il compito di verificare i poteri dei loro componenti. La caratteristica di questi due organi è la durata per l’intera legislatura, e l’impossibilità di rifiutare la nomina o di dimettersi. L’unica eccezione consentita è quella dell’assunzione di un incarico incompatibile, dal momento che la loro funzione è necessariamente di garanzia.
La loro attività si svolge in una fase provvisoria: la prima seduta della Camera neoeletta e i loro componenti sono i parlamentari della precedente legislatura, con eventuali nuovi estratti a sorte. Essi devono indicare coloro che possono essere proclamati eletti al posto di coloro che abbiano optato per l’altro ramo del Parlamento.
Le Giunte per le elezioni, a causa del grande carico di lavoro, si suddividono in collegi minori.
3. 12 Il rapporto Giunta – Assemblea
La Giunta propone la convalida dell’elezione di un candidato, il Presidente della Camera interessata comunica il parere alla propria Assemblea: non c’è dibattito, né votazione. Ex art. 66 Cost., si ricava che, pertanto, la convalida è un potere del Parlamento, il quale potrebbe rispedire indietro la stessa proposta: si configurerebbe così la contestazione della Giunta. La dichiarazione di validità dell’elezione, comunicata da un Presidente alla sua Assemblea, è la condizione necessaria affinché quest’ultima possa eventualmente adeguarsi alla decisione.
Il metodo corretto per rinviare alla Giunta, in caso di contestazione della convalida, è il richiamo al regolamento per la violazione della forma e del contenuto; dopo di essa il Presidente dà inizio alla votazione nell’Aula parlamentare. Le elezioni contestate, quindi, non hanno un contraddittorio alla fine del procedimento: solo il membro contestato può esprimere le proprie ragioni. La pubblicità è limitabile col voto segreto, peraltro necessario quando siano discusse questioni personali. Dal momento che si tratta di un voto politico, la motivazione non è stesa.
Gli istituti dell’incompatibilità ed ineleggibilità si applicano in circostanze diverse, sia per i limiti di incidenza che per i tempi, rispetto al procedimento elettorale.
I candidati, per esercitare la funzione a cui aspirano devono possedere i requisiti previsti dalla legge.
L’ineleggibilità si riferisce all’impedimento giuridico che un soggetto ha nell’essere un elemento passivo del rapporto elettorale: rappresenta un limite a un diritto garantito dalla Costituzione, ma l’intento è di evitare l’influenza di una posizione individuale sulla libera manifestazione del voto.
L’incompatibilità riguarda l’impossibilità di occuparsi contemporaneamente di due uffici, uno dei quali è quello di parlamentare ed è finalizzato a rimuovere gli ostacoli nello svolgimento di una delle due attività. Quindi, mentre l’ineleggibilità, incidendo sul procedimento elettorale, conduce all’annullamento delle elezioni, l’incompatibilità la garantisce con il solo obbligo dell’opzione.
3. 13 L’ineleggibilità e l’elettorato passivo : limiti e requisiti L’art. 48 c. 3 Cost. dispone sull’elettorato attivo, prescrivendo che possa essere limitato soltanto per la perdita della cittadinanza o indegnità morale: incapacità derivante da una riserva assoluta di legge che determina la non candidabilità. L’art. 58 c. 1, per l’elettorato passivo, stabilisce invece il diritto di tutti i cittadini a ricoprire una carica elettiva in condizioni di uguaglianza ex lege. Le eventuali eccezioni devono essere giustificate da motivi idonei, e in base al principio di ragionevolezza, con la finalità di perseguire un altro principio costituzionale prevalente, senza l’ineleggibilità, quindi, essendo caratterizzata da una riserva di legge, è richiamabile solo in circostanze tassative.
L’obiettivo della lettura congiunta degli articoli 3, 58, 97 Cost. è di non consentire privilegi tra i candidati per le loro posizioni personali, e di far trasparire il loro disinteresse nell’esercizio delle funzioni che svolgeranno: l’assicurazione di un fine di pubblico interesse.
3. 14 Incapacità elettorale e ineleggibilità
Una differenza tra i due istituti riguarda i momenti in cui possono essere segnalate, e le diverse conseguenze: mentre l’incapacità elettorale non permette l’iscrizione nelle relative liste, con l’ineleggibilità può essere fatto cessare l’impedimento nel termine stabilito dalla legge da parte dell’interessato.
Nel caso in cui l’incapacità sia sopravvenuta all’elezione, le Camere valutano la causa ostativa e soltanto dopo la sua pronuncia di decadenza, l’eletto cessa dalla funzione. Si tratta di un atto costitutivo degli effetti.
3.15 L’incompatibilità
I requisiti per essere eletti sono la capacità elettorale attiva, l’età e l’assenza di situazioni personali, da cui potrebbero derivare indebite influenze sugli elettori, o l’apparenza di conflitti di interesse. Un esempio di questi ultimi è la contemporanea copertura di cariche elettive e non, rapporti con Governi esteri o relazioni particolari con
lo Stato e la P.A. La causa ostativa può essere eliminata fin dalla convalida delle elezioni.
L’incompatibilità è uno strumento per garantire il regolare esercizio delle funzioni pubbliche, quindi non permette la copertura parallela del mandato parlamentare e di altri impegni professionali.
Si vuole evitare la loro influenza deteriore, da cui discenderebbe l’eventuale inconciliabilità, i conflitti di interessi e il pregiudizio dell’imparzialità. La ricerca dell’indipendenza dall’esecutivo, come da altri poteri e dagli interessi privati, conferma la non imperatività del mandato. Sostanzialmente l’incompatibilità riguarda l’attività e non la persona, la quale può rimuovere la causa ostativa per ricoprire l’incarico politico.
Per distinguerla dall’ineleggibilità il momento a cui riferirsi è la convalida delle elezioni: se la carica fosse abbandonata dopo di essa saremmo di fronte all’incompatibilità e viceversa.
3. 16 Il contenzioso relativo all’incompatibilità
La Giunta delle elezioni deve ricevere all’inizio o nel corso della legislatura le schede informative trasmesse dai parlamentari circa le funzioni esercitate45. La Giunta può procedere d’ufficio, come
accade regolarmente al Senato.
Ex art. 8 della L. n. 60 del 1953, i Presidenti delle Camere devono comunicare le cariche dei componenti di queste ultime in base alle notizie fornite: esse provengono dagli stessi parlamentari. Se le notizie giungessero da altre fonti, la loro validità potrebbe essere stabilita solo dal Parlamento, che ne dichiari la loro accertabilità. Si segue la stessa procedura se l’incompatibilità sopravviene in corso di legislatura.
L’esame delle notizie è effettuato da un Comitato paritetico della Giunta alla quale propone la propria soluzione. Il contraddittorio è garantito dalla ricorribilità per riesaminare la decisione.
La seduta, non pubblica, precede il provvedimento definitivo. Dopo la fase nella Giunta, c’è differenza tra le due Camere. Il Presidente di quella dei Deputati informa l’interessato della decisione, con l’invito all’opzione entro 30 giorni, in difetto vi è la decadenza. Per l’esercizio dell’opzione deve esservi una dichiarazione di dimissioni e di astensione dalle funzioni; la Giunta verifica il rispetto dei termini assegnati.
La pronuncia di incompatibilità della Giunta della Camera dei Deputati è astratta e generale perché riferita alla carica: può estendersi a quelle analoghe.
3.17 La decadenza e la convalida
Sono due giudizi della verifica dei poteri. Recentemente le Camere hanno consentito, in pendenza del giudizio, di convalidare la dichiarazione di incompatibilità dei deputati, poiché essi devono osservare le norme relative fin dalla proclamazione: la ragione risiede nel fatto che, a partire da quel momento, l’esercizio delle due funzioni inconciliabili è già presente.
4. Elementi del dibattito sul conflitto d’interessi
La soluzione adottata per trattare il contenzioso elettorale aveva in origine una spiccata valenza politica, per garantire autonomia ed indipendenza del Parlamento dal re, ma è ora inidoneo a garantire la regolarità delle elezioni, e l’indipendenza del Parlamento46.
L’annullamento delle elezioni, conseguenza della sua applicazione, col sistema maggioritario comporterebbe un altro processo elettorale, suppletivo, per reintegrare il Parlamento di quei componenti decaduti: se vi fosse stato, come nel sistema elettorale
46 L’on. Mortati propose sul modello della Costituzione di Weimar un tribunale di 5 membri per
legislatura designati rispettivamente dai 5 uffici parlamentari con il maggior numero di membri, scelti da 5 consiglieri di Stato, nominati a sorte o in Assemblea plenaria dal consiglio e presieduto dal Presidente della Corte di Cassazione.
proporzionale, il cosiddetto scorrimento di lista47, non sarebbe stata possibile la sostituzione con elementi di un altro schieramento politico, col rischio di compromettere il mantenimento della maggioranza. Sarebbe preferibile affidare il compito di sindacare sul conflitto di interessi ad un organo terzo e imparziale, evitando così i sospetti sulla volontà espressa: invece della Giunta che risulta proprio in conflitto essa stessa.