Meccanismi di monitoraggio a confronto: la procedura dei rapport

Prima di descrivere il funzionamento della procedura dei rapporti davanti ai vari Comitati, è opportuno capire quali e cosa sono questi Comitati.

Il primo Comitato ad essere istituito è stato il Comitato posto a tutela della Convenzione sull'Eliminazione di ogni Discriminazione Razziale (da ora, CERD), che opera a tal fine fin dal 1969 e ha 18 membri; in ordine cronologico, poi, sono stati istituiti: Il Comitato a tutela del Patto internazionale sui Diritti Sociali, Economici e Culturali( da ora, CSCR), creato nel 1985 e ha 18 membri; Il Comitato per i Diritti Umani, il

112 più noto tra i Comitati, creato nel 1976, per tutelare il rispetto del Patto sui Diritti Civili e Politici(da ora, CCPR); il Comitato per la tutela della Convenzione sull'Eliminazione di ogni Discriminazione nei confronti della Donna (da ora, CEDAW), dal 1981 e ha 23 membri; il Comitato a tutela della Convenzione contro la Tortura e gli altri Trattamenti Inumani, Crudeli e Degradanti (da ora, CAT), creata nel 1987 e con 10 membri; Il Comitato sui Diritti del Fanciullo, che come abbiamo visto, è composto da 18 membri ed è stato istituito nel 1991; il Comitato a tutela della Convenzione sulla Protezione dei Diritti di tutti i Lavoratori Migranti e i Membri delle loro Famiglie ( da ora, MWC) che ha tenutola sua prima sessione nel 2004 e è composto da 14 Membri; il Comitato sui diritti delle Persone con Disabilità (da ora, CRPD), stabilita nel 2008 e ha 18 membri e infine, Il Comitato a tutela della Convenzione per la Protezione di tutte le Persone dalla Sparizione Forzata (da ora, CPED), stabilita nel 2010 e ha 10 membri.

In generale, i Comitati sono organi indipendenti composti da esperti e, in quei casi in cui esaminano una petizione, possono essere considerati organi quasi-giudiziari, in quanto si esprimono su un singolo caso. Eccetto il Comitato sui Diritti Economici, Sociali e Culturali, che non è previsto dalla Convenzione ed é eletto dal Consiglio Economico e Sociale delle Nazioni Unite, i membri dei Comitati sono eletti dagli Stati per una durata di 4 anni e possono essere rieletti. Inoltre la funzione di controllo svolta da tali Comitati è di

tipo giuridico,252 e non di tipo politico, come invece si

definisce il controllo svolto dalla Commissione dei diritti

252

Cfr. Marchesi A., La Protezione internazionale dei diritti umani. Nazioni Unite e organizzazioni regionali., FrancoAngeli, Milano, 2011, p.70.

113 umani delle Nazioni Unite. Quest'ultima è infatti un organo formato da Stati, piuttosto che da individui indipendenti e svolge le proprie funzioni di controllo con un notevole margine di discrezionalità. Inoltre,l'ambito di competenza della Commissione è ampio, in quanto esercita le sue funzioni nei confronti di tutti gli Stati appartenenti alle Nazioni Unite, mentre la sfera soggettiva dei Comitati è limitata agli Stati che hanno ratificato quella particolare Convenzione per la cui tutela sono stati creati.

Il compito primario, che tutti i Treaty Bodies hanno in comune, è esaminare i rapporti periodici degli Stati. Tale forma di controllo, tuttavia, non è attivabile ad hoc, né attraverso ricorsi statali o individuali: i modi e i tempi di attuazione sono infatti previsti da ogni Trattato. L'idea di monitorare il rispetto dei diritti umani, esaminando i rapporti prodotti dagli Stati nacque nel 1956 da una risoluzione del Consiglio Economico e Sociale, che richiese agli Stati membri delle Nazioni Unite di presentare rapporti periodici sui progressi fatti nella promozione dei diritti umani. Tale pratica fu poi incorporata nella Convenzione sull'Eliminazione di tutte le Forme di Discriminazione Razziale, i due Patti del 1966 e, da allora, tutti i trattati la adottarono. In genere, quindi, come abbiamo visto per il Comitato sui Diritti del Fanciullo, ogni Stato deve presentare un rapporto entro uno o due anni dall'entrata in vigore del trattato e poi periodicamente ogni quattro o cinque anni, eccetto la CPED che prevede all'Art.29(4), che gli Stati hanno l'obbligo di rapporto quando è il Comitato a richiederlo, così come anche

per i Patti del '66.253 _{Tuttavia, ciò che rileva della procedura}

dei rapporti è che è l'unico meccanismo obbligatorio per tutti

114 gli Stati parte delle Convenzioni, anche se poi le raccomandazioni espresse dai Comitati non sono vincolanti. Lo svolgersi della procedura è per lo più simile a quella descritta per il Comitato sui Diritti del Fanciullo. Gli Stati hanno l'obbligo, infatti di presentare rapporti seguendo delle Guide Lines stilate dai Comitati, per limitare la discrezionalità degli Stati e per evitare che essi omettano alcuni aspetti rilevanti. Il fatto che i rapporti che riguardano il livello di rispetto delle Convenzioni da parte del Governo, siano proprio predisposti dai rappresentanti di questo, è inevitabile che molto spesso non siano veritieri. Prima dell'esame del rapporto, poi, i Comitati stilano una list of issues, in relazione alle quali vengono chiesti agli Stati alcuni chiarimenti e informazioni. Il CERD ha invece previsto la cosiddetta list of themes, alla quali gli Stati non sono chiamati a rispondere, ma ha solo la funzione di guidare la delegazione statale durante l'analisi del rapporto. Invece, il CAT, nel 2007, ha adottato le cosiddette list of issues prior to reporting, anch'esse per guidare lo Stato nella preparazione di rapporti e, nel 2009, anche il Comitato per i Diritti Umani ha adottato tale pratica. Questo dimostra l'importanza per tutti i Comitati di assistere gli Stati nell'adempimento del loro dovere di presentare i rapporti, affinché si crei un dialogo costruttivo e efficace. Perché questo sia veramente efficace, inoltre, è indispensabile che le informazioni fornite dagli Stati, siano integrate da quelle sicuramente neutrali delle ONG. In generale, come abbiamo già visto per il Comitato sui Diritti del Fanciullo, si registra un atteggiamento di apertura dei vari Comitati nei confronti delle ONG, come anche verso gli esperti del settore e delle agenzie specializzate ONU. In particolare, il Comitato per i

115 Diritti Umani, il CESCR e il CEDAW, incoraggiano espressamente le ONG, affinché contribuiscano a formare le list of issues e a creare dei rapporti alternativi e integrativi di quelli statali. Al contrario, le Rules of Procedure del CAT escludono l'apporto di organismi non governativi, mentre, il Comitato peri Diritti dei Lavoratori Migranti ha instaurato un rapporto privilegiato con l'Organizzazione Internazionale del Lavoro, i quali rappresentanti possono partecipare con un ruolo consultivo alle sedute in cui il Comitato esamina i rapporti. Tutti i Treaty Bodies, hanno sviluppato la prassi, inaugurata dal CERD, di invitare gli Stati a inviare propri delegati per partecipare alla sessione in cui il Comitato analizza il rapporto. Lo scopo non è quello di creare una procedura che si riveli in un certo senso antagonista agli Stati, imponendo loro delle decisioni, ma, piuttosto, come si è più volte detto, quello di instaurare un dialogo costruttivo con gli Stati. Questo riflette il fatto che i Treaty Bodies non sono veri e propri organi giudiziali , ma sono stati creati per monitorare l'attuazione di un trattato e fornire agli Stati raccomandazioni. Tuttavia, come si è già dimostrato per il Comitato sui Diritti del Fanciullo, l'apporto dei Comitati ha comunque contribuito a formare un corpus di precedenti

autorevoli, che servono a guidare gli Stati

nell'interpretazione del contenuto dei trattati di cui sono parte, la cui genericità spesso costituisce un limite alla loro applicazione. Capotorti, ha a questo proposito osservato "che la materia dei diritti dell'uomo è ovviamente dinamica, e le nuove situazioni o i nuovi problemi di ogni giorno non sempre rientrano nel quadro astratto delle norme già esistenti. Gli organi ai quali sono affidate la misure internazionali di applicazione si trovano dinanzi a questi problemi concreti:

116 spetta dunque ad essi fornire un indirizzo per l'adattamento delle norme alla realtà. In tal senso, la funzione di controllo del rispetto degli accordi diventa anche un mezzo per contribuire allo sviluppo delle regole e dei principi in materia di diritti umani".254

Riguardo al dialogo costruttivo Comitati/Stati, interpretando l'Art 40 del CCPR che attribuiva tale potere di trasmettere rapporti, si sono divise le opinioni sull'ampiezza di intervento del Comitato per i Diritti Umani, ovvero se questo si dovesse limitare a dialogare con gli Stati, evitando ogni eventuale critica in caso di inadempimenti e a trasmettere rapporti esclusivamente all'Assemblea Generale, oppure se avesse la possibilità di giungere a conclusioni specifiche nei confronti degli Stati, esprimendosi criticamente sul livello di attuazione del Patto. Negli anni Ottanta si arrivò al compromesso di concedere ai singoli membri di poter esprimere critiche e punti di vista sull'atteggiamento tenuto dagli Stati, fino a che negli anni Novanta, si giunse finalmente a riconoscere al Comitato nel suo insieme il potere di esprimere critiche anche severe nei confronti degli Stati. Per quanto riguarda gli altri Comitati, invece, in genere è previsto espressamente la possibilità di formulare suggestions and recommandations, come abbiamo visto per il Comitato sui Diritti del Fanciullo e nella pratica, comunque, nessuno dei Treaty Bodies ha mai esitato a formulare anche valutazioni critiche sulla condotta degli Stati.

In realtà, l'efficacia di tale dialogo dipende da quanto sia effettiva la partecipazione degli Stati che, in primis, dovrebbero rispettare l'obbligo di presentare i rapporti nei

254

Capotorti F., Studio introduttivo alla Convenzione di Vienna sul Diritto dei Trattati, Padova, 1969, p.37.

117 termini e successivamente dovrebbero mettere in pratica le raccomandazioni dei Comitati. In effetti, presentare rapporti, rispondere alle list of issues e presentarsi alle sedute di tutti i Comitati, può costituire un onere per gli Stati; dall'altra parte, però, sono obblighi a cui gli Stati hanno deciso liberamente di sottoporsi, ratificando le Convenzioni che li prevedono.

Per rimediare all'eventuale ritardo, tuttavia,alcuni Comitati prevedono la possibilità di esaminare il rispetto dei diritti umani da parte di uno Stato, anche se questo non ha prodotto alcun rapporto, o è in grave ritardo. Tuttavia, il successo della procedura è determinato dalla disponibilità e volontà degli Stati di tener conto delle Osservazioni espresse dai Comitati e incrementare le politiche e la legislazione Statale, nel rispetto di queste. Abbiamo già notato come le raccomandazioni dei Comitati non siano vincolanti, quindi, l'unico effetto che possono avere è di tipo indiretto, in quanto costringono gli Stati a giustificare una violazione dei diritti davanti ad un organo internazionale. Per questo, negli ultimi anni, molti Treaty Bodies hanno iniziato ad introdurre procedure attraverso cui garantire un effettivo follow-up delle loro raccomandazioni. In particolare, il CERD, il Comitato per i Diritti Umani, il CEDAW e il CAT, richiedono, nelle loro osservazioni conclusive, che gli Stati forniscano, con una scadenza ravvicinata a quella del rapporto, informazioni sulle misure adottate a seguito di una

raccomandazione specifica o comunque prioritaria,

applicabile in poco tempo. Tali informazioni vengono valutate prima da un relatore appositamente nominato e, successivamente, dal Comitato in seduta plenaria.

118 Nella procedura dei rapporti, quindi, possiamo riscontrare una certa passività dei Comitati nello svolgere il loro compito di controllo,in quanto l'impatto della loro azione sembra avere solo un impatto indiretto e per lo più dipendente dalla propensione degli Stati al rispetto dei diritti umani. L'automatismo dell'obbligatorietà di tale procedura non si rivela quindi del tutto funzionale allo scopo per il quale è stata prevista.

3.2 Le comunicazioni individuali, interstatali e le inchieste.