Il decreto legislativo di attuazione della Direttiva Servizi

La Direttiva Servizi è stata trasposta nell’ordinamento italiano con il decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59125, adottato in attuazione della delega legislativa contenuta nell’articolo 41 della legge comunitaria 2008126 e modificato dal decreto legislativo 6 agosto 2012, n. 147127. Il Decreto, predisposto all’esito del processo di monitoraggio e di revisione

124 FONDERICO G., Il manuale della Commissione per l'attuazione della direttiva servizi, op. cit., pag. 926.

125 Decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59, Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato, in G.U. 23 aprile 2010, n. 94, S.O. n. 75 (il "Decreto").

126 Legge 7 luglio 2009, n. 88, Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee, in G.U. 14 luglio 2009, n.161, S.O. n. 110

127 Decreto legislativo 6 agosto 2012, n. 147, Disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59, recante attuazione della direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato interno, in G.U. 30 agosto 2012, n. 202, S.O. n. 177.

della normativa nazionale prescritto dalla Direttiva, ha semplificato le procedure per l’avvio delle attività economiche, sostituendo i regimi autorizzatori a carattere discriminatorio oppure non giustificati con meccanismi meno restrittivi, quali il silenzio assenso e la dichiarazione di inizio attività (poi sostituita dalla Segnalazione certificata di inizio attività128); inoltre, ha abrogato per molte attività di servizi i requisiti espressamente vietati dalla Direttiva o con essa incompatibili perché non giustificati dall’esigenza di tutelare un obiettivo di interesse pubblico o non proporzionati. In particolare, la Parte Prima del Decreto (artt. 1-43) contiene le disposizioni di carattere “orizzontale”, con le quali è definita la disciplina generale applicabile alle attività di servizi129, mentre la Parte Seconda (artt. 44-83) comprende le disposizioni di tipo “verticale”, che intervengono a modificare in modo puntuale la disciplina di singole attività economiche per renderla conforme alle prescrizioni della Direttiva; nella Parte Terza (artt. 84-86) sono, poi, riunite le disposizioni relative ai procedimenti di competenza regionale. I principi fondamentali della materia sono fissati all’articolo 10 del Decreto, secondo il quale “l’accesso e

l’esercizio delle attivit{ di servizi costituiscono espressione della libertà di iniziativa economica e non possono essere sottoposti a limitazioni non giustificate o discriminatorie”.

Rientra nell’ambito di applicazione del Decreto, ai sensi dell’articolo 1, “qualunque attività economica, di carattere imprenditoriale o

128 A norma dell’art. 49, comma 4-ter, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica (in G.U. 31 maggio 2010, n. 125, S.O. n. 114), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, (in G.U. 30 luglio 2010, n. 176, S.O. n. 174), le espressioni «segnalazione certificata di inizio attività» e «Scia» sostituiscono, rispettivamente, quelle di «dichiarazione di inizio attività» e «Dia», ovunque ricorrano, anche come parte di una espressione più ampia, e la disciplina di cui al comma 4-bis del citato art. 49 sostituisce direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del suddetto d.l. n. 78/2010, quella della dichiarazione di inizio attività recata da ogni normativa statale e regionale.

129 Il Titolo II del d. lgs. n. 59/2012 è stato criticato in quanto “a dispetto della sua centralità

nell’impianto complessivo, si risolve in un mix di disposizioni, da un lato, generali quando addirittura non generiche e meramente declamatorie, utili forse a orientare l’attivit{ dell’interprete, ma prive di qualunque impatto immediato, dall’altro, divergenti dal testo comunitario”, ARGENTATI A., op. cit., pag. 346.

professionale, svolta senza vincolo di subordinazione, diretta allo scambio di beni o alla fornitura di altra prestazione anche a carattere intellettuale”. Si

tratta di una definizione molto ampia, che recepisce nell’ordinamento italiano la nozione di servizio elaborata nell’ordinamento dell’Unione europea. Sono escluse dall’ambito di applicazione del Decreto alcune attività economiche indicate in un elenco tassativo, non suscettibile di ampliamenti in via interpretativa (art. 2, direttiva 2006/123/CE). Si tratta, in particolare, delle attività connesse con l’esercizio di pubblici poteri, quando le stesse implichino una partecipazione diretta e specifica all’esercizio del potere pubblico e alle funzioni che hanno per oggetto la salvaguardia degli interessi generali dello Stato e delle altre collettività pubbliche; della disciplina fiscale delle attività di servizi e dei servizi d’interesse economico generale assicurati alla collettività in regime di esclusiva da soggetti pubblici o da soggetti privati, ancorché scelti con procedura ad evidenza pubblica, che operino in luogo e sotto il controllo di un soggetto pubblico130. Inoltre, le disposizioni del Decreto non si applicano ai servizi sociali riguardanti gli alloggi popolari, l’assistenza all’infanzia e il sostegno alle famiglie e alle persone temporaneamente o permanentemente in stato di bisogno forniti da amministrazioni pubbliche, da prestatori da esse incaricati o da associazioni che perseguono scopi caritatevoli; ai servizi finanziari, ivi inclusi i servizi bancari e nel settore del credito, i servizi assicurativi e di riassicurazione, il servizio pensionistico professionale o individuale, la negoziazione dei titoli, la gestione dei fondi, i servizi di pagamento e quelli di consulenza nel settore degli investimenti; ai servizi e alle reti di comunicazione; ai servizi di trasporto aereo, marittimo, per le altre vie navigabili, ferroviario e su strada, ivi inclusi i servizi di trasporto urbani, di taxi, di ambulanza, nonché i servizi portuali e i servizi di noleggio auto con conducente131; ai servizi di somministrazione

130 Quest’ultima esclusione è da taluni considerata incompatibile con la direttiva, cfr. ARGENTATI A., op. cit., pag. 345.

131 Secondo quanto precisato nel Manuale per l'attuazione della direttiva servizi, non costituiscono servizi di trasporto quelli di scuola guida, trasloco, noleggio di veicoli e unità da diporto, pompe

di lavoratori prestati dalle agenzie per il lavoro; ai servizi sanitari e a quelli farmaceutici forniti direttamente a scopo terapeutico nell’esercizio delle professioni sanitarie, indipendentemente dal fatto che vengano prestati in una struttura sanitaria e a prescindere dalle loro modalità di organizzazione, di finanziamento e dalla loro natura pubblica o privata; ai servizi audiovisivi, ivi compresi i servizi cinematografici, a prescindere dal modo di produzione, distribuzione e trasmissione, e i servizi radiofonici; al gioco d’azzardo e di fortuna comprese le lotterie, le scommesse e le attività delle case da gioco, nonché alle reti di acquisizione del gettito; ai servizi privati di sicurezza; ai servizi forniti da notai (artt. 3-7, d. lgs. n. 59/2010).

Come già accennato, con il decreto legislativo n. 468/2012 sono state adottate disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo n. 59/2010. L’intervento normativo è stato imposto dall’esigenza di adeguamento alla già accennata riforma dell’articolo 19, legge n. 241/1990, che ha sostituito la dichiarazione di inizio attività con la segnalazione certificata di inizio attività132. Con l’occasione, sulla base della prima esperienza applicativa, sono stati compiuti anche alcuni limitati interventi di liberalizzazione e di semplificazione dell’accesso e dell’esercizio di alcune attività economiche, in particolare riguardo ai requisiti di accesso e di esercizio delle attività commerciali e alla vendita presso il domicilio dei consumatori.

Le disposizioni statali sopra indicate non esauriscono gli interventi normativi di recepimento della Direttiva Servizi. Quasi tutte le Regioni, infatti, hanno adottato autonomi atti legislativi volti ad attuare le prescrizioni europee nei propri ordinamenti, con un unico atto normativo per più materie, con leggi settoriali o con regolamenti e altri provvedimenti, nel rispetto delle disposizioni contenute nella Parte Prima

funebri, fotografia aerea. A questa definizione, così come a quella da essa desunta, ovvero l'inclusione nella nozione di servizi di trasporto dell'attività di noleggio auto con conducente, alla quale consegue l'esclusione dall'ambito di applicazione della Direttiva Servizi, il legislatore italiano ha dato un espresso rilievo normativo con l'articolo 6, d.lgs. n. 59/2010.

del decreto n. 59/2010133. In alcuni casi, gli interventi regionali sono stati maggiormente incisivi di quelli statali, prevedendo la SCIA per singole attività economiche, come la somministrazione di alimenti e bevande, per le quali il Decreto prevedeva un regime autorizzatorio. Le modifiche introdotte con il decreto legislativo n. 468/2012 hanno tendenzialmente livellato queste differenze, rendendo più incisive le scelte del legislatore statale nell’attuazione della direttiva 2006/123/CE.