Il Gruppo Amministrazione Pubblica e l’area di consolidamento

I criteri e le modalità di redazione del bilancio consolidato sono contenuti nell’allegato n°4 al decreto 118/2011.

Per procedere alla redazione del consolidato il primo passo da affrontare, dalla capogruppo Regione od ente locale, è quello della creazione di un elenco di tutte le società, gli enti e le aziende appartenenti al gruppo amministrazione pubblica (anche detto GAP), evidenziando tra questi soggetti quelli che a loro volta sono a capo di un altro gruppo di imprese o di amministrazioni pubbliche.

Il secondo passo da affrontare, è la predisposizione di un sotto-elenco di questi soggetti appartenenti al GAP che saranno compresi nel bilancio consolidato. Entrambi gli elenchi sono aggiornati a fine dell'esercizio, sono oggetto di approvazione da parte della giunta e sono inseriti nella nota integrativa al bilancio consolidato.

Procedendo per ordine dobbiamo prima di tutto dire che il legislatore al punto 2 dell’allegato 4/4 definisce che il GAP comprende:

- gli enti e gli organismi strumentali;

- le società controllate e partecipate da un'amministrazione pubblica come definito dal presente decreto.

Per quanto riguarda la loro inclusione all’interno del gruppo ente locale, “la definizione del gruppo amministrazione pubblica fa riferimento ad una nozione di controllo di ‘diritto’, di ‘fatto’ e ‘contrattuale’, anche nei casi in cui non è presente un legame di partecipazione, diretta o indiretta, al capitale delle controllate ed a una nozione di partecipazione”.

Scendendo più nel dettaglio, i componenti del GAP (tavola 2.3) sono definiti, sempre al paragrafo 2 dell’allegato, nella seguente maniera:

“1) gli organismi strumentali dell'amministrazione pubblica capogruppo come definiti dall'articolo 1 comma 2, lettera b) del presente decreto, in quanto trattasi

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delle articolazioni organizzative della capogruppo stessa e, di conseguenza, già compresi nel rendiconto consolidato della capogruppo;

2) gli enti strumentali controllati dell'amministrazione pubblica capogruppo (tabella 2.2), come definiti dall'art. 11-ter, comma 1, costituiti dagli enti pubblici e privati e dalle aziende nei cui confronti la capogruppo: a) ha il possesso, diretto o indiretto, della maggioranza dei voti esercitabili nell'ente o nell'azienda;

b) ha il potere assegnato da legge, statuto o convenzione di nominare o rimuovere la maggioranza dei componenti degli organi decisionali, competenti a definire le scelte strategiche e le politiche di settore, nonché a decidere in ordine all'indirizzo, alla pianificazione ed alla programmazione dell’attività di un ente o di un'azienda;

c) esercita, direttamente o indirettamente la maggioranza dei diritti di voto nelle sedute degli organi decisionali, competenti a definire le scelte strategiche e le politiche di settore, nonché a decidere in ordine all'indirizzo, alla pianificazione

GAP

ENTE CAPOGRUPPO (regione/ente locale) ORGANISMI STRUMENTALI ENTI STRUMENTALI CONTROLLATI

Fonte: Allegato 4/4 D.lgs. 118/2011, elaborazione grafica a cura dell’autore Tavola 2.3: I soggetti del gruppo amministrazione pubblica

ENTI STRUMENTALI PARTECIPATI

SOCIETA’ CONTROLLATE

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ed alla programmazione dell’attività dell'ente o dell'azienda; d) ha l'obbligo di ripianare i disavanzi nei casi consentiti dalla legge, per percentuali superiori alla quota di partecipazione;

e) esercita un'influenza dominante in virtù di contratti o clausole statutarie, nei casi in cui la legge consente tali contratti o clausole. I contratti di servizio pubblico e di concessione stipulati con enti o aziende che svolgono prevalentemente l’attività oggetto di tali contratti presuppongono l'esercizio di influenza dominante.

Tabella 2.2: Enti strumentali controllati dall’amministrazione pubblica

Requisiti Nome azienda del gruppo Possesso della maggioranza dei voti Potere di nomina la maggioranza dei componenti degli organi decisionali Maggioranza dei diritti di voto nelle sedute degli organi decisionali Ripiano disavanzi per percentuali superiori alla quota di partecipazione Esercizio di un’influenza dominante Società Alfa Società Beta

Fonte: Punto 2, par. 2, Allegato 4/4 D.lgs. 118/2011, elaborazione grafica a cura dell’autore

3) gli enti strumentali partecipati di un'amministrazione pubbliche, come definiti dall'articolo 11- ter, comma 2, costituiti dagli enti pubblici e private e dalle aziende nei cui confronti la capogruppo ha una partecipazione in assenza delle condizioni di cui al punto 2.

4) le società controllate dall'amministrazione pubblica capogruppo (tabella 2.3), nei cui confronti la capogruppo:

a) ha il possesso, diretto o indiretto, anche sulla scorta di patti parasociali, della maggioranza dei voti esercitabili nell'assemblea ordinaria o dispone di voti sufficienti per esercitare una influenza dominante sull'assemblea ordinaria; b) ha il diritto, in virtu' di un contratto o di una clausola statutaria, di esercitare un'influenza dominante, quando la legge consente tali contratti o clausole. I

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contratti di servizio pubblico e di concessione stipulati con società che svolgono prevalentemente l’attività oggetto di tali contratti presuppongono l'esercizio di influenza dominante.

In fase di prima applicazione del presente decreto, con riferimento agli esercizi 2015 - 2017, non sono considerate le società quotate e quelle da esse controllate ai sensi dell'articolo 2359 del codice civile. A tal fine, per società quotate si intendono le società emittenti strumenti finanziari quotati in mercati regolamentati.

Tabella 2.3: Società controllate dall’amministrazione pubblica

Requisiti

Nome azienda del gruppo Possesso della maggioranza dei voti

Esercizio di influenza dominante

Società Alfa Società Beta

Fonte: Punto 4, par. 2, Allegato 4/4 D.lgs. 118/2011, elaborazione grafica a cura dell’autore

5) le società partecipate dell'amministrazione pubblica capogruppo (tabella 2.4), costituite dalle società a totale partecipazione pubblica affidatarie dirette di servizi pubblici locali della Regione o dell'ente locale indipendentemente dalla quota di partecipazione.

Tabella 2.4: Società partecipate dell’amministrazione pubblica

Requisiti

Nome azienda del gruppo

Società a totale partecipazione pubblica con affidamento diretto di servizi pubblici locali Estensione a partecipazione diretta o indiretta >20% (10% se quotate) Valido dal 01.01.2017 Società Alfa Società Beta

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A decorrere dal 2018, con riferimento all'esercizio 2017 la definizione di società partecipata è estesa alle società nelle quali la Regione o l'ente locale, direttamente o indirettamente, dispone di una quota significativa di voti, esercitabili in assemblea, pari o superiore al 20 per cento, o al 10 per cento se trattasi di società quotata”. Una volta steso l’elenco di tutti i soggetti appartenenti al Gruppo Amministrazione Pubblica in osservanza dei criteri sopra esposti, al fine di consentire la predisposizione del bilancio consolidato, l’ente capogruppo deve provvedere alla stesura del secondo elenco richiamato al punto 3 dell’allegato 4 individuando: “gli enti, le aziende e le società componenti del gruppo compresi nel bilancio consolidato”.

Non tutti gli organismi partecipati però verranno consolidati poiché la legge riconosce due casi in cui si possono escludere:

a) per irrilevanza;

b) per impossibilità di reperire le informazioni.

Per quanto concerne il primo punto, un componente del gruppo viene definito irrilevante “ai fini della rappresentazione veritiera e corretta della situazione patrimoniale e finanziaria del risultato economico del gruppo” quando il suo bilancio non supera il 10% per gli enti locali (5% per le Regioni e le Province autonome) rispetto alla posizione patrimoniale, economico e finanziaria della capogruppo:

- totale dell'attivo; - patrimonio netto;

- totale dei ricavi caratteristici. (Allegato 4 al D.lgs. 118/2011, paragrafo 3.1) Queste soglie identificate dal legislatore in realtà, come scrive Pozzoli, sono soglie “oggettivamente enormi”, che in ordine alle quali probabilmente si potrebbe verificare un fenomeno per cui moltissime Province, Città Metropolitane o Comuni come Roma Capitale potrebbero non aver bisogno di redigere il consolidato. (10. Pozzoli, Gori, Fissi, 2015, p.130)

Le prime esperienze di consolidamento, come riporta la Corte dei Conti sezione delle autonomie nella sentenza numero 09/SEZAUT/2016/INPR, “hanno dimostrato che, a fronte della previsione normativa (art. 11-bis, d.lgs. n.

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118/2011), nel cui perimetro rientra un gran numero di organismi (aziende, società controllate e partecipate, enti e organismi strumentali degli enti territoriali), l’applicazione della soglia di rilevanza prevista dal principio contabile applicato, di fatto, potrebbe comportare l’effetto distorsivo dell’esclusione dall’area di consolidamento di un gran numero di società, tra cui proprio quelle che godono di affidamenti in house e che, comunque, ricavano dal pubblico le risorse per il proprio sostentamento”.

Questa esclusione dall’area di consolidamento è supportata dall’esempio del Comune di Lecce, uno degli enti sperimentatori, che per l’anno 2014 ha deciso di avvalersi del principio dell’irrilevanza per le società appartenenti al GAP, non procedendo quindi alla redazione del consolidato.

Al fine di garantire la significatività del bilancio consolidato, gli enti però possono, come prosegue il paragrafo 3.1, “considerare non irrilevanti i bilanci degli enti e delle società che presentano percentuali inferiori a quelle sopra richiamate. La percentuale di irrilevanza riferita ai ‘ricavi caratteristici’ è determinata rapportando i componenti positivi di reddito che concorrono alla determinazione del valore della produzione dell'ente o società controllata o partecipata al totale dei ‘A) Componenti positivi della gestione’ dell'ente”. Sono comunque in ogni caso considerate irrilevanti e quindi non oggetto di consolidamento tutte le quote di partecipazione inferiori all'1% del capitale della partecipata.

Il secondo caso di esclusione, sicuramente di casistica più limitato, è relativo all’impossibilità “di reperire le informazioni necessarie al consolidamento in tempi ragionevoli e senza spese sproporzionate”.

I casi di esclusione del consolidamento riguardano eventi di natura straordinaria come terremoti, alluvioni e altre calamità naturali.

Bisogna aggiungere anche che, nel caso in cui nel gruppo amministrazione pubblica siano presenti enti e aziende per i quali sia stata avviata una procedura concorsuale, essi devono essere esclusi dal perimetro di consolidamento come precisato dalla riunione della Commissione ARCONET del 6 luglio 2016. Devono essere invece compresi nell’area di consolidamento gli enti in

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liquidazione.

Infine il paragrafo 3.1 conclude dicendo che “nel caso in cui non risultino enti o società controllate o partecipate oggetto di consolidamento, la delibera di approvazione del rendiconto dichiara formalmente che l'ente non ha enti o società, controllate o partecipate, che, nel rispetto del principio applicato del bilancio consolidato, sono oggetto di consolidamento e che, conseguentemente, non procede all'approvazione del bilancio consolidato relativo all'esercizio precedente”.

2.3.2 Rettifiche di pre-consolidamento: uniformità formale, sostanziale e

Nel documento LA REVISIONE DEL BILANCIO CONSOLIDATO: IL "CASO" DEL COMUNE DI PISTOIA (pagine 31-37)