Le prime misure adottate al fine di migliorare il sistema d

Per rimediare a queste lacune del sistema, il Comitato stesso, nel suo General Comment N°5, "ha identificato una vasta gamma di misure necessarie per garantire un'effettiva applicazione della Convenzione, inclusa la creazione di specifiche strutture e lo svolgimento di attività di controllo, educative a tutti i livelli, governativo, parlamentare e giudiziale".

Già precedentemente nel 2002 aveva emesso un altro General Comment intitolato "Il ruolo di istituzioni indipendenti nazionali, nella promozione e protezione dei diritti dell'infanzia".

Prima di tutto, il Comitato,come abbiamo già osservato, incoraggia alla ratifica degli altri trattati sui diritti umani e dei protocolli alla Convenzione stessa e ad una revisione legislativa, in linea con lo spirito della Convenzione e "olisticamente" con gli altri trattati, vista "l'interdipendenza e l'indivisibilità dei diritti umani". Si puntualizza inoltre la necessità di coinvolgere in questo processo di riforma più

31 soggetti della società civile, come anche raccomanda la

Woll,70 dalle commissioni parlamentari,organismi nazionali

competenti in diritti umani, ONG, accademici ai minori direttamente interessati. Il procedimento, così si aprirebbe a tutta la società, e realizzerebbe quella "cross-sectoral

coordination"71 a cui la Convenzione aspira.

Questo multi-actor process, però per essere effettivo e efficiente richiede un livello di coordinamento tra i vari interventi, a partire dalla fase iniziale della preparazione dei rapporti. Inoltre questo coinvolgimento richiede, non solo che la procedura sia ampliamente pubblicizzata e resa accessibile ex Art. 44(6), ma che sia diffusa un'educazione e consapevolezza sulla Convenzione e sul Comitato, a tutti i livelli della società, dagli accademici, ai minori stessi, che possono così partecipare, come garantito dalla Convenzione all'Art.2.72

Il primo responsabile dell'applicazione della Convenzione resta, tuttavia il Governo, il che si traduce in un "mix tra

formal accountability e political mobilization",73cioè deve

essere il Governo a capire come gestire al meglio il

coordinamento dei vari soggetti partecipanti al

procedimento, sia prevedendo per esempio misure che assicurino un adeguato intervento dei minori, sia includendo commissioni inter-dipartimentali e inter-ministeriali.

70

Woll L., Reporting to the UN Committee on the Rights of the Child: A catalyst for domestic debate and policy change?, The International Journal of Children Rights 8, p.78.

71 _{Committe on the Rights of the Child, General Comment N° 5, 2003, pag 9.} 72

Cfr. anche General Comment N°1, 2001, The aims of education, in particolare Art. 29, para.1.

73 _{Watkins K., The Convention on the Rights of the Child: Delivery on the promise}

for children is long overdue, in 25 years of the Convention on the Rights of the Child.Is the world a better place for children? United Nations Children Fund, (2014).

32 E' necessario, inoltre che i Governi approntino un adeguato e affidabile sistema di raccolta dati, che assicuri, soprattutto che tali informazioni siano utilizzate per "fare progressi nell'applicazione della Convenzione, per identificare le problematiche nazionali e come base per le riforme nazionali."74 In pratica, affinché il processo dei rapporti, sia action-oriented, gli Stati devono sviluppare un National Plan of Action, basato sulla Convenzione, come suggerisce il Comitato nel General Comment N° 5: le azioni, obbiettivi e termini temporali per raggiungerli, devono essere specificati concretamente nelle agende governative, identificando chiari compiti di autorità e responsabilità, in capo a specifiche istituzioni. In questo modo, il procedimento di attuazione della Convenzione che comprende sia la fase di creazione dei rapporti sia la fase di follow-up, ovvero di modifica e interventi nazionali, verrebbe così considerato, non solo come un adempimento formale di un obbligo a cui gli Stati si sono vincolati, ma la base dei programmi di Governo, che è il primo responsabile per la loro attuazione, davanti all'intera società civile.

Tirando le fila, comunque si può dire che, in confronto con gli altri treaty bodies, il Comitato sui Diritti dell'Infanzia ha migliorato la sua performance, negli ultimi dieci anni. Mentre, inizialmente, il Segretariato era composto da due membri, oggi è composto da sette membri, ognuno responsabile per raccogliere dati da diverse risorse. Questo ha consentito una più profonda analisi dei rapporti degli Stati

74 _{Committee on the Rights of the Child, General Comment N°5 (2003), General}

misures of implementation of the Convention on the Rights of the Child, lett.F, p.13.

33 e a sua volta, la possibilità di emettere raccomandazioni più mirate e specifiche.

Anche in termini di quantità di lavoro, il Comitato è arrivato oggi ad esaminare una media di 30 rapporti ogni anno, e non più solo 16-20, come in precedenza.

Dalle osservazioni fatte, quindi, possiamo ricavare che i problemi principali che non incentivano un'attiva e effettiva partecipazione degli Stati al sistema di monitoraggio tramite i rapporti al Comitato sono principalmente tre e sono inscindibilmente connessi.

Da un lato, spesso, l'attuazione delle raccomandazioni del Comitato non fa parte delle agende dei Governi, come se l'obbligo di trasmettere rapporti fosse sentito meramente come un obbligo legale, piuttosto che un'opportunità per valutare e integrare i programmi governativi riguardanti la tutela dell'infanzia. Questo è in pratica dovuto alla seconda problematica, cioè "la mancanza di consapevolezza e conoscenza a più livelli della Convenzione stessa, che, unita a una tendenza generica che non considera i bambini come soggetti di diritti, ha creato un ambiente non collaborativo in materia di realizzazione della tutela dei diritti dell'infanzia. Questa mancanza di consapevolezza ha anche significato che i Governi di molti Stati non sentissero una pressione significativa nell'adempimento dei loro obblighi verso la Convenzione".75

Tale pressione non viene sentita a causa di quella che Watkins chiama "comfort zone scrutiny"76, cioè il fatto che l'attuazione della Convenzione non è sostenuto da un

75 _{Woll L., Reporting to the UN Committee on the Rights of the Child: A catalyst for}

domestic debate and policy change?, The International Journal of Children Rights 8, (200), p.72.

34 "adeguato sistema di raccolta dati, di indici di riferimento per misurare il progresso raggiunto, e un sistema

indipendente di monitoraggio".77E' interessante il contrasto

che Watkins mette in luce, tra il livello di impegno dei Governi quando si tratta di applicare le raccomandazioni del Comitato sui Diritti dell'Infanzia e l'impegno invece dimostrato nelle consultazioni durante le quali gli Stati ricevono visite da parte dei membri del Fondo Monetario

Internazionale, 78 _{"dimostrando che evidentemente la tutela}

dei diritti dell'infanzia è considerata una priorità di ben minore importanza rispetto al bisogno di assicurarsi un

timbro di approvazione da parte del Fondo".79

Ma la principale falla nel sistema dei rapporti al Comitato, è la terza problematica, cioè il fatto già evidenziato che il Comitato non ha poteri sanzionatori, né i suoi poteri di controllo sono abbastanza efficaci. Come osserva Watkins, infatti, la Convenzione, nel prevedere gli obblighi degli Sati, per lo più attraverso formule ampie, non prevede specifici criteri-indici, che il Comitato e la società civile in genere possono usare per misurare la credibilità dell'impegno dello Stato in materia.

Per concludere quindi, affinché tali lacune del sistema vengano colmate, il Comitato dovrebbe rivedere le Rule of Procedure, e focalizzare l'attenzione più sulla procedura in sé e soprattutto la fase di follow-up, successiva alla

77

Ibid.

78 _{cfr Art. 4 degli Accordi sul Fondo Monetario Internazionale.} 79

Watkins K., The Convention on the Rights of the Child: Delivery on the promise for children is long overdue, in 25 years of the Convention on the Rights of the Child.Is the world a better place for children? United Nations Children Fund, (2014).

35 trasmissione dei rapporti, piuttosto che sul contenuto dei rapporti in quanto tali.

Urge inoltre una modifica della Convenzione, non tanto per ampliare la gamma di diritti, quando per rendere migliore e più efficace il sistema di tutela, affinché i diritti dei minori, anziché "diritti minori",80 siano dei diritti effettivamente tutelati, al pari degli altri diritti umani.

Tale modifica, vedremo, é stata recentemente apportata, con l'approvazione del Terzo Protocollo opzionale, il problema però sussiste ancora, in quanto solo 11 Stati hanno, ad oggi, ratificato tale protocollo. Se gli Stati parte quindi continueranno a non collaborare per un'applicazione effettiva della Convenzione, i principi da essa affermati, anche se nella forma ampiamente condivisi, rimarranno solo lettera morta.

1.3. L'impatto della Convenzione e il suo monitoraggio