Il 18 maggio 2022 la Commissione europea ha presentato il Piano “REPowerEU” teso a ridurre rapidamente la dipendenza dell’Unione europea dai combustibili fossili russi con azioni volte a risparmiare energia, diversificare l'approvvigionamento e sostituire rapidamente i combustibili fossili accelerando la transizione europea all'energia pulita. Si tratta, in particolare, di un pacchetto di documenti costituito da cinque comunicazioni, una comunicazione congiunta, una raccomandazione, una proposta di regolamento e una proposta di modifica di direttive223.
Nel Piano, la Commissione invita gli Stati membri dell’Unione europea ad aggiungere ai rispettivi Piani nazionali di ripresa e resilienza un capitolo dedicato alle nuove azioni volte a conseguire gli obiettivi del Piano REPowerEU. L'elaborazione dei nuovi capitoli si dovrà basare sulle raccomandazioni specifiche per Paese formulate dal Consiglio dell’Unione europea con riferimento ai Programmi nazionali di riforma e ai Programmi di stabilità del 2022224.
L’elaborazione e l’attuazione delle misure seguirà le regole già previste per il PNRR, con la previsione di riforme e investimenti con obiettivi e traguardi da raggiungere entro tempi definiti e, comunque, entro il 2026. Le scadenze temporali saranno inserite in quelle già previste per le rate del PNRR.
La proposta di regolamento che introduce le norme sul nuovo capitolo REPowerEU è in corso di discussione nel Parlamento europeo e nel Consiglio dell’Unione europea e si prevede sia approvata ed entri in vigore entro la fine del 2022. Successivamente, gli Stati membri potranno presentare formalmente il nuovo capitolo.
Per quanto riguarda il finanziamento, la proposta della Commissione prevede che al Piano siano destinati circa 300 miliardi di euro complessivi, da ripartire tra gli Stati membri:
- 75 miliardi di sovvenzioni a fondo perduto provenienti dalla vendita all'asta di un numero limitato di quote del sistema Emissions Trading Scheme - ETS (per circa 20 miliardi di euro) e dal trasferimento fino al 12,5 per cento dei fondi strutturali e d'investimento europei o dei fondi per l’agricoltura (per i restanti 50 miliardi di euro);
- 225 miliardi provenienti dai prestiti del Dispositivo per la ripresa e la resilienza non utilizzati da alcuni Stati membri e che potranno essere messi a disposizione degli altri Stati membri. Questo vale anche per gli Stati membri che, come l’Italia, abbiano già richiesto il massimo possibile di prestiti
223 Comunicazione sul Piano REPowerEU (COM(2022) 230); Comunicazione sugli Orientamenti sui piani per la ripresa e la resilienza nel contesto di REPowerEU (2022/C 214/01); Comunicazione su Risparmio energetico nell’UE (COM(2022) 240); Comunicazione congiunta sulla Strategia UE di mobilitazione esterna per l'energia in un mondo che cambia (JOIN(2022) 23); Comunicazione sulla Strategia dell’UE per l'energia solare (COM(2022) 221); Comunicazione su Interventi a breve termine nei mercati dell’energia e miglioramenti a lungo termine dell’assetto del mercato dell’energia elettrica (COM(2022) 236); Raccomandazione sulle procedure autorizzative e sugli accordi di compravendita di energia elettrica (Raccomandazione (UE) 2022/822); Proposta di regolamento sull'inserimento di capitoli dedicati al piano REPowerEU nei piani per la ripresa e la resilienza (COM(2022) 231 ); Proposta di modifica delle direttive sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, sulla prestazione energetica nell'edilizia e sull'efficienza energetica (COM(2022) 222).
224 La Raccomandazione del Consiglio relativa all’Italia invita, in materia di energia, a: «1. […] aumentare gli investimenti pubblici per la transizione verde e digitale e per la sicurezza energetica, anche avvalendosi del dispositivo per la ripresa e la resilienza, del piano REPowerEU e di altri fondi dell'UE; […]. 3. ridurre la dipendenza dai combustibili fossili e diversificare le importazioni di energia;
superare le strozzature per accrescere la capacità di trasporto interno del gas, sviluppare interconnessioni delle reti di energia elettrica, accelerare il dispiegamento di capacità supplementari in materia di energie rinnovabili e adottare misure per aumentare
(6,8 per cento del Reddito nazionale lordo), ma che potranno richiedere una quota aggiuntiva di prestiti in applicazione dell’articolo 14, paragrafo 6, del Regolamento (UE) 2021/241, in quanto l’invasione russa dell’Ucraina evidentemente costituisce una circostanza eccezionale ai fini dell’applicazione di tale ultima disposizione.
Il 4 ottobre 2022, il Consiglio (ECOFIN) ha raggiunto l’accordo (“approccio generale”) sulla proposta di Regolamento. Le modifiche del Consiglio, rispetto alla proposta della Commissione europea, riguardano tra l’altro le modalità di finanziamento e la chiave di ripartizione delle risorse. Per il finanziamento, il Consiglio propone che i 20 miliardi di euro aggiuntivi provengano per il 75 per cento dal Fondo per l’Innovazione e per il 25 per cento da un frontloading delle risorse ETS. Nelle successive fasi del negoziato interistituzionale, le regole previste nella proposta della Commissione europea relative al funzionamento di REPowerEU e al suo finanziamento potrebbero subire ulteriori modifiche.
La Commissione europea, in una delle comunicazioni del pacchetto REPowerEU225, ha indicato gli altri tre casi di aggiornamento dei Piani nazionali, oltre a quello conseguente all’aggiunta nel PNRR di un nuovo capitolo dedicato agli obiettivi di REPowerEU.
Il primo caso si riferisce alle revisioni accompagnate da una richiesta di nuovi prestiti226. Come noto, l’Italia ha usufruito sin dall’inizio dell’intero importo dei prestiti assegnato227 e, quindi, potrà eventualmente accedere a prestiti aggiuntivi esclusivamente nell’ambito e alle condizioni previste per il nuovo capitolo REPowerEU o nel caso di altre circostanze eccezionali228.
Una ulteriore possibilità di aggiornamento dei Piani è connessa all’aggiustamento dell’ammontare del contributo finanziario a fondo perduto229. AI sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, del Regolamento che ha istituito il Dispositivo per la ripresa e la resilienza (Regolamento (UE) 2021/241), la Commissione europea ha aggiornato il 30 giugno 2022 l’ammontare totale dei contributi finanziari a fondo perduto per gli Stati membri, sostituendo i dati delle previsioni economiche di autunno 2020 della Commissione con i risultati effettivi relativi alla variazione del PIL reale per il 2020 e alla variazione aggregata del PIL reale per il periodo 2020-2021. Per effetto di tale revisione, l’Italia riceverà 146 milioni di euro aggiuntivi rispetto a quanto originariamente previsto. Nella Comunicazione si evidenzia che, data la natura - basata sui risultati - del Dispositivo per la ripresa e la resilienza, gli importi supplementari derivanti dalla revisione al rialzo del contributo finanziario non possono essere comunque utilizzati per compensare un aumento dei costi stimati delle misure incluse nei piani già adottati.
La terza opzione di aggiornamento dei Piani riguarda i casi in cui una parte del Piano non sia più realizzabile a causa di circostanze oggettive. In base a quanto previsto dall’articolo 21 del Regolamento (UE) 2021/241, nei casi in cui uno o più traguardi o obiettivi del Piano non siano più conseguibili a causa di circostanze oggettive, gli Stati membri possono presentare alla Commissione una richiesta motivata di modifica del Piano. In proposito, la Comunicazione della Commissione
225 Comunicazione della Commissione “Orientamenti sui piani per la ripresa e la resilienza nel contesto di REPowerEU” (2022/C 214/01)
226 Articolo 14, paragrafo 2, del Regolamento (UE) 2021/241.
227 Articolo 14, paragrafo 5, del Regolamento (UE) 2021/241: “L'importo massimo del sostegno sotto forma di prestito per ogni Stato membro non supera il 6,8 per cento del suo RNL nel 2019 a prezzi correnti.”
228 Articolo 14, paragrafo 6, del Regolamento (UE) 2021/241: “In deroga al paragrafo 5, fatta salva la disponibilità di risorse, in circostanze eccezionali l'importo del sostegno sotto forma di prestito può essere aumentato.”
229 Articolo 18, paragrafo 2, del Regolamento (UE) 2021/241.
europea individua alcuni principi generali che dovrebbero ispirare le proposte di modifica da parte degli Stati membri:
- occorre continuare a concentrarsi sull’attuazione degli attuali Piani, in modo da progredire verso i traguardi e gli obiettivi stabiliti, tenendo conto della loro pertinenza ai fini di una ripresa più rapida dall’impatto economico della pandemia e di una maggiore resilienza;
- le modifiche dei Piani devono essere adeguatamente motivate e limitate alla gamma di situazioni delineate nella Comunicazione;
- l’ambizione di ciascun Piano non deve essere ridotta, in particolare per quanto riguarda le riforme che danno seguito alle raccomandazioni specifiche per Paese. Le proposte di investimenti e riforme supplementari dovrebbero concentrarsi sugli obiettivi di REPowerEU.
La Commissione europea ha chiarito, quanto al procedimento per la modifica del Piano, che gli Stati membri potranno presentare una richiesta motivata di modifiche, che saranno valutate caso per caso dalla Commissione europea. Prima dell’invio della richiesta formale, gli Stati membri sono invitati ad avviare un dialogo informale con i servizi della Commissione, al fine di raggiungere un’intesa sulle modalità pratiche della procedura.
Nei casi di proposte di modifica o di presentazione di un nuovo Piano in considerazione del fatto che uno o più traguardi e obiettivi inclusi nel Piano adottato non siano più conseguibili a causa di circostanze oggettive, gli Stati membri sono tenuti a fornire una giustificazione nella quale si indicano:
- le misure che non sono più realizzabili;
- le circostanze oggettive che impediscono il raggiungimento dei traguardi e degli obiettivi;
- il nesso diretto tra le modifiche proposte e le circostanze oggettive.
Più in particolare, quanto al primo profilo, la Commissione europea ha indicato che lo Stato membro dovrà giustificare il fatto che il Piano adottato non possa più essere attuato in tutto o in parte e chiarire se tale impossibilità sia legata al calendario previsto dal Dispositivo per la ripresa e la resilienza (fino al 2026) o semplicemente che quanto originariamente previsto dal Piano non sia più attuabile, anche allungando i tempi.
In secondo luogo, lo Stato membro interessato dovrà dimostrare che l’impossibilità di attuare, anche parzialmente, il Piano deriva da circostanze oggettive. A tale riguardo, si richiede che le circostanze oggettive addotte siano ben comprovate e documentate. Nel valutare la giustificazione fornita dallo Stato membro interessato, la Commissione terrà conto in particolare dei seguenti criteri:
- anticipazione delle circostanze: si valuterà se le circostanze oggettive sussistessero o potessero essere ragionevolmente previste al momento dell’adozione del Piano;
- disponibilità di soluzioni alternative: si valuterà se lo Stato possa ragionevolmente attuare interventi alternativi per realizzare le misure programmate senza doverle modificare;
- responsabilità dello Stato membro: si valuterà se lo Stato sia il principale responsabile del verificarsi delle circostanze oggettive addotte.
In terzo luogo, lo Stato dovrà fornire un elenco delle misure da modificare, una descrizione delle modifiche proposte e una spiegazione del nesso diretto tra le modifiche proposte e l’impatto delle
La Commissione europea ha anche indicato che tra le circostanze oggettive che possono essere addotte per una revisione degli investimenti previsti dal Piano – ma non delle riforme - rientra anche il caso di aumento dei prezzi per gli investimenti. Nella sua comunicazione la Commissione ricorda che il PNRR è uno strumento basato sui risultati e che le aspettative sull’inflazione erano state in qualche misura incorporate nei costi considerati dagli Stati membri in sede di predisposizione dei rispettivi Piani, ma riconosce che l’invasione russa dell’Ucraina ha portato a un aumento non prevedibile dei prezzi per l’energia e dei materiali da costruzione, che quindi va considerato una
“circostanza oggettiva” che giustifica una richiesta di modifica del Piano ai sensi dell’articolo 21 del Regolamento (UE) 2021/241.