2. La proposta italiana
2.3 I Rimedi a) L’astensione 157
È il primo dei rimedi, previsto dall’art. 9, e riguarda quanti possono adottare decisioni, o partecipare a delibere, da cui derivi un vantaggio economico rilevante e differenziato, anche se non esclusivo rispetto alla generalità dei destinatari.
L’Autorità158, valutata la situazione specifica, può decidere per
l’astensione159. Chi non fosse sicuro della propria posizione informa
154 Ai fini del presente titolo si ha controllo nei casi contemplati dall'articolo 2359 del codice civile ed
inoltre in presenza di diritti, contratti o altri rapporti giuridici che conferiscono, da soli o congiuntamente, e tenuto conto delle circostanze di fatto e di diritto, la possibilità di esercitare un'influenza determinante sulle attività di un'impresa, anche attraverso:
a) diritti di proprietà o di godimento sulla totalità o su parti del patrimonio di un'impresa;
b) diritti, contratti o altri rapporti giuridici che conferiscono un'influenza determinante sulla composizione, sulle deliberazioni o sulle decisioni degli organi di un'impresa.
Il controllo è acquisito dalla persona o dalla impresa o dal gruppo di persone o di imprese:
a) che siano titolari dei diritti o beneficiari dei contratti o soggetti degli altri rapporti giuridici suddetti; b) che, pur non essendo titolari di tali diritti o beneficiari di tali contratti o soggetti di tali rapporti giuridici, abbiano il potere di esercitare i diritti che ne derivano.
155 L’AgCOM vigila le campagne elettorali.
156 Cfr. la sentenza n. 6832/2006 del T.A.R. del Lazio, sez. III, secondo la quale non vi sono limiti
temporali al perseguimento dei canoni di obiettività, completezza, lealtà, imparzialità e per consentire la presenza di diverse voci nel campo dell’informazione. Pertanto è valida l’introduzione di regole per disciplinare la materia.
l’Autorità che si deve pronunciare entro 5 giorni; durante la pendenza del termine, il titolare della carica pubblica deve astenersi160.
b) L’incompatibilità
L’art. 10 definisce i casi di incompatibilità tra funzioni di Governo e rilevanza di interessi privati161. L’Autorità comunica all’interessato i
termini del conflitto e lo invita a provvedere entro 30 giorni. Il mancato esercizio dell’opzione tra l’attività incompatibile162 e quella pubblica,
comporta la rinuncia alla carica.
L’Autorità, in caso di mancata opzione dei membri del Governo, informa il Presidente della Repubblica, i Presidenti delle Camere e il Presidente del Consiglio. L’Autorità accerta163 i patrimoni superiori a 15.000.000 di euro consistenti in beni, con l’esclusione dei titoli di Stato, che, in relazione alla funzione pubblica svolta, possano configurare un conflitto. Sono destinatari dell’accertamento anche i proprietari o i controllori di un’impresa autorizzata o concessionaria statale. Coloro che risultino interessati dalla norma, dopo l’accertamento, sono invitati dall’Autorità a rimuovere il problema o ad esercitare l’opzione164.
Qualora decidessero di rimuovere l’incompatibilità, concorderebbero gli adempimenti con lo stesso ente, e dovrebbero completarli entro 60 giorni dall’invito. La mancata opzione è pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale, e da quel momento sarebbero nulli tutti gli atti dell’ex titolare di carica, salve le altre eventuali responsabilità. Dalla comunicazione, fino alla possibilità di esercizio dell’opzione, l’interessato deve astenersi dagli atti che gli indichi l’Autorità ex art. 9 c. 1-2.
L’Autorità, nuovamente per gli aspetti patrimoniali, accerta se i titolari di cariche di Governo, anche per interposta persona o tramite società fiduciarie, abbiano partecipazioni in misura rilevante nei settori
158 Comunica la situazione ai Presidenti delle Camere e al Presidente del Consiglio perché ne informi
il Consiglio dei Ministri.
159 Ex art. 1 c. 2 e 3, l’astensione è obbligatoria e generale ove ricorrano i presupposti.
160 Non è necessario trascorrano i 5 giorni senza la pronuncia. Resta comunque applicabile l’art. 12
riguardante la separazione degli interessi in base ai presupposti.
161 Art. 10 c. 1-2
162 Tali attività non potranno essere esercitate sino al termine dei 12 mesi successivi alla cessazione
della carica. L’incompatibilità perdura in quel periodo con attività, incarichi in enti e società con fini di lucro connessi al settore della carica.
163 Del risultato dell’accertamento sono informati il Presidente della Repubblica, i Presidenti delle
Camere e il Presidente del Consiglio se l’opzione non fosse esercitata da quest’ultimo o dai Ministri. Qualora gli inadempienti fossero i Sottosegretari o i vice Ministri, i destinatari dell’informazione sarebbero essi stessi oltre ai Presidenti delle Camere e al Presidente del Consiglio. Ex art. 11 c. 4
della difesa, dell’energia, del credito, delle opere pubbliche di preminente interesse nazionale, delle comunicazioni di rilevanza nazionale, dei servizi pubblici in concessione o autorizzazione, delle imprese pubblicitarie. Rivolge la sua attenzione alla concentrazione degli interessi patrimoniali e finanziari in uno specifico settore di mercato, per verificare se sia maggiore a 10.000.000 di euro: potrebbe altrimenti turbare la concorrenza o condizionare la funzione di Governo da svolgere.
Per tali ipotesi di conflitto, l’Autorità può avvalersi della CONSOB, dell’Agcm e altri enti di settore che esprimono il loro parere e le loro soluzioni. Qualora scegliessero il trust cieco, devono indicare le misure che deve adottare il trustee per rendere efficace l’istituto ex artt. 14 e 15. Infine se risultasse una situazione di conflitto di interesse, l’Autorità invita a vendere entro 15 giorni le partecipazioni eccedenti o a realizzare un trust: può avere ad oggetto solo valori mobiliari.
In caso di alienazione dei beni, l’extrema ratio per risolvere il conflitto, il reinvestimento del ricavato deve avvenire in accordo con l’Autorità: il termine per realizzarlo è di 7 mesi. Al termine dell’operazione l’Autorità accerta l’assenza del conflitto, e rilascia in caso positivo una dichiarazione con cui notifica i casi di astensione ex art. 9.
Entro 60 giorni dall’opzione l’Autorità deve valutare l’atto costitutivo del trust, per il quale, prima dell’approvazione, potrebbe richiedere modifiche.
Ancora una volta, la mancata opzione equivale a rinuncia alla carica, con le stesse modalità di comunicazione precedentemente citate: informa il Presidente della Repubblica, i Presidenti delle Camere e il Presidente del Consiglio se l’opzione non fosse esercitata da quest’ultimo o dai Ministri. Qualora gli inadempienti fossero i Sottosegretari o i vice Ministri, i destinatari dell’informazione sarebbero essi stessi oltre ai Presidenti delle Camere e il Presidente del Consiglio. Bisogna aggiungere, come nel caso precedente, i destinatari degli effetti e la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale per rendere nulli e inefficaci eventuali altri atti connessi alla carica, nonché altri per i quali deriverebbe una responsabilità.
Dall’invito all’opzione dell’art. 12 c. 10 fino al termine previsto per il suo effettivo esercizio, i voti spettanti all’interessato, riguardanti le sue attività patrimoniali, sono sospesi. Inoltre, l’Assemblea delle rispettive società in cui abbia partecipato il titolare di carica in 60 giorni delibera
per confermare o revocare il mandato degli amministratori coinvolti nell’accertamento. Se l’Assemblea non si riunisse spetta al tribunale della circoscrizione della sede della società decretarne la convocazione.
In attesa di alienazione o separazione del patrimonio è prevista l’astensione nelle materie suscettibili di provocare un conflitto di interessi o un’incompatibilità.
c) Il trust
Il trust previsto nella normativa è un conferimento di beni mobili165 gestiti da un fiduciario chiamato trustee: ha discrezionalità sulla disposizione dei conferimenti, e i beneficiari hanno il solo diritto di conoscerne la quantità durante la loro gestione.
La disciplina che configura il c.d. trust cieco fa riferimento ad una legge straniera, scelta dal titolare di carica stesso, d’intesa con l’Autorità, nel rispetto della Convenzione sull’applicabilità dei trusts. Deve essere compatibile con l’ordinamento italiano e coerente con le finalità della proposta. Altresì deve rispettare i requisiti costitutivi ex c. 5 dell’art. 15, osservando la norma in tema di responsabilità dell’art. 2740 c.c., a pena di sanzioni.
Ai requisiti del trustee si affiancano i limiti di comunicazione col titolare: devono essere per iscritto, autorizzati e mediati dall’Autorità.
3. Le sanzioni
Per quanto riguarda le sanzioni amministrative e pecuniarie l’art. 18 si occupa della violazione dell’obbligo di dichiarazione derivante dall’art. 8: in tal caso, l’Autorità diffida dall’assumere la carica di Governo nel termine di 10 giorni. Alla persistenza dell’inadempimento, e alla incompletezza e alla falsità della dichiarazione consegue la sanzione da 20.000 a 30.000 euro. La disposizione riguarda anche il coniuge, i parenti, gli affini entro il secondo grado, coloro che convivono stabilmente col titolare stesso non per ragioni di lavoro domestico. Ogni violazione deve essere comunicata al Presidente del Consiglio e ai Presidenti delle Camere.
165 Il trust non riguarda i beni mobili iscritti nei pubblici registri e i beni immobili superiori a 50.000
Chi non si astenesse invece sarebbe oggetto del pagamento da 50.000 a 150.000 euro166.
Infine la violazione delle norme preventive determina una sanzione amministrativa pecuniaria, non inferiore al doppio e non superiore al quadruplo del vantaggio patrimoniale conseguito.
Invece ammonta da 10.000 a 20.000 euro se le cariche elencate nell’art. 2 c. 1 deliberino o omettano un atto dovuto da cui derivi un vantaggio economico rilevante per un collega, per il coniuge, i parenti, gli affini entro il secondo grado e i conviventi non per lavoro domestico, diverso rispetto alla generalità dei destinatari o per una categoria ristretta di cui facciano parte le persone ora indicate. Bisogna aggiungere le somme comprese tra il doppio e il quadruplo del vantaggio conseguito.
La decisione adottata in proposito dall’Autorità è pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale e, una sola volta, su almeno un quotidiano a diffusione nazionale ex art. 20 c. 7.
4.
Le critiche alla proposta A.C. 1318
L’acceso dibattito nell’aula della Camera sulla proposta di legge per la prevenzione del conflitto di interessi non ha risparmiato numerose critiche da parte dell’opposizione di Governo, ma anche da parte di qualche parlamentare della maggioranza. Nel fisiologico confronto che si svolge nella sede legislativa, quindi, sono stati presentati diversi emendamenti: il proposito della maggioranza parlamentare è, naturalmente, quello di raggiungere un ampio consenso, senza troppi stravolgimenti, sul testo ora all’esame.
L’opposizione parlamentare avanza, innanzitutto, sulla base degli artt. 3, 41, 42, 51 della Cost., una pregiudiziale di incostituzionalità167. Si
sostiene la tesi della lesione del diritto di partecipazione al processo democratico, che pare compresso da limiti vessatori verso certe categorie di lavoratori: quanti svolgano attività professionali o imprenditoriali, e abbiano un patrimonio significativo. Sarebbe una discriminazione, una violazione al principio di uguaglianza e di libero accesso alle cariche
166 Della violazione viene informata l’autorità giudiziaria.
167 Nella seduta del 15 maggio 2007 (cfr. resoconto stenografico n. 157 della Camera dei Deputati,
sito web. www.camera.it), sono state presentate alla Camera, da tre parlamentari, assieme ad altri firmatari, altrettante eccezioni di incostituzionalità. Nella sostanza si fa appello ai diritti costituzionali di uguaglianza dei cittadini, alla libertà d’impresa, e alla tutela della proprietà, che non può essere un gravame per quanti vogliano dedicarsi all’attività politica.
pubbliche, indipendentemente dalla condizione sociale. Le misure da adottare, eventualmente, per far parte del Governo, paiono eccessive168:
tra esse la vendita di imprese di interesse nazionale, per il rischio di un loro smembramento, a detrimento della loro efficienza e della stessa
economia del Paese169. Alla medesima conclusione si arriva nel
momento in cui si analizzi il blind trust che alcuni esponenti dell’opposizione considerano idoneo solo per i beni fungibili170. Infatti
beni di diversa natura potrebbero essere affidati alla gestione di soggetti non adeguatamente preparati, con la conseguenza di un risultato economico potenzialmente negativo non solo per il titolare.
La previsione di una Autorità171 costituenda, invece, è giudicata superflua per diverse ragioni. Innanzitutto ha origini parlamentari pertanto espressione della maggioranza di Governo, qualora non venisse scelto un sistema di nomina che garantisca anche le minoranze. Tale supposizione rischierebbe altresì di essere corroborata nel caso in cui i componenti l’Autorità ostacolassero l’insediamento di una nuova maggioranza172.
In secondo luogo la dichiarazione di decadenza prevista per la carica di Governo incompatibile, che non optasse tra l’impiego pubblico e quello privato, è giudicata incostituzionale: violerebbe infatti il principio fiduciario tramite il quale il Parlamento investe della carica173. Viene infatti contestata la discrezionalità dell’Autorità, in quanto contraria al diritto di mozione di sfiducia parlamentare nei confronti del Governo. I parlamentari174, infatti, sono gli unici legittimati ad esprimersi
168 Non bisogna però tralasciare la possibilità di comunicazione tra l’Autorità e l’interessato per
risolvere il conflitto: è previsto che quest’ultimo possa proporre a riguardo soluzioni e mezzi.
169 Il caso di alienazione, previsto come rimedio residuale, pare inoltre gravoso per il destinatario
dell’obbligo perché la sua posizione contrattuale risulterebbe svantaggiata rispetto all’acquirente a causa dei tempi ristretti per adempiervi. Il rischio quindi potrebbe essere di ricavare una somma irrisoria.
170 Cfr. resoconto 157 del 15 maggio, cit. L’on. Vito ed altri avanzano una pregiudiziale con
riferimento all’art. 41 della Cost. In sostanza si tratterebbe, nei fatti, di un esproprio patrimoniale, non giustificabile da ragioni di pubblica utilità.
171 Autorità garante dell’etica pubblica e della prevenzione dei conflitti di interessi, con competenze
anche nel settore anticorruzione per contrastare la proliferazione di Autorità.
172 Nella seduta del 15 maggio, cit., l’on. Bruno nel suo intervento argomenta le riserve
dell’opposizione sull’istituzione di un’autorità, il cui mandato dura sette anni, sia pure senza possibilità di rinnovo, ma che, comunque, è più duraturo di una legislatura..
173Cfr. resoconto 157 del 15 maggio 2007, cit., ove l’on. Bruno sottolinea come il vincolo fiduciario
verrebbe meno anche nel caso di opzione tra funzione pubblica e alienazione del patrimonio.
174 Gli elettori possono invece mostrare il loro dissenso nelle successive tornate elettorali. Cfr. il citato
sull’attività dell’Esecutivo mediante la sfiducia collettiva o individuale. Infine è contestata la violazione dei principi di autonomia legislativa e statutaria di regioni ed enti locali.
Diversi sono anche i lati positivi segnalati parallelamente dai sostenitori del nuovo testo in esame175. L’Autorità potrebbe eliminare qualche lacuna176 evidenziata nella legge 215/2004: per esempio le
Autorità ora deputate al controllo non possono accertare il vero stato patrimoniale177. Oltre a ciò, nel caso di un vantaggio ottenuto sfruttando
la posizione di conflitto, la sanzione ora prevista è la restituzione di quanto guadagnato in sovrappiù: non crea quindi una situazione di deterrenza che ci si aspetterebbe da una sanzione.
Per quanto concerne il contestato onere di opzione, secondo la maggioranza, non sarebbe incostituzionale: l’inadempienza all’opzione non comporta infatti decadenza, ma esclusivamente la nullità e l’ inefficacia degli atti compiuti nell’esercizio della carica dal soggetto
incompatibile178. Ritengo, tuttavia, che questa sarebbe una
pseudosoluzione: che senso ha proporre la nullità degli atti amministrativi emessi dal soggetto in conflitto d’interessi? Sarebbe una sostanziale deminutio potestatis.
175Cfr. resoconto del 15 maggio cit., intervento dell’on. Razzi. In particolare l’attenzione si è
focalizzata sulla prevenzione dei conflitti. Intervenire successivamente per rimuoverli non è semplice anche per la difficoltà nell’interpretazione della nozione di interesse pubblico.
176 Una prima novità riguarda la possibilità di accertare che un vantaggio ricada su un collega, non
soltanto sui famigliari.
177 Con una nuova Autorità indipendente i proponenti vorrebbero eliminare la commistione tra
competenze in ambito politico ed economico: come invece avviene con l’Agcm.
178 Cfr. resoconto del 15 maggio cit., ove l’on. Violante sintetizza efficacemente il problema nel modo
seguente:” A tal proposito, ci siamo posti la questione molto delicata di cosa succeda se l'opzione non venga esercitata. Abbiamo ritenuto - ma è un altro dei temi da discutere - che l'effetto non possa essere la decadenza, trattandosi, per quanto riguarda i ministri, di un tema assai delicato. Ci troveremmo infatti innanzi alla decadenza da una carica nel cui processo di costituzione entra il Capo dello Stato, firmando il decreto di nomina. È quindi chiaro che si tratta di una situazione abbastanza complessa. Abbiamo pertanto deciso di optare per una soluzione diversa: tutti gli atti compiuti dal ministro dopo che il termine sia scaduto senza che l'opzione sia stata esercitata sono nulli ed inefficaci; abbiamo ritenuto che una sanzione di questo tipo potesse risolvere il problema, Il progetto di legge della XIII legislatura, sul quale era relatore l'onorevole Frattini, prevedeva la decadenza dell'autorità di governo che non avesse esercitato l'opzione nei termini stabiliti. Credo sarebbe utile che in questa Assemblea si svolgesse un dibattito su questo tema, anche perché sul punto la dottrina costituzionalistica è divisa. Prima di presentare una soluzione che può esporsi a critiche di costituzionalità, credo che sarebbe utile discuterne con i colleghi per poi decidere, avendo attentamente valutato i pro e i contro delle singole soluzioni. Con la soluzione assunta, ovvero l'inefficacia degli atti, è stato dato un significato al silenzio. La mancanza di opzione significa, pertanto, che il soggetto ha optato per la carica di carattere privato. Da quel momento, se continua a fare il ministro, scatta l'inefficacia e la nullità degli atti”.
Anche l’accusa di violazione al principio di uguaglianza viene respinta dai sostenitori del d.d.l., perché l’incompatibilità patrimoniale è limitata alla funzione che l’eletto andrebbe a svolgere. Considerando l’ipotesi del blind trust, dovrebbero infatti ricorrervi anche coloro che avessero interessi patrimoniali e finanziari superiori a 10.000.000 di euro nel settore di mercato per il quale saranno competenti: per evitare il turbamento della concorrenza e il condizionamento dell’attività di Governo179.
Una delle novità di rilievo infine è l’equilibrio dell’informazione, come sostenuto peraltro dal T.A.R. del Lazio: la tutela della par condicio non deve riguardare soltanto la campagna elettorale in prossimità delle elezioni, ma anche i restanti periodi dell’anno180.
La discussione in Parlamento è appena agli inizi, ma le posizioni sono delineate molto chiaramente. L’attuale maggioranza ritiene di dovere introdurre regole molto stringenti, tese a separare l’attività di governo (a tutti i livelli) dagli interessi economici, laddove l’opposizione ritiene che l’insistenza su temi quali l’incompatibilità, o addirittura l’ineleggibilità, sia un esplicito attacco politico all’attuale capo dell’opposizione on. Berlusconi.
A partire da queste premesse è molto difficile che si possa giungere ad una legge condivisa, anche perché, nei fatti, il tema coinvolge, comunque, direttamente, l’on. Berlusconi, soprattutto per la sua posizione dominante nel campo dei media.
Qualsiasi decisione che modifichi lo status quo avrà un impatto negativo sulla collocazione di una parte consistente dell’attuale minoranza, fermo restando che non tutte le forze d’opposizione apprezzano il potere di Forza Italia. Ma la strettoia rappresentata dall’attuale situazione politica è funzionale alla determinazione precisa di quale sia il reale interesse pubblico?
179 Cfr. il resoconto del 15 maggio, cit.. Gli interventi degli on. Franco Russo e Riccardo Marone
argomentano le posizioni illustrate nei capoversi precedenti, in aperta polemica con l’on. Bruno.
180 Cfr. ad esempio la sentenza della
sez. III ter., n. 6832/2006, Conflitto di Interessi: relazione del Presidente Violante, 13/09/2006, in www.lucianoviolante.it
Una possibile risposta coinvolge la riflessione sui principi stessi di un sistema democratico, laddove non è ammissibile l’assenza di una regolazione specifica nel campo delle comunicazioni di massa. Essa deve garantire un mercato aperto, e la pluralità delle voci: è quanto accade, in maniera più o meno imperfetta, in tutti i paesi democratici occidentali. È sicuramente un ideale kantiano, ma la situazione italiana è certamente un’anomalia, ben lontana dallo stesso porsi dell’Ideale.
Osservazioni conclusive
Il tema del conflitto d’interessi è pervasivo, e non può essere limitato ai soli rappresentanti del Governo, come sembra che accada in Italia, allorché l’ingresso nell’agone politico dell’on. Berlusconi ha introdotto nel dibattito politico la questione. Esso riguarda l’intero assetto sociale ed economico181, e trova il suo spazio tanto
nel diritto privato, che in quello pubblico, con il necessario riferimento alla Carta costituzionale182.
Le vicende di questi ultimi anni hanno mostrato come tali conflitti siano ampiamente presenti nell’economia, e basterebbe
181 Cfr. Barbera A., prefazione a Veltri E. - Paola F., Il governo dei conflitti, Longanesi, 2006, pp. V-
VI che riferendosi all’allargamento dell’orizzonte nell’analisi dei conflitti d’interessi parla di “…reti collusive che strozzano l’economia italiana, …insufficienza delle regole che assicurino competitività fra le imprese, … non piena trasparenza dei bilanci … peso dei corporate insiders … scarsa tutela dei consumatori e degli utenti fino a determinare ‘asimmetrie informative’ che finiscono per mettere in discussione il ruolo dello stesso cittadino - elettore”.