Il Processo di approvazione del Protocollo

Prima di parlare di come e perché il terzo Protocollo opzionale alla Convenzione è stato approvato, é opportuno aprire una parentesi su cosa sono i protocolli opzionali e perché vengono aggiunti alle Convenzioni internazionali. In genere, i protocolli vengono integrati in un momento successivo all'approvazione e alla ratifica delle Convenzioni e sono appunto, "opzionali", perché gli obblighi da essi previsti possono essere più impegnativi di quelli previsti dalla Convenzione , in questo modo permettendo agli Stati parte di ratificare la Convenzione principale, senza essere obbligati ad accettare il contenuto specifico del protocollo. I protocolli, inoltre permettono una modifica delle Convenzioni, senza però cambiare il contenuto originale di queste. Tuttavia, sono veri e propri trattati e, come tali, vengono firmati e ratificati dagli Stati parte della Convenzione alla quale si riferiscono. Un protocollo può riguardare ogni questione rilevante rispetto al trattato principale ed è usato per approfondire qualcosa a cui il trattato principale fa solo riferimento, oppure per affrontare una nuova problematica sopravvenuta successivamente, o anche per aggiungere una procedura per l'applicazione e il rispetto del trattato principale.

46 Per quanto riguarda, nello specifico, la Convenzione dei Diritti del Fanciullo, per esempio, sono stati nel tempo, approvati tre protocolli aggiuntivi. In particolare, considerando che l'abuso e lo sfruttamento dei minori era un fenomeno sempre più vasto e grave, l'Assemblea Generale nel 2000, decise di approvare due Protocolli Opzionali. Il primo riguardante la partecipazione dei minori in conflitti armati e il secondo relativo alla vendita, la prostituzione e la

pornografia infantile.105 _{Il 19 Dicembre 2011 l'Assemblea}

Generale ha infine adottato il Terzo Protocollo Opzionale,106

per istituire un sistema di comunicazioni individuali, interstatali e d'inchiesta che si aggiunge alla procedura dei rapporti nel monitorare il rispetto della Convenzione. Il Terzo Protocollo, può quindi definirsi "procedurale", in quanto a differenza dei precedenti, i quali possono invece dirsi "sostanziali", non aggiunge nuovi diritti, ma instaura una nuova procedura per denunciare le violazioni dei diritti dei minori esistenti e già protetti dalla Convenzione.

L'adozione del Terzo Protocollo è stato un passo importante poichè costituisce l'ultimo pezzo mancante della Human Rights machinery onusiana, in quanto tutte le altre Convenzioni internazionali prevedono, all'interno del loro

stesso testo o in dei Protocolli aggiuntivi107_{, la procedura}

105

I due Protocolli furono adottati dall'Assemblea Generale con la Risoluzione A/RES/54/263, il 25 Maggio 2000. Il primo (OPAC) è entrato in vigore il 12 Febbraio 2002 e il secondo (OPSC) il 18 Gennaio 2002.

106

Il Terzo Protocollo è stato adottato per consensus dall'Assemble Generale con risoluzione 66/138 il 19 Dicembre 2011 e aperto alla firma il 28 Febbraio del 2012, durante una cerimonia ufficiale tenutasi a Ginevra. Per la sua entrata in vigore erano necessarie almeno 10 firme. Costa Rica è stato il 10 Stato a ratificare il 14 Gennaio del 2014, dopo Albania, Bolivia, Gabon, Germania , Montenegro, Portogallo, Slovacchia, Spagna e Tailandia. Così il 14 Aprile 2014, anche il Terzo Protocollo é entrato in vigore.

107

Cfr la Convenzione Internazionale per l'Eliminazione di ogni Forma di Discriminazione Razziale del 1965 (CERD); il primo Protocollo Opzionale al Patto sui Diritti Civili e Politici del 1966(OP-ICCPR); la Convenzione contro la Tortura e

47 delle comunicazioni individuali, ad integrazione e completamento della procedura dei rapporti periodici degli Stati.

Tuttavia, l'esigenza di integrare una procedura che prevedesse la possibilità di reclami individuali era già sentita da tempo, a partire dalle negoziazioni, in sede di approvazione del testo della Convenzione stessa. Tale possibilità fu esclusa probabilmente perché, come suggerisce Pinheiro, i diritti economici, sociali e culturali non erano

considerati giustiziabili.108

D'altra parte la Convenzione sui Diritti del Fanciullo è il trattato che ha ottenuto più adesioni, ma al prezzo di trovare un compromesso su un testo che, se da una parte ha cercato di includere un'ampia gamma di diritti da proteggere, ha inevitabilmente escluso determinati aspetti controversi, su cui mancava un consenso unanime o ampliamente condiviso. Nel 2008 però è stato adottato il Protocollo al Patto sui Diritti Economici, Sociali e Culturali che istituisce anch' esso un sistema di comunicazioni individuali per vigilare sul rispetto di tale trattato. Infatti nel 1999, in occasione del decimo anniversario della Convenzione, il Comitato decise di "iniziare a discutere sull'approvazione di un Protocollo Opzionale, che prevedesse un meccanismo di reclami individuali, per assicurare la disponibilità di rimedi legali a

altri Crudeli, Inumani, Degradanti Trattamenti o Pene del 1984(CAT); il Protocollo Opzionale alla Convenzione per l'Eliminazione delle Discriminazioni contro le Donne (OP-CEDAW); il Protocollo Opzionale al Patto sui Diritti Economici, Sociali e Culturali del 2008 (OP-ICESCR); il Protocollo Opzionale alla Convenzione sui Diritti delle Persone con Disabilità del 2006 (OP-CRPD); la Convenzione per la Protezione di tutte le Persone dalla Sparizione Forzata del 2010 (CED) e la Convenzione Internazionale per la Protezione dei Diritti di Tutti i Lavoratori Migrantie i Membri delle loro Famiglie(CMW).

108

Pinheiro, S. Reasons and Timing to Elaborate a Communications Procedure under the Convention on the Rights of the Child, 10 Dicembre 2009, A/HRC/WG.7/1/CRP.4, p.2.

48 livello internazionali a tutela della Convenzione" e incoraggiò "gli Stati parte a supportare tali intenzioni".109

Tale idea, però, non ebbe un'immediata realizzazione, anche se il Comitato continuò più volte a fare riferimento alla necessità di integrare tale procedura nell'ambito della tutela dell'infanzia. Possiamo, per esempio, citare il General Comment N°5, in cui afferma che "affinché i diritti abbiano un significato, devono essere resi accessibili effettivi rimedi a ogni violazione subita"; il Comitato, poi, ribadisce il fatto che "i diritti economici, sociali e culturali devono essere

considerati giustiziabili". 110 Nel 2001, poi, fu una ONG

tedesca, Kindernothlife, che lanciò una campagna per l'approvazione di un nuovo Protocollo per stabilire una procedura di reclami individuali. Nel 2006, tale campagna, divenne internazionale e molte altre ONG nazionali e internazionali si unirono alla causa di Kindernothlife, per ottenere dei rimedi legali per i minori al livello internazionale. Nel 2008, tali organizzazioni si coalizzarono formalmente in uno Working Group of Child Rights Connect, quello che poi divenne the NGO Group for the CRC, e presentarono una proposta per il nuovo Protocollo. Durante la 63° Sessione dell'Assemblea Generale,l'allora Presidente del Comitato confermò come tale procedura avrebbe "contribuito, in modo significativo, alla protezione dei diritti

dei minori".111 Le negoziazioni durarono quasi un anno e

mezzo, anche a causa del grande numero di Stati parte della Convenzione che inevitabilmente rallentarono i lavori.

109_{www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRC/Documents/Recommandations/ten.pdf, pag}

14.

110

Lee Y., Committe on the Rights of the Child, General Comment N°5, para.24.

49 In sede dell'11° Sessione del Consiglio dei Diritti Umani nel

Giugno 2009, un gruppo di Stati,112 con l'aiuto del NGO Group

for the CRC, riuscirono a garantire voti sufficienti per l'approvazione della risoluzione 11/11, che stabilì un "Open- ended working group in seno al Consiglio per discutere la

possibilità di approvare una procedura di comunicazioni".113 il

Comitato ed esperti del settore furono, tuttavia invitati a partecipare al dibattito. La prima sessione dello Working Group, si svolse dal 14 al 18 Dicembre 2009, in cui fu eletto come presidente, lo slovacco Drahoslav Stefanec. Quasi 40 Stati, rappresentati durante tale sessione, si espressero a favore della procedura, anche se furono sollevate alcune

questioni procedurali.114 Seguirono poi una serie di interventi

da parte di esperti, come quello dell'allora presidente del Comitato, Yanghee Lee, del Vice-Presidente del NGO Group for the CRC, Peter Newell e dell'allora Vice-Presidente( ora Presidente) del Comitato, Jean Zarmatten. Anche le ONG, dopo aver dato l'impulso al processo di approvazione, parteciparono attivamente fin dall'inizio, mettendo in evidenza gli effetti positivi che l'approvazione di una procedura dei reclami avrebbe comportato.

Prima di analizzare il contenuto del Protocollo e come tali comunicazioni si svolgono davanti al Comitato, vediamo quindi quali sono stati i punti a favore per l'adozione del Protocollo e quali invece furono i dubbi e i timori che alcuni

112

Tale gruppo di Stati, chiamati "core group of friendly States", comprendeva: Cile, Egitto, Finlandia, Francia, Kenya, Maldive, Slovacchia, Slovenia, Tailandia e Uruguay.

113

Human Rights Council, Resolution 1171, 12 Giugno 2009. A/HRC/RES/11/1, para. 1.

114 _{Cfr.Report of the open-ended working group to explore the possibility of}

elaborating an optional protocol to the Convention on the Rights of the Child to provide a communication procedure, 21 January 2010, A/HRC/43 pagg. 7-8 (Report 1st Session).

50 Stati fecero presenti durante le negoziazioni e che fino a quel momento avevano frenato l'introduzione di reclami individuali nell'ambito della tutela dell'infanzia.