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Indice
Introduzione ... 3
Capitolo 1. La Convenzione sui Diritti del Fanciullo e il suo Comitato. ... 7
1.1. La Convenzione sui diritti del Fanciullo. ... 7
1.1.1 La nascita e l'approvazione della Convenzione. ... 7
1.1.2. Gli obiettivi perseguiti... 8
1.2. Il Comitato sui Diritti del Fanciullo... 12
1.2.1. Il meccanismo di monitoraggio previsto dalla Convenzione sui Diritti del Fanciullo. ... 12
Analizziamo ora la prima questione, ovvero, come la Convenzione pone dei limiti, attraverso l'istituzione del Comitato, all'applicazione di quelle formule che consentono una "variata intensità di impegno"nei confronti degli Stati parte. La commissione preparatoria del testo ha compiuto una sorta di compromesso che ha poi in effetti consentito una così vasta adesione alla Convenzione stessa. Tuttavia, le Convenzioni sono definite strumenti di hard law e sono legalmente vincolanti: con la ratifica di una Convenzione, uno Stato aderisce ad un accordo internazionale e ha l'obbligo di rispettarne le disposizioni. ... 12
1.2.2. La procedura dei rapporti al Comitato sui diritti del fanciullo . 16 1.2.3. I limiti del sistema di monitoraggio tramite rapporti. ... 25
1.2.4.Le prime misure adottate al fine di migliorare il sistema di monitoraggio. ... 30
1.3. L'impatto della Convenzione e il suo monitoraggio nell'ordinamento Italiano. ... 35
1.3.1 Il rango delle disposizioni della Convenzione nell'ordinamento Italiano. ... 35
2
Capitolo 2. Il terzo Protocollo Opzionale alla Convenzione sui Diritti del Fanciullo: un rafforzamento della tutela
dell'infanzia? ... 45
2.1. Il Processo di approvazione del Protocollo. ... 45
2.2. Le ragioni a favore dell'approvazione del Protocollo. ... 50
2.3. Le nuove competenze del Comitato sui Diritti del Fanciullo secondo il Terzo Protocollo. ... 68
2.3.1. Preambolo e principi generali. ... 68
2.3.2.Le comunicazioni individuali. ... 76
2.3.3. Le comunicazioni interstatali e la procedura di inchiesta. ... 89
2.3.4. Gli aspetti problematici emersi nel corso del negoziato che ha condotto all'adozione del Terzo Protocollo. ... 92
2.4. La firma e la mancata ratifica del Protocollo, in Italia ... 107
Cap.3.La Human Rights Machinery delle Nazioni Unite: funzioni e disfunzioni dei Treaty Bodies. ... 111
3.1.Meccanismi di monitoraggio a confronto: la procedura dei rapporti periodici. ... 111
3.2 Le comunicazioni individuali, interstatali e le inchieste ... 118
3.3 Il dibattito sulle opzioni di riforma dei Treaty Bodies... 127
Conclusioni ... 142
3
Introduzione
Sono passati 25 anni da quando, il 20 Novembre del 1989, L'Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha approvato la
Convenzione sui Diritti del Fanciullo.1
La Convenzione è il primo trattato internazionale sui diritti umani che articola tutti i diritti rilevanti- economici, sociali, culturali, civili e politici- ed è il primo strumento internazionale a riconoscere esplicitamente il minore come
soggetto di diritto e non solo oggetto di tutela.2 La sua
importanza è riconosciuta anche dal fatto che rapidamente è
1 cfr Ris. 44/25, 20 Novembre 1989, entrata in vigore il 2 Settembre 1990, come
previsto dall'Art. 49.
2
L'Art. 1 della Convenzione precisa che, ai fini e per l'applicazione della Convenzione stessa, per fanciullo si intende ogni essere umano di età inferiore a 18 anni, a meno che non raggiunga la maturità prima di tale età in base a disposizioni nazionali. Il fatto che norme internazionali possono, in alcune circostanze, attribuire direttamente diritti agli individui rappresenta nella comunità internazionale, confermato anche da un dictum del 2001 della Corte Internazionale di giustizia nel caso La Grand (La Grand, Germany v.United States, Judgment, 27 June 2001, ICJ, Reports, 2001, 466, 494, par.77.) Nel caso in questione la Corte ha affermato che l'Art.36, para.1, della Convenzione sulle relazioni consolari del 24 aprile 1963, secondo cui le autorità dello Stato di residenza debbono avvertire sollecitamente lo Stato di invio in caso di arresto di un suo cittadino, conferisce un diritto agli individui.
4 diventato il trattato sui diritti umani maggiormente ratificato nella storia con 194 Stati parte.
Il quadro di riferimento sui diritti umani è composto dalla Dichiarazione Universale sui Diritti Umani e dai nove principali trattati delle Nazioni Unite: il Patto Internazionale sui Diritti Civili e Politici, il Patto Internazionale sui Diritti Economici, Sociali e Culturali, la Convenzione sui Diritti del Fanciullo, la Convenzione contro la Tortura e altri trattamenti crudeli, inumani o degradanti; la Convenzione Internazionale sull'Eliminazione di tutte le Forme di Discriminazione Razziale, la Convenzione sull'Eliminazione di tutte le Forme di Discriminazione nei confronti della Donna, la Convenzione per la Protezione di tuti i Lavoratori Migranti e i Membri delle loro Famiglie, la Convenzione sui Diritti delle Persone con Disabilità e la Convenzione per la Protezione di tutte le Persone per la Sparizione Forzata. Tali strumenti sono importanti anche perché prevedono meccanismi per far sì che i Governi siano chiamati a rispondere di eventuali violazioni: è la così detta Human Rights Machinery, formata dai vari Comitati, uno per ogni trattato, a tutela di una specifica categoria di diritti.
I Treaty Bodies o Comitati, sono organi creati ad hoc, per controllare il rispetto, da parte degli Stati, delle Convenzioni internazionali sui diritti umani. Nonostante abbiano caratteristiche diverse e modi di operare che si adattano anche ai vari ambiti di competenza, non vi è dubbio che comunque si rifanno ad un modello comune. L'intento é infatti quello di armonizzazione dei vari Treaty Bodies, tanto
5 che si è arrivati a proporre addirittura anche la creazione di
un unico treaty system.3
Capire il quadro dei diritti umani e il suo sistema di monitoraggio è importante per promuovere, proteggere e realizzare i diritti dei minori, poiché la Convenzione sui diritti del fanciullo ne è parte integrante.
Nel complesso del sistema di tutela dei Diritti Umani,però, questa Convenzione, si differenziava, in negativo, in quanto, almeno fino a poco tempo fa, non prevedeva una procedura di reclami individuali, al Comitato stesso, in caso di violazioni dei diritti tutelati, quando i rimedi nazionali fossero stati già esauriti.
Dopo la recentissima entrata in vigore del Terzo protocollo
opzionale sulle procedure di reclamo,4 la Convenzione si è,
finalmente, dotata di un adeguato strumento di monitoraggio, ampliando, così le funzioni del Comitato sui Diritti del Fanciullo. In realtà tale modifica non è altro che sintomo di una insoddisfazione generale sul livello attuale di efficienza del sistema onusiano di controllo giuridico sul rispetto dei diritti umani. La creazione di una nuova procedura in sè, è stata inoltre criticata come causa di un'ulteriore frammentazione del sistema dei controlli dei diritti umani, contribuendo a rendere ancora più complessa e poco efficiente la Human Rights Machinery onusiana.
Ecco che si sente, così, sempre di più, l'esigenza di una modifica generica dei Treaty bodies esistenti, in modo da
3
Cfr. Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, The United Nations Human Rights Treaty System. An introduction to the core human rights treaties and the treaty bodies, Fact Sheet n.30.
4
Il testo del protocollo é stato adottato dall'Assemblea Generale nel Dicembre 2011, ma è entrato in vigore il 14 Aprile 2014, quando ha raggiunto la decima ratifica.
6 creare un meccanismo di monitoraggio delle Convenzioni Internazionali quanto più uniforme ed efficace.
Il presente lavoro analizzerà, pertanto, nel primo capitolo, le funzioni del Comitato sui Diritti del Fanciullo, prima dell'entrata in vigore del Terzo Protocollo, per poi passare, nel secondo capitolo all'analisi dettagliata del suddetto Protocollo, come questo influisce sulle funzioni del Comitato, e le principali problematiche tuttora irrisolte.
Nel terzo e ultimo capitolo,infine, verranno analizzati gli altri Comitati delle Nazioni Unite, comparando funzioni e strumenti di monitoraggio, al fine di individuare le lacune del sistema e le proposte di modifica, per ampliare le garanzie a tutela di diritti di tale rilevanza.
Le violazioni che ancora oggi, questi diritti subiscono,5
dimostrano quindi, che i passi avanti che fino ad ora sono stati fatti, pur se importanti, non sono sufficienti, a maggior ragione quando si parla di diritti dei minori, "considerato che l'umanità ha il dovere di dare al fanciullo il meglio di se stessa".6
5
Cfr UNICEF, State of the World's Children 2005. Childhood under Threat, New York: UNICEF, 2004, pp 8-10.
7
Capitolo 1. La Convenzione sui Diritti del Fanciullo e il suo Comitato.
1.1. La Convenzione sui diritti del Fanciullo.
1.1.1 La nascita e l'approvazione della Convenzione.
Il percorso che ha portato alla approvazione della Convenzione sui Diritti del Fanciullo (da ora, "la Convenzione"), è stato lungo e faticoso.
Già nel 1924 l'Assemblea della Società delle Nazioni, adottava la Dichiarazione di Ginevra sui diritti del bambino; successivamente, nel 1948, la Dichiarazione Universale poneva l'accento sul fatto che " La maternità e l'infanzia hanno diritto a cure e protezione speciali",7per arrivare poi ad una tutela più specifica nella Dichiarazione sui diritti dell'infanzia.
Tuttavia, le Dichiarazioni hanno potere di indirizzo morale e etico, ma non sono strumenti vincolanti; per questo, visto anche le frequenti e gravi violazioni subite dai minori, si sentì l'esigenza di una Convenzione sui diritti dell'infanzia, che ogni Stato parte dovesse rispettare. Così, nel 1978, in preparazione dell'anno internazionale del bambino promosso dalle Nazioni Unite, fu proposta una bozza di testo per la Convenzione sui diritti del fanciullo. Attingendo dalla Dichiarazione Universale sui Diritti Umani, il Patto internazionale sui diritti politici e civili, e il Patto
8
internazionale sui diritti economici, sociali e culturali,8 un
gruppo di lavoro9 all'interno delle Nazioni Unite, rivide ed
emendò la bozza e arrivò alla formulazione finale degli
articoli contenuti nella Convenzione.10
1.1.2. Gli obiettivi perseguiti.
Gli articoli della Convenzione sono 54, e sono divisi in tre parti. La prima consiste nell'enunciazione dei diritti e degli impegni che gli Stati si assumono, la seconda riguarda la modalità della tutela internazionale, la terza, la pratica della firma e della validità del testo stesso. In generale, si può dire che gli articoli si possono dividere in base al criterio delle 4
8
Fin dal Preambolo, la Convenzione richiama i rilevanti strumenti, vincolanti e non vincolanti, che l'avevano preceduta. Sono così menzionati gli artt. 23 e 24 del Patto sui diritti politici e l'art. 10 del Patto sui diritti economici, mentre, per gli atti non vincolanti, la Convenzione ricorda, tra gli altri, quelli che possono definirsi i precursori della Convenzione: la Dichiarazione di Ginevra sui diritti del bambino del 1924 e la Dichiarazione sui diritti del bambino del 1959.
9
La 35° sessione della Commissione per i Diritti Umani decide di organizzare un Working Group, per la stesura di una Convenzione sui diritti del bambino cui ognuno dei 43 Stati appartenenti alla Commissione poteva partecipare. Gli altri membri della Nazioni Unite potevano collaborare come "osservatori" e ugualmente potevano fare le organizzazione intergovernative. Le organizzazioni non governative con status consultivo presso il Consiglio economico e Sociale, potevano ugualmente prendere parte, ma senza diritto di parola. La realizzazione della Convenzione fu terminata entro il 1989 con unanimità.
10
Nel 1978 il Governo polacco introduce formalmente la proposta di adottare una specifica Convenzione sui diritti del bambino, spinto dal desiderio di promulgarla in occasione dell'Anno internazionale del bambino del 1979. La Polonia aveva già sostenuto l'idea di una Convenzione durante la Dichiarazione sui Diritti del Bambino del 1959.
La bozza si basava sui principi già concordati nel 1959, ma fu molto criticata perché il testo non aveva stile adatto e appoggiava le priorità delle autorità polacche in quel periodo.
9
P- Prevention, Protection, Provision, and Partecipation.11
Nella Prevention, rientrano gli articoli relativi alla
prevenzione nell'ambito della salute,12 della sottrazione di
minori, 13e delle discriminazioni;14per Protection, si intende
la protezione da ogni forma di tortura, trattamento disumano
o degradante, sfruttamento e schiavitù;15nella Provision,
rientrano gli articoli che tutelano il diritto all'educazione, 16
alla sicurezza sociale, 17al riposo e al gioco,18e il più generale
diritto ad adeguate condizioni di vita; 19 i diritti di
Partecipation, infine sono riconosciuti negli articoli che
riconoscono il diritto ad essere informati,20 la libertà di
espressione21 e il diritto del bambino a esprimere la propria
opinione.22
Il principio guida, alla luce del quale tali articoli vanno letti e che deve informare ogni provvedimento riguardante i bambini, é il superiore interesse del minore, affermato dall'Art.3. Tuttavia, essendo la Convenzione in questione, il primo trattato a riconoscere i bambini come soggetti di diritti, quando si parla di diritti, si deve fare riferimento, necessariamente a dei doveri corrispondenti, in capo ad altri soggetti. In questo caso, i soggetti che si devono impegnare a realizzare la tutela dei diritti dei bambini sono i genitori, come ribadito dall'articolo 27, ma in primis, spetta allo Stato
parte, "adottare tutti i provvedimenti
11
Bainham A., Children The Modern Law,Family Law, Bristol, 2006, p.70.
12 Convention on the Rights of the Child, 1989, Art . 24. 13 Ibid., Art. 11. 14 Ibid., Art. 2. 15 Ibid., Art. 37. 16 Ibid., Art. 28. 17 Ibid., Art.29. 18 Ibid., Art. 31. 19 Ibid., Art. 27. 20 Ibid., Art .17. 21 Ibid., Art .13. 22 Ibid., Art. 12.
10 legislativi,amministrativi e altri, necessari per attuare i
diritti riconosciuti dalla presente Convenzione" 23 , e
intervenire anche nel caso in cui il minore non sia
adeguatamente tutelato dai soggetti che dovrebbero farlo.24
Perché la Convenzione possa infatti avere una reale efficacia, non basta che gli Stati l'abbiano ratificata, i Governi devono adeguare le leggi e le politiche nazionali, in
linea con i principi della Convenzione stessa.25 Lo stesso
Articolo 4, al comma 2, prevede, solo per i diritti economici, sociali e culturali, che l'impegno degli Stati sia subordinato "to the maximum extent of their available resources". Tuttavia, come ha precisato anche il Comitato sui diritti del
Fanciullo,26 non è facile, nella Convenzione, distinguere
chiaramente i diritti civili e politici da quelli economici sociali e culturali, dato che sono inevitabilmente connessi. In ogni caso, tale affermazione non deve costituire un pretesto per gli Stati per non adempiere la Convenzione, ma rappresenta piuttosto, come ha precisato il Comitato, una
"realistic acceptance"27 che le difficoltà economiche possono
ostacolare l'attuazione della Convenzione. La Convenzione stessa riconosce che la tutela del diritto alla salute (Art 24) e dell'educazione(Art 28) può essere realizzata gradualmente, in quanto le riforme in questione, possono richiedere un maggiore impegno economico. Inoltre, negli stessi articoli
23 Ibid., Art. 4.1. 24
Ibid., Art. 27.3 e 4.
25
Come afferma la dottrina Maffei(si veda Maffei, 'La tutela internazionale dei diritti del bambino', in Pineschi L. et al., (eds), La tutela internazionale dei diritti umani, Giuffrè, Milano 2006, 232-275.)il cambiamento redazionale incentrato sugli Stati rispetto ad altri strumenti giuridici in cui il bambino sembrav essere il soggetto migliora la posizione di quest'ultimo perché fa sì che gli Stati, se non attuano la Convenzione, icorrano in una responsabilità internazionale.
26
Committee on the Rights of the Child, General Comment N° 5 (2003) General misures of implementation of the Convention on the Rights of the Child, para. 6 ss.
11 suddetti, si fa esplicito riferimento alla cooperazione internazionale, come mezzo di assistenza economica agli Stati per rispettare il proprio impegno di attuazione della Convenzione. Come ha ribadito anche il Comitato, infatti, quando uno Stato ratifica una Convenzione, non si obbliga solo ad applicarla entro i confini della sua giurisdizione, ma
anche a contribuire, attraverso la cooperazione
internazionale, a un'applicazione globale.28
Dall'Art. 4, si ricava quindi, a contrario, che la Convenzione non è meramente programmatica, ad eccezione dei diritti
economici, sociali e culturali; tuttavia, ben 12 articoli 29
presentano una formula aperta, con cui si invitano gli Stati ad adottare "all appropriate measures", che si presta ad un'interpretazione dinamica.
L'ampiezza di tale formula, infatti, dà adito a due questioni interessanti che meritano di essere approfondite.
Da un lato, va analizzato come la Convenzione, pur permettendo agli Stati di decidere discrezionalmente l'adeguatezza di una specifica misura, limiti questa discrezionalità, creando un organo ad hoc, il Comitato sui Diritti del Fanciullo(da ora, "il Comitato").
Dall'altro lato, inoltre, va detto che la Convenzione, pur non essendo una convenzione-quadro, ha già generato, ad oggi, tre Protocolli opzionali, la cui adozione da parte degli Stati membri resta appunto facoltativa. Tuttavia, si dovrebbe analizzare se nel concetto di "misura appropriata", rientri anche l'adozione di tali Protocolli o, più in generale, di altri trattati internazionali, quando questi risultano finalizzati alla tutela dei minori, al quale gli Stati, ratificando la
28
Ibid, para. 6 e 60.
12 Convenzione, si sono impegnati. Lo stesso Comitato sui Diritti del Fanciullo, nel suo citato General Comment N°5 , riporta un elenco non esaustivo di trattati che le Parti alla Convenzione sono incoraggiate a ratificare, e nella parte III fa riferimento, in particolare, anche ai due Protocolli opzionali, i soli che al tempo erano stati adottati.
1.2. Il Comitato sui Diritti del Fanciullo
1.2.1. Il meccanismo di monitoraggio previsto dalla Convenzione sui Diritti del Fanciullo.
Analizziamo ora la prima questione, ovvero, come la Convenzione pone dei limiti, attraverso l'istituzione del Comitato, all'applicazione di quelle formule che consentono una "variata intensità di impegno"30nei confronti degli Stati parte. La commissione preparatoria del testo ha compiuto una sorta di compromesso che ha poi in effetti consentito una così vasta adesione alla Convenzione stessa. Tuttavia, le Convenzioni sono definite strumenti di hard law e sono legalmente vincolanti: con la ratifica di una Convenzione, uno Stato aderisce ad un accordo internazionale e ha l'obbligo di rispettarne le disposizioni.
Non esistono ancora organi intergovernativi adibiti al monitoraggio dell'attuazione del diritto internazionale: é la Convenzione stessa, infatti, che deve prevedere specifiche regole di monitoraggio sul suo rispetto negli Stati membri.
30
Milanese F., La tutela non giurisdizionale del minore. Il tutore pubblico dei minori, Cedam, Padova,1999.
13 A controbilanciare la discrezionalità concessa agli Stati, nel rispetto dei loro obblighi, la Convenzione non prevede però un'adeguata machinery di garanzia.
Prima di tutto, bisogna puntualizzare che la Convenzione ha una self-executive force, che permette ai singoli cittadini di far valere di fronte ai giudici nazionali i diritti da essa garantiti. Tuttavia, per essere applicata direttamente in una corte nazionale, deve essere ratificata e lo Stato in questione deve aver riconosciuto nella propria legislazione nazionale il principio di diretta applicabilità delle convenzioni internazionali. Gli Stati che riconoscono tale principio
possono esprimerlo con modalità diverse:31 in alcuni paesi,
come l'Olanda, l'applicazione diretta delle Convenzioni
internazionali è stabilita nella Costituzione32; in altri, il
principio è divenuto parte della giurisprudenza, come per
esempio in Belgio.33 Come anche ha già precisato il Comitato
31
cfr. anche Committee on the Rights of the Child, General Comment N°5 (2003), General misures of implementation of the Convention on the Rights of the Child, para. IV.2.
32
Riguardo all'Italia, la nuova formulazione dell'Art. 117 Cost., introdotta con la L. cost. n. 3 /2001, dispone che l’esercizio della potestà legislativa dello Stato e delle Regioni è condizionata dal rispetto degli obblighi internazionali. Appare di immediata evidenza come la portata innovativa di tale disposizione non sia, a dispetto del dato meramente empirico della sua collocazione nel titolo V della Costituzione, limitata alla equiparazione della potestà legislativa regionale a quella statale, né all’introduzione di un esplicito riferimento all’ordinamento comunitario, ma si colga soprattutto in relazione all’introduzione del vincolo costituzionale, rivolto al legislatore ordinario, statale e regionale, del rispetto degli obblighi internazionali. Prima della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, infatti, gli obblighi derivanti dal diritto internazionale pattizio non godevano di alcuna garanzia costituzionale.
33
Per l'incorporazione del diritto internazionale pattizio nell'ordinamento italiano, si utilizza invece tanto il procedimento speciale dell'ordine di esecuzione contenuto in un atto normativo ad hoc(che per i trattati la cui ratifica richiede-in base all'art. 80 Cost- l'autorizzazione del Parlamento è spesso la stessa legge di autorizzazione), quanto il procedimento ordinario, consistente nell'emanazione di un atto normativo (legislativo o regolamentare, come richieda la materia disciplinata) di contenuto identico al trattato. Per quanto riguarda invece il rango di tali norme, la giurisprudenza ha riconosciuto, in linea generale, quello stesso del provvedimento di attuazione(legge costituzionale, legge ordinaria, decreto etc.), salvo riconoscere ad esse un aspeciale "resistenza", atta a farle prevalere su
14 nel General Comment N°5, la prima conseguenza dell'incorporazione della Convenzione nel sistema giuridico nazionale é che i diritti da essa protetti possono essere direttamente fatti valere davanti alle corti nazionali e che, nel caso in cui la legge statale contrasti con la Convenzione, è quest'ultima a prevalere, alla luce dell'Art.27 della Convenzione di Vienna sul Diritto dei Trattati.
Detto ciò, esclusi quindi i rimedi a livello statale in caso di violazioni degli obblighi internazionali, e se non consideriamo il Terzo Protocollo aggiuntivo, il sistema di garanzia previsto dalla Convenzione agli Artt. 43, 44 e 45, si riduce meramente al sistema dei rapporti che gli Stati devono presentare al Comitato dei diritti del Fanciullo, che valuta in questo modo il grado di attuazione normativa , di applicazione e di effettività dei diritti protetti dalla Convenzione, negli Stati parte.
Il Comitato dei diritti del Fanciullo,34 previsto dall'Art 43, è
composto da 18 esperti indipendenti, 35 "of high moral
standing and recognized competence in the field covered by
the Convention",36e sono eletti dagli Stati parte, ogni quattro
anni. Fu la prima volta che per l'elezione di un organo
norme successive di pari rango(secondo un principio di parità sui generis, accolto nell'Art.117, 1°comma, Cost., come riformato dalla l.cost.n. 3/2001.
34 Il Comitato, si riunisce in genere, tre volte all'anno, a Gennaio, Maggio o
Giugno, Settembre o Ottobre e ogni sessione dura mediamente tre settimane ognuna. Ogni sessione è poi seguita dall'incontro di un Working Group, che si riunisce per una settimana per preparare la sessione successiva. Tutte le sessioni hanno luogo a Ginevra. L'Alto Commissario per i diritti umani svolge funzioni di segretariato.
35
Il numero dei membri del Comitato è stato aumentato dai 10 originari, fino al 2003, ai 18 attuali per poter far fronte all'enorme mole di lavoro dovuta alla ratifica quasi universale della Convenzione e conseguentemente al numero dei rapporti inviati periodicamente al Comitato. Nel corso del tempo infatti, sono stati accumulati notevoli ritardi, così ad esempio, per quanto riguarda l'Italia, il Secondo Rapporto è stato presentato il 21 marzo 2000, ma l'incontro con la delegazione governativa italiana si è svolto solo nel Gennaio 2003.
15 previsto da una Convenzione, parteciparono così tanti Stati(70) e si dovette scegliere da una lista così lunga di
candidati.37
Il Comitato é un organo di individui, infatti è composto da membri, che, pur essendo eletti dagli Stati, non sono vincolati da obblighi diplomatici, anzi sono obbligati ad agire
in piena imparzialità e indipendenza. 38
Ora, non solo i rapporti sono l'unico mezzo di controllo a disposizione del Comitato, ma i poteri di questo non sono neanche abbastanza incisivi, dato che all'esito della valutazione dei rapporti, questo può solo esprimere delle views, ovvero dei pareri non vincolanti. L'unico effetto che può avere il mancato rispetto di tali pareri da parte di uno Stato, è quindi esclusivamente di natura politica, ripercuotendosi, cioè sulla credibilità del Governo di quello specifico Stato che non ha rispettato un obbligo di livello internazionale al quale si era vincolato.
Inoltre, fino all'approvazione del Terzo protocollo aggiuntivo, la mancata previsione di un meccanismo di denuncia di una violazione, rendeva assai meno incisivo il sistema.
Per quanto, quindi, il Comitato, giochi un ruolo importante, potendo accertare la coerenza delle leggi nazionali con la Convenzione e facendo da intermediario tra i governi e le esigenze della società civile, i governi stanno perseverando nella violazione di tali diritti, su larga scala e impunemente. Come infatti precisa Watkins, "Il fatto che così tanti Stati hanno ratificato la Convenzione è un risultato importante. Ma
37
I membri del Comitato furono eletti tramite voto a scrutinio segreto nella prima riunione degli Stati parte e durò dal 27 Febbraio al primo Marzo 1991. I candidati furono presentati da tutte le aree geografiche mondiali: Europa Occidentale (4); Europa Orientale(3), Africa (12), America Latina e Caraibi (11) e Asia(5).
38
cfr. Rule 11 bis, Rules of procedure, Committee on the Rights of the Child, CRC/C/4/Rev.3, 16 Aprile 2013.
16 può anche essere sintomo di una grave debolezza: vale a dire, i governi possono ratificare la Convenzione senza remore, sicuri del fatto che non saranno mai ritenuti responsabili per non avere rispettato alcuni dei principi da essa affermati. La mancanza di sanzioni giuridiche, istituzionali o finanziarie, indebolisce sia l'impatto che la credibilità della Convenzione".39
Prima di analizzare quali sono i benefici e le lacune del sistema dei rapporti è opportuno analizzare come questo sistema funziona e quali sono i compiti principali del Comitato, in base agli Artt.44 e 45 della Convenzione.
1.2.2. La procedura dei rapporti al Comitato sui diritti del fanciullo
Secondo l'Art 44, gli Stati sono obbligati a inviare rapporti al Comitato, il primo, entro due anni dall'entrata in vigore, nei suoi confronti, della Convenzione, in seguito, ogni cinque anni, dando atto delle misure che hanno adottato per tutelare effettivamente i diritti della Convenzione e i progressi concreti nel godimento di tali diritti. Il Comitato ha voluto fin dall'inizio strutturare sia la procedura di stesura di tali rapporti da parte degli Stati, sia la procedura di esame svolta dallo stesso Comitato.
Per quanto riguarda la prima procedura, il Comitato ha
approvato durante la sua prima sessione,40 nell'Ottobre del
39 Watkins K., The Convention on the Rights of the Child: Delivery on the promise
for children is long overdue, in 25 years of the Convention on the Rights of the Child. is the world a better place for children? United Nations Children Fund, (2014), p.69.
40
La prima effettiva riunione del Comitato, si tenne, in modo del tutto informale, nel Maggio 1991 e fu indetta dal Centro per i Diritti Umani, in cooperazione con l'UNICEF. Tale riunione fu un successo e dette la possibilità al Comitato di avere i
17 1991, delle linee guida per gli Stati, contenute nei documenti
CRC/C/5 e CRC/C/58e rese pubbliche perché tutti gli Stati in
questione ne prendessero visione.41
Il Comitato ha raccomandato di stilare i rapporti, sia iniziali che successivi, rispettando le suddette linee guida e in modo preciso e tempestivo.
Le General Guidelines for the Form and Content of Periodic
Reports 42 prevedono che tali rapporti devono fornire
informazioni dettagliate relative alle misure concretamente adottate dagli Stati, incluse l'adesione a trattati bilaterali e multilaterali nell'ambito di diritti dei minori; cambiamenti che sono stati apportati nella legislazione nazionale, regionale e locale, come per esempio meccanismi e strutture per coordinare e monitorare ogni mezzo atto a implementare la Convenzione, e ogni politica, programma o servizio che abbia come fine quello di migliorare la tutela dei diritti dei minori, compresi anche dati statistici. Agli Stati viene poi richiesto di indicare sufficienti informazioni per rendere edotto il Comitato sul livello generico di applicazione della Convenzione.
E' inoltre espressamente previsto che i rapporti devono includere considerazioni sulle Osservazioni Conclusive adottate dal Comitato, in relazione al rapporto precedente. Sembra così che il Comitato, voglia effettivamente limitare la discrezionalità degli Stati nel rispetto della Convenzione,
primi contatti con la Human Rights Machinery delle Nazioni Unite, e permise una prima riflessione comune sulla promozione e protezione dei diritti dei minori, in coalizione con gli altri organi delle Nazioni Unite, le agenzie specializzate e le ONG attive in tale campo.
41 La prima parte dei rapporti, dovrebbe inoltre rispettare le Guide Lines,
riguardanti la stesura della parte iniziale dei rapporti, che gli Stati parti delle varie Convenzioni sui diritti umani sono obbligati a stilare per i singoli Comitati competenti. Cfr. United Nations Doc. HRI/CORE/1.
18 cercando di imporre criteri e tempistiche di un controllo efficiente delle politiche attuate a livello nazionale.
Abbiamo già precisato, però che il riscontro con la pratica dimostra quanto questa efficienza ostentata sia solo apparente in quanto il Comitato non è dotato di poteri vincolanti, né sanzionatori nei confronti degli Stati.
Per quanto riguarda, invece la procedura di valutazione dei rapporti stessi, il Comitato ha approvato specifiche Rules of
Procedure,43 che furono adottate in modo provvisorio, con
l'intento di modificarle e implementarle nel corso dei suoi lavori futuri. Alcune di queste regole riguardano l'organizzazione dei suoi lavori e garantiscono l'indipendenza
dei suoi membri;44 altre sono specificatamente dirette a
rafforzare la posizione del Comitato nello svolgere la sua funzione di organo di controllo, garantendo che le informazioni provenienti dagli Stati siano aggiornate e
necessarie.45
I rapporti periodici, prima sono sottoposti all'attenzione dei membri del Comitato, riuniti in un Working Group informale i cui incontri sono chiusi alla partecipazione degli Stati e non pubblicizzati, si svolgono alla fine di ogni sessione e esaminano rapporti che verranno discussi nelle sessioni successive. Il fine di queste riunioni è di identificare le parti dei rapporti che necessitano di chiarificazioni o danno motivo di critiche e per preparare una list of issues da trasmettere agli Stati a cui risponderanno mediante atti
43 Rules of procedure, Commitee on the Rights of the Child, United Nations Doc.
HRI/GEN3.
44
Cfr., per esempio, Rule 14 che riguarda la procedura di elezione nel caso in cui uno dei membri non possa più svolgere le proprie funzioni.
45
Cfr., per esempio, le Rules da 66 a 71, che, in linea con gli Artt. 2, 4 e 44 della Convenzione, ribadiscono l'obbligo degli Stati di rispettare, senza discriminazioni, i diritti dei minori nel territorio nazionale, e specificatamente, di informare il Comitato sul livello del progresso realizzato in merito alla tutela di tali diritti.
19 scritti da analizzare insieme ai rapporti. L'intento è quello di informare anticipatamente gli Stati sulle principali questioni che potrebbero sorgere nella fase di esame dei rapporti,agevolando così l'efficienza del dialogo Stati-Comitato, che si svolgerà nelle sessioni successive. Altre questioni potranno ovviamente sorgere nel corso della discussione ed è per questo che il Comitato preferisce che gli Stati prendano parte alle sessioni mediante ministri o delegati, piuttosto che rappresentanti, senza alcuna autorità per prendere decisioni. Per facilitare e velocizzare la stesura di tale lista, il Comitato si avvale, precedentemente a tali
riunioni, dell'apporto dei cosiddetti "Country Rapporteurs"46
e i "Country Analyses", preparati dal Segretario.
Il Comitato, inoltre, riceve informazioni, da istituti stabiliti dalla Commissione sui Diritti Umani per investigare su violazioni di specifici diritti, in specifici paesi, per esempio Special Rapporteurs sulla tortura, su esecuzioni sommarie o arbitrarie, sulla violenza sulle donne o, specificatamente, riguardo alla Convenzione in questione, lo Special Rapporteur sulla vendita, la prostituzione e la pornografia dei minori, previsto dal Secondo protocollo alla Convenzione stessa. Questa collaborazione dimostra come "i compiti del Comitato sono portati avanti in uno spirito di dialogo e
cooperazione"47-ha così affermato Marta Santos Pais, membro
del Comitato stesso- e come i vari istituti e organi siano ingranaggi della stessa grande Human Rights Machinery, lavorando all'unisono per garantire una protezione quanto più
46 La pratica di nominare i "Country Rapporteurs" é in uso fin dai primi anni del
Comitato; cadde poi in disuso per poi riprendere vigore nel 1999. Cfr United Nations Doc. A/55/41 at para.1478.
47
Pais M.S., The Committe on the Rights of the Child, International Commission of Jurists The Review-N° 47/1991, p.38.
20 ampia e efficiente possibile della vasta gamma dei diritti umani.
Sempre in quest'ottica di collaborazione con altri organi, il Comitato può anche invitare gli organismi delle Nazioni Unite e le agenzie specializzate a stilare essi stessi dei rapporti sull'attuazione della Convenzione sui Diritti del Fanciullo, con riguardo alle tematiche che ricadono nel loro raggio di azione e competenza e, a questo scopo,può anche richiedere pareri di esperti (Art 45 e Rule 70).
Le Rules 66-74 disciplinano il dialogo Stati-Comitato sui rapporti presentati. L'esame è strutturato in modo da riflettere le categorie dei diritti come raggruppati dalla Convenzione; così la discussione di ogni categoria è introdotta dai commenti del rappresentante di ogni Stato, seguiti dai commenti e domande del Country Rapporteur e gli altri membri del Comitato e si conclude con le risposte dei
rappresentanti statali. Successivamente il Country
Rapporteur e gli altri membri del Comitato possono esprimere osservazioni, raccomandazioni e pareri preliminari e provvisori.
Fatte queste prime considerazione, il Comitato procede in privato a preparare le "Concluding Observations", che si basano su una proposta iniziale formata dal Country Rapporteur. Tali osservazioni consistono in un'analisi critica dei rapporti statali e delle risposte che i rappresentanti hanno dato al Comitato, cercando di individuare quei fattori e quelle difficoltà che impediscono l'effettiva applicazione della Convenzione e dando, su queste basi, pareri e raccomandazioni. Le Osservazioni Conclusive sono inserite in un documento che viene reso pubblico tramite il Sito web dell'Alto Commissario per i Diritti Umani, vengono inviate al
21 Gruppo delle ONG per la Convenzione dei Diritti del Fanciullo, e vengono incluse nel rapporto che il Comitato fa ogni due anni al Assemblea Generale delle Nazioni Unite. Vengono in generale inviate a tutti gli organismi e agenzie ONU e possono servire da base per le discussioni sulla cooperazione internazionale. Il Comitato può in particolare, nelle sue Osservazioni, fare riferimento al bisogno di tale cooperazione.
Il Comitato ha poi espressamente stabilito che "alla luce dell'Art 44(6), è importante che le Osservazioni Conclusive siano rese ampliamente accessibili nel territorio dello Stato
parte in questione",48 in quanto devono "promuovere un
dibattito costruttivo e informare il processo di applicazione
della Convenzione a tutti i livelli".49 Inoltre, esse molto
spesso, includono anche raccomandazioni al fine di incoraggiare gli Stati ad una cooperazione e assistenza
nell'applicazione della Convenzione.50
Se poi il Comitato ritiene che il rapporto e le informazioni fornite non sono sufficienti, possono emettere Osservazioni Conclusive provvisorie e chiedere allo Stato ulteriori informazioni che saranno considerate nelle sessioni successive, durante le quali verranno emesse Osservazioni
conclusive, 51 oppure adotta direttamente Osservazioni
definitive che comprendono una richiesta di ulteriori
informazioni. 52 Sia la Convenzione 53 che il Comitato
enfatizzano l'importanza di evitare ritardi nella procedura dei
48
Overview of the Reporting Procedure, United Nations Doc. CRC/C/33, para.22.
49 Committee on the Rights of the Child, General Comment N°5 (2003), General
misures of implementation of the Convention on the Rights of the Child.
50 Rule 74, Rules of Procedures, Committe on the Rights of the Child, United
Nations Doc. HRI/GEN/3, p.197.
51
Rule 69, Ibid., pag 195.
52
cfr Overview of the Reporting Procedure, United Nations Doc. CRC/C/33.
22
rapporti,54 tuttavia il Comitato non ha ancora previsto una
particolare procedura nei confronti degli Stati che non trasmettono i propri rapporti nei termini. Le Rules of Procedure, in particolare la Rule 67, permette un ampio margine di discrezionalità al Comitato nel decidere rimedi appropriati nel caso di mancato rispetto dei termini da parte degli Stati. Il paragrafo 2 della Rule 67,infatti, consente al Comitato, nel caso in cui lo Stato perseveri nel ritardo anche dopo richiami da parte del Segretario, di far riferimento a tale fatto nel rapporto da inviare all'Assemblea Generale, senza prevedere più efficaci poteri sanzionatori nei confronti dello Stato inadempiente. Questa disposizione conferma così la tesi per cui il Comitato non è dotato di adeguati poteri per far rispettare la Convenzione, svuotando così di significando la meticolosità delle regole procedurali riguardanti la formazione e l'analisi dei rapporti statuali.
Tuttavia, il punto di forza di questa procedura, sta nella volontà di promuovere un dialogo costruttivo e utile tra le parti che intervengono alla procedura stessa, cioè sia gli Stati parte, sia gli altri organismi delle Nazioni Unite, per fornire quante più informazioni possibili sul livello di tutela dei diritti dell'infanzia , garantendo, nello stesso tempo anche un adeguato sistema di assistenza tecnica e di consigli da parte di esperti.
A tale proposito, l'Art. 45 della Convenzione prevede la possibilità per il Comitato, sia "di invitare le istituzioni specializzate, il Fondo delle Nazioni Unite per l'Infanzia e ogni altro organismo competente che riterrà appropriato, a dare pareri specializzati in settori di competenza dei loro
23 rispettivi mandati",55sia di trasmettere agli stessi organismi, ogni rapporto degli Stati parte contenente una richiesta di consigli tecnici o di assistenza tecnica, o che indichi una necessità in tal senso, accompagnato da eventuali osservazioni e proposte del Comitato concernenti tale
richiesta o indicazione", 56 incoraggiando così quella
cooperazione internazionale a cui la Convenzione fa appello più volte.
Sembrano degne di nota inoltre, le misure previste nelle Rules of Procedure atte a fornire una maggiore comprensione e consapevolezza della Convenzione e del ruolo del Comitato.
Oltre ai rapporti biennali all'Assemblea Generale, previsti dalla Rule 64, il Comitato può presentare altri rapporti sulle attività svolte, anche per focalizzare l'attenzione su specifiche problematiche. La Rule 73, poi prevede la possibilità per il Comitato di emettere dei General Comments, per promuovere una migliore comprensione e applicazione della Convenzione, assistendo così gli Stati nell'adempimento dei loro obblighi. Infine la Rule 75, stabilisce che, sempre al fine di una più profonda consapevolezza del significato della Convenzione, il Comitato può riunirsi, specificatamente allo scopo di discutere su una disposizione particolare della Convenzione stessa o su una questione ad essa collegata. L'importanza di questi Days of General Discussion, alle quali possono partecipare, oltre agli Stati, anche organizzazioni internazionali e ONG, sta nel fatto di creare un forum internazionale di scambio di pareri
55
Convention on the Rights of the Child, Art 45(a).
24 che può avere implicazioni anche al di fuori dell'ambito
applicativo della Convenzione sui Diritti del Fanciullo.57
Oltre alle Linee Guida, il Comitato ha adottato anche specifiche raccomandazioni, che forniscono una guida agli Stati parte che hanno incontrato difficoltà a consegnare il rapporto nei termini, ma costituiscono una misura
eccezionale che può essere utilizzata solo una volta.58
C'é da aggiungere, inoltre, che, alla fine del 2003, il Comitato ha deciso di ristabilire la pratica che era stata interrotta nel 1997, in base alla quale, si svolgevano visite informali negli Stati parte. Tali visite sono finalizzate sia per aiutare gli Stati nella preparazione delle discussioni sui rapporti, sia nell'adempimento delle raccomandazioni adottate dal Comitato nelle Osservazioni Conclusive.
Da tali regole, si ricava quindi l'intento del Comitato di
cercare di realizzare un controllo effettivo sul
comportamento degli Stati part alla Convenzione.
Abbiamo già messo in evidenza però come queste intenzioni risultano abbastanza vane, appena si ha un riscontro con la realtà.
Analizziamo ora, quindi, quali sono le debolezze di tale sistema, e quali sono le possibili proposte di modifica.
57
Cfr. per esempio, la discussione riguardante i minori di sesso femminile, che influenzò il contenuto del documento finale della Quarta Conferenza Mondiale sulla Donna, Report of the Fourth World Conference on Women, United Nations Doc.A7CONF.177/20, Annex II, chapter IV, part L, "The Girl Child"; United Nations Doc. CRC/C/38, paras. 3275-289.
25 1.2.3. I limiti del sistema di monitoraggio tramite rapporti. Per usare le parole di Lisa Woll, direttrice della Convention of the Child Impact Study, 2000, la procedura dei rapporti al Comitato per i Diritti dell'Infanzia, potrebbe potenzialmente essere un "catalizzatore per le modifiche legislative e politiche a livello nazionale".59 Il primo effetto positivo di tale procedura è infatti un'occasione per portare la tutela dell'infanzia al centro dell'agenda governativa e consiste in un'occasione per i ministri per riflettere sul livello di tale tutela e come questo può essere incrementato. E' stato innescato cioè il cosiddetto meccanismo del "transformative
accountability", 60 ovvero, pur non prevedendo misure
sanzionatorie, la Convenzione ha tradotto la responsabilità degli Stati nell'effettività delle misure da essi adottate.
Alcuni governi, difatti, hanno incrementato la legislazione di tutela dei diritti garantiti dalla Convenzione: uno studio
condotto da Save the Children UK61 ha preso in esame 10
Stati parte(Cambogia, Ghana, Kyrgystan, Lao PDR, Lesotho, Tajikistan, Uk, Uzbekistan) e ha ricavato che tali Stati hanno adottato modifiche legislative, in seguito ai rapporti al Comitato; le ONG nazionali hanno svolto un più ampio controllo sulle politiche governative; sono stati creati specifici organi al'interno dei Governi, con compiti di
59
Woll L., Reporting to the UN Committee on the Rights of the Child: A catalyst for domestic debate and policy change?, The International Journal of Children Rights 8,(2000), 71-81
60 Yamin A. E., Toward Transformative Accountability: Applying a rights-based
approach to fulfill maternal health obligations, International Journal of Human Rights , 7, 12 (2011), 112.
61
Save the Children Uk, A Tool for Change? reporting to the UN Committeee on the Rights of the Child,(2003).
26 coordinamento o controllo delle politiche adottate, nell'applicazione della Convenzione; é stato precisato un Piano di Azione per mettere in evidenza le priorità, nella tutela dell'infanzia e un Piano finanziario per allocare al meglio le risorse; sono stati ratificati altri trattati
internazionali62, in linea con le raccomandazioni del Comitato
stesso; 63è stato preso in dovuta considerazione il parere dei
minori coinvolti, in linea con l'Art. 12 della Convenzione. Uno dei punti a favore della procedura dei rapporti è inoltre la cooperazione che questa ha creato tra le varie ONG nazionali le quali possono anch'esse trasmettere rapporti sul livello di applicazione della Convenzione nello Stato di provenienza, integrando quelli statali e ampliando le informazioni a disposizione del Comitato. E' la Convenzione
stessa, 64 infatti, che coinvolge volutamente le ONG nella
procedura dei rapporti e, nella pratica, è il Comitato che cerca "specifiche, oggettive e realistiche informazioni provenienti da ONG al fine di avere un resoconto imparziale del progresso e delle difficoltà incontrate nell'applicazione della Convenzione" (NGO Group 1998). Un effetto indiretto della procedura dei rapporti, quindi, è stata la creazione di coalizioni di ONG in molti paesi che hanno ratificato la Convenzione, costituitesi proprio con il compito di redigere un rapporto alternativo o supplementare. La formazione di coalizioni é del resto incoraggiata dallo stesso Comitato ONU che sollecita la presentazione di un unico rapporto congiunto, in grado di fornire una panoramica più ampia e condivisa delle varie associazioni che lavorano nel Paese.
62 In particolare la Convenzione Internazionale sul Lavoro N° 183, riguardante l'età
minima per lavorare.
63
Cfr. Committee on the Rights of the Child, General Comment N°5 (2003), General misures of implementation of the Convention on the Rights of the Child.
27 Un ruolo importante nel processo di trasmissione dei rapporti periodici governativi al Comitato ONU è stato assunto inoltre dal NGO Group for the CRC, con sede a Ginevra. Quest'ultimo si é costituito nel 1983 nella fase di elaborazione della Convenzione, con il nome di Informal Ad Hoc Group for the CRC ed ha avuto un ruolo molto importante nel processo di redazione della Convenzione. In seguito, ha assunto come compito principale quello di facilitare la promozione, l'implementazione e il monitoraggio della Convenzione, in particolare facilitando la partecipazione delle coalizioni di ONG nazionali alle sessioni del Comitato.
Il ruolo delle ONG è dunque incoraggiare i governi a porre le questioni relative all'infanzia come prioritarie nella propria agenda e fare pressione affinché ottemperino ai loro doveri. Inoltre, poiché in molti Paesi i governi tendono a considerare chiuso il processo della verifica periodica una volta avvenuta la discussione con il Comitato, diviene cruciale il ruolo delle ONG per sostenere un'azione costante e continua di monitoraggio e aggiornamento.
Le ONG, ricoprono quindi un ruolo rilevante nella procedura dei rapporti, in quanto si fanno portatrici delle esigenze della società civile che non vengono soddisfatte a livello nazionale, diventando così intermediari tra questa e il Comitato e, più in generale, tra questa e gli altri organismi e agenzie delle Nazioni Unite, quando necessitano anche del loro supporto. Tuttavia, usando sempre le parole della Woll, è una "procedura governativa chiusa, che lascia fuori la sfera
pubblica dalla sua analisi"65 , sia perché i Governi non
rendono concretamente accessibili alla società i rapporti e le Osservazioni Conclusive, contrariamente a quanto previsto
28 dalla Convenzione, sia perché in molti casi si verifica una materiale esclusione di altri soggetti pubblici di natura non governativa, incluse le stesse ONG e i minori coinvolti.
In alcuni casi, può addirittura accadere che gli Stati risultino inadempienti rispetto allo stesso obbligo di stilare rapporti, inviandoli con gravi ritardi, o perlopiù incompleti, mancando sia di sufficienti risorse economiche, sia di assistenza tecnica adeguata.
Lisa Woll 66 osserva che un'altra difficoltà comune é la
disparità tra la politica nazionale e l'applicazione di questa a livello locale-regionale, soprattutto per quegli Stati che hanno attuato una devolution delle funzioni , che ha fatto sì che più i poteri venivano decentralizzati, più si perdeva la
consapevolezza e familiarità con la Convenzione.67
Save the Children Uk68 ha inoltre individuato come debolezza
del sistema, il fatto che il Comitato faccia affidamento e si basi, quasi interamente, sulle informazioni pervenutegli dalle ONG e dalle agenzie delle Nazioni Unite, che inevitabilmente tendono a far prevalere le loro priorità, dando così un'immagine parziale del livello di tutela in un determinato Stato. Poiché il Comitato si trova spesso privo di sufficienti risorse, le ONG possono aver una grande influenza pratica sulle Osservazioni Conclusive del Comitato.
Un'altra lacuna del sistema è inoltre il fatto che il Comitato tende in genere ad emettere una lunga lista di raccomandazioni, perchè le Rules of Procedure non
66
Woll L., Reporting to the UN Committee on the Rights of the Child: A catalyst for domestic debate and policy change?, The International Journal of Children Rights 8, p.77.
67 nelle Filippine, ad esempio, fu ossservato che la familiarità con la Convenzione
era direttamente proporzionale alla posizione gerarchica di governo dell'istituzione di riferimento.
68
Baro D., A Tool for Change? Reporting to the UN Committee on the Rights of the Child. Save the Children Uk, 2003.
29 prevedono una sorta di selezione delle raccomandazioni più importanti tra quelle che il Comitato fa agli Stati.
Tuttavia, recentemente il Comitato ha focalizzato la sua attenzione su tre o quattro priorità per una questione specifica, garantendo anche una più agevole attuazione di tali raccomandazioni da parte degli Stati. Il rovescio della medaglia di tale pratica, però, potrebbe essere che, essendo il Comitato poco informato sulla situazione reale statale,possa fare specifiche raccomandazioni, irrealizzabili nella pratica.
Un altro limite all'efficienza della procedura dei rapporti è l'imponente mole di lavoro che il Comitato si trova a svolgere, visto anche l'ampia adesione alla Convenzione. Michael Freeman ha rilevato come il Comitato sia "spesso oppresso dalla quantità di lavoro che deve portare avanti e, non sorprendentemente, è anni indietro. Forse anche per questo, gli Stati sono in ritardo nella consegna dei loro rapporti iniziali e molti altri sono in ritardo nella trasmissione dei rapporti periodici. In breve, il sistema sta
collassando."69Un'altra questione collegata all'arretrato del
Comitato, potrebbe essere il fatto che le linee guida per stilare i rapporti sono troppo meticolose ed esigenti e, di conseguenza, alcuni rapporti statali sono estremamente lunghi e dettagliati.
Per questo, il Comitato, nel Maggio 2002, ha adottato una raccomandazione nella quale richiede alle parti di presentare rapporti più brevi-non oltre le 120 pagine- e, soprattutto,"concise, analytical and focusing on key implementation issue". Per facilitare il proprio lavoro e
69
Freeman M., The End of the Century of the Child?, Current Legal Problems, 53, (2000), 505-558.
30 ovviare ai ritardi degli Stati nella presentazione dei rapporti successivi a quello iniziale, il Comitato, con un'altra raccomandazione, ha inoltre deciso, ricorrendo alcuni requisiti e in via eccezionale, di consentire la presentazione congiunta di più rapporti. Nonostante questi accorgimenti, il Comitato ha accumulato una notevole quantità di lavoro, così, nel 2006 decise, come misura eccezionale e provvisoria, di esaminare i rapporti in due camere parallele, ciascuna composta da 9 membri.
1.2.4.Le prime misure adottate al fine di migliorare il sistema di monitoraggio.
Per rimediare a queste lacune del sistema, il Comitato stesso, nel suo General Comment N°5, "ha identificato una vasta gamma di misure necessarie per garantire un'effettiva applicazione della Convenzione, inclusa la creazione di specifiche strutture e lo svolgimento di attività di controllo, educative a tutti i livelli, governativo, parlamentare e giudiziale".
Già precedentemente nel 2002 aveva emesso un altro General Comment intitolato "Il ruolo di istituzioni indipendenti nazionali, nella promozione e protezione dei diritti dell'infanzia".
Prima di tutto, il Comitato,come abbiamo già osservato, incoraggia alla ratifica degli altri trattati sui diritti umani e dei protocolli alla Convenzione stessa e ad una revisione legislativa, in linea con lo spirito della Convenzione e "olisticamente" con gli altri trattati, vista "l'interdipendenza e l'indivisibilità dei diritti umani". Si puntualizza inoltre la necessità di coinvolgere in questo processo di riforma più
31 soggetti della società civile, come anche raccomanda la
Woll,70 dalle commissioni parlamentari,organismi nazionali
competenti in diritti umani, ONG, accademici ai minori direttamente interessati. Il procedimento, così si aprirebbe a tutta la società, e realizzerebbe quella "cross-sectoral
coordination"71 a cui la Convenzione aspira.
Questo multi-actor process, però per essere effettivo e efficiente richiede un livello di coordinamento tra i vari interventi, a partire dalla fase iniziale della preparazione dei rapporti. Inoltre questo coinvolgimento richiede, non solo che la procedura sia ampliamente pubblicizzata e resa accessibile ex Art. 44(6), ma che sia diffusa un'educazione e consapevolezza sulla Convenzione e sul Comitato, a tutti i livelli della società, dagli accademici, ai minori stessi, che possono così partecipare, come garantito dalla Convenzione all'Art.2.72
Il primo responsabile dell'applicazione della Convenzione resta, tuttavia il Governo, il che si traduce in un "mix tra
formal accountability e political mobilization",73cioè deve
essere il Governo a capire come gestire al meglio il
coordinamento dei vari soggetti partecipanti al
procedimento, sia prevedendo per esempio misure che assicurino un adeguato intervento dei minori, sia includendo commissioni inter-dipartimentali e inter-ministeriali.
70
Woll L., Reporting to the UN Committee on the Rights of the Child: A catalyst for domestic debate and policy change?, The International Journal of Children Rights 8, p.78.
71 Committe on the Rights of the Child, General Comment N° 5, 2003, pag 9. 72
Cfr. anche General Comment N°1, 2001, The aims of education, in particolare Art. 29, para.1.
73 Watkins K., The Convention on the Rights of the Child: Delivery on the promise
for children is long overdue, in 25 years of the Convention on the Rights of the Child.Is the world a better place for children? United Nations Children Fund, (2014).
32 E' necessario, inoltre che i Governi approntino un adeguato e affidabile sistema di raccolta dati, che assicuri, soprattutto che tali informazioni siano utilizzate per "fare progressi nell'applicazione della Convenzione, per identificare le problematiche nazionali e come base per le riforme nazionali."74 In pratica, affinché il processo dei rapporti, sia action-oriented, gli Stati devono sviluppare un National Plan of Action, basato sulla Convenzione, come suggerisce il Comitato nel General Comment N° 5: le azioni, obbiettivi e termini temporali per raggiungerli, devono essere specificati concretamente nelle agende governative, identificando chiari compiti di autorità e responsabilità, in capo a specifiche istituzioni. In questo modo, il procedimento di attuazione della Convenzione che comprende sia la fase di creazione dei rapporti sia la fase di follow-up, ovvero di modifica e interventi nazionali, verrebbe così considerato, non solo come un adempimento formale di un obbligo a cui gli Stati si sono vincolati, ma la base dei programmi di Governo, che è il primo responsabile per la loro attuazione, davanti all'intera società civile.
Tirando le fila, comunque si può dire che, in confronto con gli altri treaty bodies, il Comitato sui Diritti dell'Infanzia ha migliorato la sua performance, negli ultimi dieci anni. Mentre, inizialmente, il Segretariato era composto da due membri, oggi è composto da sette membri, ognuno responsabile per raccogliere dati da diverse risorse. Questo ha consentito una più profonda analisi dei rapporti degli Stati
74 Committee on the Rights of the Child, General Comment N°5 (2003), General
misures of implementation of the Convention on the Rights of the Child, lett.F, p.13.
33 e a sua volta, la possibilità di emettere raccomandazioni più mirate e specifiche.
Anche in termini di quantità di lavoro, il Comitato è arrivato oggi ad esaminare una media di 30 rapporti ogni anno, e non più solo 16-20, come in precedenza.
Dalle osservazioni fatte, quindi, possiamo ricavare che i problemi principali che non incentivano un'attiva e effettiva partecipazione degli Stati al sistema di monitoraggio tramite i rapporti al Comitato sono principalmente tre e sono inscindibilmente connessi.
Da un lato, spesso, l'attuazione delle raccomandazioni del Comitato non fa parte delle agende dei Governi, come se l'obbligo di trasmettere rapporti fosse sentito meramente come un obbligo legale, piuttosto che un'opportunità per valutare e integrare i programmi governativi riguardanti la tutela dell'infanzia. Questo è in pratica dovuto alla seconda problematica, cioè "la mancanza di consapevolezza e conoscenza a più livelli della Convenzione stessa, che, unita a una tendenza generica che non considera i bambini come soggetti di diritti, ha creato un ambiente non collaborativo in materia di realizzazione della tutela dei diritti dell'infanzia. Questa mancanza di consapevolezza ha anche significato che i Governi di molti Stati non sentissero una pressione significativa nell'adempimento dei loro obblighi verso la Convenzione".75
Tale pressione non viene sentita a causa di quella che Watkins chiama "comfort zone scrutiny"76, cioè il fatto che l'attuazione della Convenzione non è sostenuto da un
75 Woll L., Reporting to the UN Committee on the Rights of the Child: A catalyst for
domestic debate and policy change?, The International Journal of Children Rights 8, (200), p.72.
34 "adeguato sistema di raccolta dati, di indici di riferimento per misurare il progresso raggiunto, e un sistema
indipendente di monitoraggio".77E' interessante il contrasto
che Watkins mette in luce, tra il livello di impegno dei Governi quando si tratta di applicare le raccomandazioni del Comitato sui Diritti dell'Infanzia e l'impegno invece dimostrato nelle consultazioni durante le quali gli Stati ricevono visite da parte dei membri del Fondo Monetario
Internazionale, 78 "dimostrando che evidentemente la tutela
dei diritti dell'infanzia è considerata una priorità di ben minore importanza rispetto al bisogno di assicurarsi un
timbro di approvazione da parte del Fondo".79
Ma la principale falla nel sistema dei rapporti al Comitato, è la terza problematica, cioè il fatto già evidenziato che il Comitato non ha poteri sanzionatori, né i suoi poteri di controllo sono abbastanza efficaci. Come osserva Watkins, infatti, la Convenzione, nel prevedere gli obblighi degli Sati, per lo più attraverso formule ampie, non prevede specifici criteri-indici, che il Comitato e la società civile in genere possono usare per misurare la credibilità dell'impegno dello Stato in materia.
Per concludere quindi, affinché tali lacune del sistema vengano colmate, il Comitato dovrebbe rivedere le Rule of Procedure, e focalizzare l'attenzione più sulla procedura in sé e soprattutto la fase di follow-up, successiva alla
77
Ibid.
78 cfr Art. 4 degli Accordi sul Fondo Monetario Internazionale. 79
Watkins K., The Convention on the Rights of the Child: Delivery on the promise for children is long overdue, in 25 years of the Convention on the Rights of the Child.Is the world a better place for children? United Nations Children Fund, (2014).
35 trasmissione dei rapporti, piuttosto che sul contenuto dei rapporti in quanto tali.
Urge inoltre una modifica della Convenzione, non tanto per ampliare la gamma di diritti, quando per rendere migliore e più efficace il sistema di tutela, affinché i diritti dei minori, anziché "diritti minori",80 siano dei diritti effettivamente tutelati, al pari degli altri diritti umani.
Tale modifica, vedremo, é stata recentemente apportata, con l'approvazione del Terzo Protocollo opzionale, il problema però sussiste ancora, in quanto solo 11 Stati hanno, ad oggi, ratificato tale protocollo. Se gli Stati parte quindi continueranno a non collaborare per un'applicazione effettiva della Convenzione, i principi da essa affermati, anche se nella forma ampiamente condivisi, rimarranno solo lettera morta.
1.3. L'impatto della Convenzione e il suo monitoraggio nell'ordinamento Italiano.
1.3.1 Il rango delle disposizioni della Convenzione nell'ordinamento Italiano.
L'Italia ha dato esecuzione alla Convenzione sui Diritti dell'Infanzia con la Legge ordinaria del 27 Maggio 1991, n. 176, la stessa legge contenente anche la relativa
80
Milanese F., La tutela non giurisdizionale del minore. Il tutore pubblico dei minori., Cedam, Padova,1999, p.42.
36 autorizzazione alla ratifica. Tuttavia, sarebbe riduttivo attribuirle solo il valore di legge ordinaria-e dunque abrogabile da una successiva legge ordinaria- come generalmente accade per tutti gli altri trattati internazionali che assumono il valore formale della norma che ha provveduto a renderli esecutivi. Infatti già la giurisprudenza della Corte Costituzionale aveva sostenuto che le Convenzioni sui diritti umani godrebbero di una copertura costituzionale, tanto che siffatte norme pattizie e le norme costituzionali si
completerebbero "reciprocamente nella interpretazione".81
Oggi, tale concetto è confermato al livello costituzionale dall'Art. 117, così come modificato dopo la riforma del 2001. Il testo di tale articolo, secondo cui, " la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali", dimostra come gli impegni assunti dallo Stato a livello internazionale, godano ora di una garanzia costituzionale, prima inesistente. Questa disposizione non implica, tuttavia che le norme convenzionali abbiano ora valore di norme costituzionali: il loro rango rimane infatti sempre quello loro attribuito dall'ordine di esecuzione, ma costituiscono parametro di costituzionalità nei confronti di altre leggi interne. In altre
parole, leggi interne potranno essere dichiarate
incostituzionali ad opera della Corte Costituzionale, se si pongono in conflitto con nome "interposte" immesse nel nostro ordinamento attraverso trattati internazionali. Come ha infatti evidenziato anche la Corte Costituzionale nelle sue storiche sentenze interpretative dell'Art 117-la n.348 e n.349
81
Si vedano al riguardo le seguenti sentenze della Corte Costituzionale: n.17 del 10 Febbraio 1981, n.15 del 29 Gennaio 1996, n.399 del 12 Dicembre 1998, n.388 del 22 Ottobre 1999.
