Le misure adottate per far fronte all’aumento dei prezzi delle materie prime

A partire dalla metà dello scorso anno si è manifestato un forte aumento dei prezzi delle materie prime e, in particolare, dei materiali di costruzione e dei prodotti energetici, riconducibile principalmente alla ripresa della domanda al termine della prima fase della pandemia di COVID-19 e ad alcune restrizioni sul lato dell’offerta. Tali criticità si sono acuite in modo significativo a seguito dell’invasione dell’Ucraina da parte della Russia, che ha determinato un ulteriore significativo incremento dei prezzi dell’energia e di alcune materie prime, e con impatti rilevanti sulle catene del valore di molti prodotti e servizi di base.

L’indagine sulle aspettative di inflazione e crescita, condotta dalla Banca d’Italia tra la fine del mese di febbraio e l’inizio del mese di marzo di quest’anno, indicava già in quella fase che la percentuale di imprese colpite dai rincari dei prezzi dell’energia – che nella precedente rilevazione si attestava intorno al 70 per cento – era salita all’86 per cento (90,7 nell’industria, 81,5 nei servizi e 87,9 nelle costruzioni). Nella successiva indagine, condotta tra il 23 maggio e il 14 giugno di quest’anno, si è confermato che la guerra in Ucraina ha avuto un impatto sull’attività delle imprese, per effetto dei rincari dei prezzi dei prodotti energetici e di quelli intermedi, uniti alle difficoltà di approvvigionamento di questi ultimi beni. Nelle attese per l’anno in corso, i listini delle imprese registrano aumenti in tutti i settori, con un incremento medio del 7,8 per cento nell’industria in senso stretto, del 5,9 per cento nelle costruzioni e del 2,5 cento nei servizi.

In questo contesto, il Governo, oltre a promuovere iniziative a livello internazionale per fronteggiare la crisi energetica e ad adottare misure di carattere generale volte ad affrontare gli effetti dell’aumento del costo dell’energia sulle famiglie e sulle imprese, è intervenuto a più riprese per fronteggiare le conseguenze degli aumenti dei costi degli input produttivi sugli interventi disciplinati dal codice dei contratti pubblici. In particolare, nel corso del primo semestre del 2022 sono state

ampliate e rafforzate le prime misure di carattere temporaneo adottate nel 2021 e con la legge di bilancio per il 2022⁵⁸.

Un primo intervento adottato a gennaio 2022⁵⁹ ha previsto che fino alla fine del 2023 nei documenti di gara riferiti alle nuove procedure di affidamento di contratti pubblici debbano necessariamente essere inserite clausole di revisione dei prezzi. Per lo stesso periodo, in deroga a quanto previsto dal Codice dei contratti pubblici⁶⁰, le variazioni di prezzo dei singoli materiali da costruzione, in aumento o in diminuzione, sono valutate dalla stazione appaltante se superiori al 5 per cento (10 per cento nel quadro ordinario) rispetto al prezzo rilevato nell'anno di presentazione dell'offerta. In tal caso si procede a compensazione, in aumento o in diminuzione, per la percentuale eccedente il 5 per cento e comunque in misura pari all’80 per cento di detta eccedenza (50 per cento nel quadro ordinario).

A tal fine la stazione appaltante può utilizzare le somme appositamente accantonate per imprevisti nel quadro economico di ogni intervento, fatte salve le somme relative agli impegni contrattuali già assunti, le eventuali ulteriori somme a disposizione della stazione appaltante per lo stesso intervento, nonché le somme derivanti da ribassi d’asta, se non destinate ad altre finalità dalla normativa vigente, oppure somme disponibili relative a interventi già ultimati e per i quali siano stati effettuati i collaudi ed emessi i certificati di regolare esecuzione.

In caso di insufficienza di tali risorse, per le opere pubbliche finanziate, in tutto o in parte, con le risorse previste dal PNRR e dal Piano nazionale per gli investimenti complementari (PNC), alla copertura degli oneri derivanti dal riconoscimento della compensazione si provvede, nel limite del 50 per cento delle risorse annualmente disponibili e che costituiscono limite massimo di spesa annuale, a valere sulla dotazione del Fondo per la prosecuzione delle opere pubbliche⁶¹.

Si prevede, inoltre, una modifica al meccanismo di aggiornamento dei prezzari regionali, con l’adozione di specifiche linee guida adottate con decreto del Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, previo parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici e dell'ISTAT, nonché previa intesa in sede di Conferenza Stato – Regioni⁶². Nelle more dell’aggiornamento dei prezzari regionali, le stazioni appaltanti, per i contratti relativi a lavori, possono, ai fini della determinazione del costo dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni, incrementare ovvero ridurre le risultanze dei prezzari regionali in ragione degli esiti delle rilevazioni semestrali effettuate dal Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili.

Nel mese di marzo, un nuovo provvedimento d’urgenza ha introdotto ulteriori norme per far fronte all’incremento dei costi nel primo semestre del 2022, con meccanismi analoghi a quelli previsti per

58 Articolo 1-septies del decreto-legge n. 73 del 2021, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 106 del 2021, e articolo 1, comma 398, della legge di bilancio per il 2022. In attuazione di tali disposizioni, con decreti del Ministero delle Infrastrutture e della mobilità sostenibili adottati l’11 novembre 2021 e il 4 aprile 2022 sono state rilevate le variazioni percentuali dei prezzi dei materiali da costruzione più significativi riferite, rispettivamente, al primo e al secondo semestre 2021.

59 Articolo 29 del decreto-legge 27 gennaio 2022, n. 4, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 marzo 2022, n. 25.

60 Articolo 106, comma 1, lettera a), primo periodo, del decreto legislativo n. 50 del 2016.

61 Fondo per la prosecuzione delle opere pubbliche di cui all’articolo 7, comma 1, del decreto-legge n. 76 del 2020, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 120 del 2020. Il 50 per cento della dotazione originaria del Fondo equivale 15 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2021 al 2026, cui si somma la dotazione aggiuntiva di 40 milioni di euro per l’anno 2022 e di 20 milioni di euro per ciascuno degli anni 2023 e 2024, integralmente destinata alle compensazioni in oggetto.

il 2021, disponendo inoltre un rifinanziamento di 150 milioni di euro del Fondo per l’adeguamento dei prezzi^63..

In maggio, a fronte dell’acuirsi delle criticità, anche grazie alla autorizzazione del Parlamento al maggiore indebitamento, il Governo ha adottato ulteriori interventi normativi per adeguare i fondi destinati alla realizzazione di investimenti pubblici alla dinamica imprevista dei costi dell’energia e delle materie prime. L’articolo 26 del decreto-legge n. 50 del 2022 prevede un meccanismo di adeguamento dei prezzari, che sostituisce integralmente quello previsto in marzo dall’articolo 25 del decreto-legge n. 17 del 2022, per far fronte agli aumenti eccezionali dei prezzi dei materiali da costruzione, nonché dei carburanti e dei prodotti energetici.

Il meccanismo opera in modo differenziato in relazione al diverso stadio di avanzamento delle procedure, con misure riferite a interventi avviati entro la fine dell’anno 2022.

In relazione agli appalti pubblici di lavori, aggiudicati sulla base di offerte con termine finale di presentazione entro il 31 dicembre 2021, per gli stati di avanzamento dei lavori riferiti a opere realizzate nel corso dell’anno 2022 (ivi compresi quelli affidati a contraente generale) è prevista una valorizzazione sulla base dei prezzari regionali, da aggiornare in via straordinaria entro il 31 luglio 2022, sulla base delle linee guida di cui all’articolo 29 del decreto-legge n. 4 del 2022. In caso di inadempienza da parte delle Regioni è previsto che i prezzari siano aggiornati, entro i successivi quindici giorni, dalle competenti articolazioni territoriali del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili. Nelle more dell’aggiornamento, le stazioni appaltanti possono applicare le risultanze dei prezzari regionali, aggiornati alla data del 31 dicembre 2021, incrementate fino al 20 per cento. Qualora l’importo riconosciuto sia superiore a quello risultante dell’aggiornamento dei prezzari si procede al conguaglio. I maggiori importi derivanti dall’applicazione dei prezzari aggiornati, al netto dei ribassi d’asta, sono riconosciuti dalla stazione appaltante nella misura del 90 per cento e nei limiti delle risorse disponibili.

I prezzari aggiornati sono utilizzati fino al 31 dicembre 2022 con riferimento agli accordi quadro di lavori delle società del gruppo Ferrovie dello Stato e della società ANAS Spa già aggiudicati ovvero efficaci alla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 50 del 2022.

Per far fronte agli oneri derivanti dall’aggiornamento dei prezzi, si utilizzano, in primo luogo, nel limite del 50 per cento, le risorse appositamente accantonate per imprevisti nel quadro economico di ogni intervento, fatte salve le somme relative agli impegni contrattuali già assunti, e le eventuali ulteriori somme a disposizione della medesima stazione appaltante e stanziate annualmente relativamente allo stesso intervento. Possono essere, inoltre, utilizzate le somme derivanti da ribassi d'asta, qualora non ne sia prevista una diversa destinazione sulla base delle norme vigenti, nonché le somme disponibili relative ad altri interventi ultimati di competenza della medesima stazione appaltante e per i quali siano stati eseguiti i relativi collaudi o emessi i certificati di regolare esecuzione, nei limiti della residua spesa autorizzata disponibile. In caso di insufficienza di tali risorse:

- per gli interventi finanziati, in tutto o in parte, con le risorse del PNRR, del PNC o per opere in relazione alle quali siano nominati Commissari straordinari⁶⁴, si fa ricorso al Fondo per la

63 Articolo 25 del decreto-legge 1° marzo 2022, n. 17, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 aprile 2022, n. 34.

64 Ai sensi dell'articolo 4 del decreto-legge n. 32 del 2019, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 5 del 2019.

prosecuzione delle opere pubbliche⁶⁵, la cui dotazione è incrementata di 1 miliardo di euro per l'anno 2022 e 500 milioni per l'anno 2023;

- per gli altri interventi si provvede a valere sul Fondo per l’adeguamento dei prezzi⁶⁶, la cui dotazione è incrementata di ulteriori 500 milioni di euro per l'anno 2022 e di 550 milioni per l'anno 2023⁶⁷.

Per le procedure di affidamento delle opere pubbliche avviate successivamente alla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 50 del 2022 e tra il 18 maggio e il 31 dicembre 2022, ai fini della determinazione del costo dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni, si applicano i prezzari regionali aggiornati in via straordinaria ovvero, nelle more dell'aggiornamento, quelli aggiornati al 31 dicembre 2021, incrementati con le modalità sopra descritte. Anche per tali interventi, le stazioni appaltanti possono procedere alla rimodulazione delle somme a disposizione e indicate nel quadro economico, nonché utilizzando anche in questo caso le somme disponibili relative ad altri interventi ultimati e per i quali siano stati eseguiti i relativi collaudi o emessi i certificati di regolare esecuzione.

Qualora tali risorse siano insufficienti, le stazioni appaltanti possono accedere al Fondo per l’avvio di opere indifferibili, di nuova istituzione, con una dotazione iniziale pari complessivamente a 7,5 miliardi di euro (1,5 miliardi per l’anno 2022, 1,7 miliardi per l’anno 2023, 1,5 miliardi per ciascuno degli anni 2024 e 2025 e 1,3 miliardi per l’anno 2026). Le risorse sono prioritariamente destinate agli interventi relativi al PNRR e, in subordine, a quelli finanziati dal PNC, a quelli per i quali siano stati nominati Commissari straordinari ai sensi dell’articolo 4 del decreto-legge n. 32 del 2019 e ad altri interventi prioritari⁶⁸.

Successivamente, l’articolo 34 del decreto-legge n. 115 del 2022 ha incrementato la dotazione del Fondo di complessivi 1,3 miliardi di euro⁶⁹, dei quali 900 milioni di euro sono destinati ali interventi previsti nell'ambito del PNC e 400 milioni a interventi non compresi nel PNRR.

Le modalità di accesso al Fondo e le procedure di assegnazione e gestione delle relative risorse finanziarie sono state definite da un apposito Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri⁷⁰. Inoltre, la Ragioneria generale dello Stato sta predisponendo una circolare contenente le indicazioni operative per le Amministrazioni che dovranno presentare le istanze di accesso.

Per la presentazione delle istanze sono state attivate apposite funzionalità all’interno del sistema informativo ReGiS, che consentiranno di far pervenire al Ministero dell’economia e delle finanze le domande di finanziamento direttamente formulate dalle stazioni appaltanti, una volta conclusa l’attività istruttoria di competenza dell’Amministrazione titolare⁷¹. Ai fini dell’accesso al Fondo, le

65 Articolo 7, comma 1, del decreto-legge n. 76 del 2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 120 del 2020.

66 Articolo 1-septies, comma 8, del decreto-legge n. 73 del 2021, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 106 del 2021.

67 Entrambi i fondi erano stati già rifinanziati dall’articolo 23 del decreto-legge 21 marzo 2022, n. 21, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 maggio 2022, n. 51.

68 Al Fondo possono accedere: il Commissario straordinario per le celebrazioni del Giubileo della Chiesa cattolica per il 2025; la società Milano-Cortina 2020-2026 Spa per la realizzazione degli interventi inseriti nel programma delle infrastrutture connesse alle Olimpiadi;

l’Agenzia per la coesione territoriale per la realizzazione delle opere infrastrutturali relative allo svolgimento dei Giochi del Mediterraneo di Taranto 2026.

69 Si tratta, in particolare, di 180 milioni di euro per l'anno 2022, 240 milioni di euro per l'anno 2023, 245 milioni di euro per l'anno 2024, 195 milioni di euro per l'anno 2025, 205 milioni di euro per l'anno 2026 e 235 milioni di euro per l'anno 2027.

70 Decreto del presidente del Consiglio dei ministri 28 luglio 2022 “Disciplina delle modalità di accesso al Fondo per l'avvio di opere indifferibili”, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 213 del 12 settembre 2022.

71 Al fine di assicurare il necessario supporto alle Amministrazioni coinvolte, con la circolare della Ragioneria generale dello Stato n.

31 del 21 settembre 2022, sono state fornite le indicazioni per accedere alle risorse del Fondo per l’avvio di opere indifferibili. In particolare, è stato predisposto un manuale contenente “Istruzioni operative per la presentazione delle istanze di accesso al Fondo opere indifferibili” a cui è annessa una “Guida Utente” con la rappresentazione commentata del percorso che le Amministrazioni

istanze possono essere presentate tra il quinto e il trentacinquesimo giorno successivo alla pubblicazione del decreto. Entro trenta giorni dal termine previsto per la presentazione delle istanze, con decreto del Ragioniere generale dello Stato si determina la graduatoria degli interventi garantendo il rispetto delle priorità indicate dal decreto-legge n. 50 del 2022. Per accelerare le procedure di assegnazione delle risorse, senza attendere la definizione della graduatoria prevista dal decreto, per 15 misure del PNRR che vedono come soggetti attuatori gli enti locali e rispetto alle quali l’Amministrazione titolare ha già effettuato o è in procinto di definire il riparto delle risorse, è riconosciuto un incremento percentuale delle risorse attribuite di importo compreso, a seconda delle misure, tra il 10 ed il 25 per cento⁷². Gli enti interessati possono direttamente applicare all’importo loro assegnato tale maggiorazione, e che costituisce titolo sufficiente per l’accertamento in bilancio delle risorse aggiuntive.

Per le stesse finalità di contrasto degli effetti dell’incremento dei prezzi dei materiali e dei prodotti energetici, l’articolo 27 del citato decreto-legge n. 50 del 2022 consente ai concessionari di lavori pubblici – tra i quali, in particolare, quelli del settore autostradale – di aggiornare il quadro economico o il computo metrico del progetto esecutivo già approvato o in corso di approvazione alla data di entrata in vigore del decreto, in relazione al quale è previsto l’affidamento entro il 31 dicembre 2023. Ai fini dell’aggiornamento si utilizza il prezzario di riferimento più aggiornato.

A completamento di queste previsioni, con il recente decreto-legge n. 144 del 2022⁷³ , si è stabilito in via generale che, ferme restando le disposizioni già introdotte per fronteggiare l’andamento dei prezzi, le risorse assegnate e non utilizzate per gli interventi del PNRR possono essere utilizzate dalle Amministrazioni titolari nell’ambito degli stessi interventi per fronteggiare gli oneri derivanti dagli aumenti dei prezzi di materie prime, materiali, attrezzature, lavorazioni, carburanti ed energia.