Il quadro multilivello di programmazione dei trasporti

Autorità portuali e marittime finalizzate allo sviluppo dello Short Sea Shipping (art. 9 legge 30 novembre 1998, n. 413); 3. Il Piano Nazionale della Logistica e dei Trasporti (2001) e il Piano Nazionale della Logistica 2011-2020; 4. Il Piano Strategico Nazionale della Portualità e della Logistica del 2015; 5. Il potenziamento degli impianti e delle piattaforme logistiche portuali (c.d. Legge Obiettivo, legge 21 dicembre 2001, n. 433); 6.I benefici statali alle imprese come incentivo al cabotaggio marittimo e allo Short Sea Shipping; 7. L’Ecobonus; 8. La costituzione della società Rete Autostrade Mediterranee (R.A.M. S.p.A.)

1. Il quadro multilivello di programmazione dei trasporti

È d’immediata evidenza che l’Italia, per la sua posizione e conformazione geografica, è particolarmente adatta allo sviluppo e al proficuo utilizzo delle reti per il trasporto marittimo.

Come descritto nel capitolo precedente, il progetto “Autostrade del Mare” intende costituire un’alternativa allo spostamento di merci su gomma, attraverso il potenziamento di reti che consentano modalità di trasporto terra-mare, con obiettivi di decongestione del traffico stradale, riduzione dell’impatto ambientale e incremento dei livelli di sicurezza.

In Italia, tuttavia, la realizzazione di tale progetto impone necessariamente l’adozione di scelte legate allo sviluppo di sistemi di logistica integrata che tengano conto delle caratteristiche peculiari di un territorio in cui, per ragioni storiche e morfologiche, i porti sono localizzati in prossimità delle città storiche e le zone costiere sono caratterizzate da scarsità di aree libere, oltre che di elevato valore ambientale116.

116 R. A. LA ROCCA, Autostrade del Mare: non è solo questione di acqua, in TEMALAB Trimestrale

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La sfida consiste nella capacità di fare dei porti italiani degli spazi integrati alle esigenze della vita urbana117.

Negli ultimi due decenni sono stati adottati numerosi provvedimenti finalizzati a promuovere lo sviluppo delle reti di trasporto integrato terra-mare e ad incentivare l’utilizzo delle vie marittime in alternativa al tutto-strada.

Prima di inoltrarsi nell’esame dei principali strumenti adottati in Italia per promuovere il progetto “Autostrade del Mare”, giova dedicare qualche rapido cenno alla collocazione del settore dei trasporti nel sistema delle fonti italiano, con particolare riferimento al riparto di competenze legislative fra Stato e Regioni.

Sul piano del diritto nazionale, la disciplina della competenza legislativa in materia di trasporto trova il proprio fondamento nella Costituzione118: precisamente, l’art 117 Cost., così come modificato con legge costituzionale n. 3 del 2001 di riforma del Titolo V della Carta costituzionale119, designa un sistema di riparto della potestà legislativa fra Stato e Regioni, consentendo

117 C. GAIMO, Fra terra e mare. Logistica integrata e sviluppo del territorio, in Urbanistica

Informazioni, n. 205, Roma 2006

118 Per una più ampia descrizione del sistema delle fonti nel diritto dei trasporti di rinvia a M. CASANOVA, M. BRIGNARDELLO, Diritto dei trasporti. Infrastrutture ed accesso al mercato, cit.

119 Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, Modifiche al Titolo V della Costituzione, in GU n. 248 del 24 ottobre 2001. L’art. 117 Cost., nella sua formulazione previgente, si limitava ad individuare un elenco di materie di c.d. legislazione concorrente, nell’ambito delle quali era attribuita alle Regioni la potestà di legiferare nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, dell’interesse nazionale e di quello delle altre Regioni. Le materie che non trovavano menzione espressa nella Carta costituzionale dovevano invece ritenersi di competenza esclusiva statale. La legislazione nazionale poteva tuttavia demandare alle Regioni il potere di emanare norme per la loro attuazione, ai sensi del secondo comma della succitata disposizione. In materia di potestà legislativa regionale prima della riforma si rinvia, per tutti, a L. PALADIN, Diritto regionale, Padova, 1992, p. 65 ss. In materia di trasporti, il testo originario dell’art. 117 comma 1 attribuiva alle Regioni competenze legislative assai limitate (“tranvie e linee automobilistiche d’interesse regionale” e “navigazione e porti lacuali”) e riconosceva pertanto amplissima competenza legislativa residuale in capo allo Stato; tuttavia, nel corso del tempo numerose altre materie erano state delegate dalla normativa nazionale. In ambito amministrativo, il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del Capo I della legge Bassanini 15 marzo 1997, n. 59 (in GU n. 92 del 21 aprile 1998), aveva dato avvio al processo di conferimento a Regioni ed Enti locali di funzioni e compiti in tema di trasporto ed ambiente (per una valutazione sul provvedimento si rinvia a AA.VV., Lo stato autonomista.

Funzioni statali, regionali e locali nel decreto legislativo n. 112 del 1998 di attuazione della Legge Bassanini n. 59 del 1997, a cura di G. FALCON, Bologna, 1998).

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di individuare e delimitare lo spazio per l’intervento statale in materia di sviluppo, finanziamento e costruzione delle infrastrutture.

Com’è noto120, la riforma costituzionale ha ampliato la competenza legislativa delle Regioni: per quanto concerne il settore dei trasporti, dall’attuale formulazione dell’art. 117 Cost. si desume che:

- lo Stato non è titolare di alcuna esplicita potestà legislativa esclusiva, in quanto nessuna materia trasportistica è ricompresa nell’elencazione di cui al secondo comma dell’art 117 Cost;

- è riconosciuta una potestà legislativa concorrente in materia di “porti”, “aeroporti” e “grandi reti di trasporto e di navigazione”, cosicché le Regioni hanno in tali settori potere di legiferare “salvo che per la

determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato” (art. 117 comma 3 Cost.);

- per tutte le materie relative ai trasporti, non espressamente contemplate dall’art. 117 Cost., sussiste una potestà legislativa esclusiva residuale in capo alle Regioni121.

Nell’analisi del descritto riparto delle competenze legislative fra Stato e Regioni, non si può tuttavia non considerare che alcune materie di competenza legislativa esclusiva statale risultano “trasversali”, in quanto riguardanti più settori economici: si faccia riferimento, per esempio, ai settori “tutela dell’ambiente” e “tutela della concorrenza”, o ancora agli ambiti

120 Il vigente testo dell’art. 117 Cost. individua due gruppi di materie: l’una, di competenza esclusiva statale (comma 2) e l’altra, di competenza concorrente Stato-Regioni (comma 3), stabilendo infine che “spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente

riservata alla legislazione dello Stato” (comma 4). Per una più ampia analisi della riforma attuata

con legge costituzionale n. 3/2001 si rinvia, fra i molti, a R. BIN, Le potestà legislative regionali,

dalla Bassanini ad oggi, in Regioni, 2001, p. 623; P. CAVALIERI, La nuova autonomia legislativa

delle Regioni, in Foro it., 2001, V, p. 199 ss.; A. MATTIONI, Sull’idea di una “nuova” potestà concorrente delle Regioni, in Quad. reg., 2003, p. 33 ss; R. MORZENTI PELLEGRINI, L’autonomia normativa degli enti locali nel nuovo quadro costituzionale, in Amm. it., 2002, p. 1199 ss.; L.

TORCHIA, La potestà legislativa resuduale delle Regioni, in Regioni, 2002, p. 352 ss.

121 Il comma 1 dell’art. 117 della Costituzione prevede sia per la competenza legislativa dello Stato sia per quella delle Regioni il limite dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, oltre che dalle norme costituzionali.

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“ordinamento ed organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti

pubblici nazionali” e “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni

concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” 122.

È pertanto evidente che un intervento legislativo delle Stato in una delle materie trasversali ben può incidere, anche in modo rilevante, anche sui settori del diritto dei trasporti rimessi alla competenza, esclusiva o concorrente, delle Regioni.

Nell’ambito del descritto sistema delle fonti si collocano gli interventi statali diretti a promuovere lo sviluppo delle Autostrade del Mare e ad incentivare l’utilizzo delle vie marittime in alternativa al trasporto su strada.

La regolamentazione statale del settore dei trasporti presenta tuttavia numerosi documenti di programmazione e interventi che hanno comportato la mancanza di un quadro di riferimento complessivo unitario. Il crescente decentramento dei poteri legislativi in materia di trasporti dallo Stato alle Regioni, inoltre, ha determinato il moltiplicarsi di strumenti di pianificazione del settore, per cui ai programmi statali si affiancano gli strumenti di pianificazione individuati dalle singole normative regionali o adottati dagli enti locali123.

122 Con riferimento alle materie c.d. “trasversali”, in dottrina si è parlato di “materie-non materie” (cfr. A. D’ATENA, Materie legislative e tipologia delle competenze, in Quad. cost., 2003, p. 16 ss.). Anche la Corte costituzionale ha adottato una prospettiva “finalistica”, al fine di individuare la materia nell’ambito della quale sia ricompreso il singolo provvedimento normativo: “l’inquadramento in una materia piuttosto che in un’altra deve riguardare la ratio dell’intervento

legislativo nel suo complesso e nei suoi aspetto fondamentali, non anche aspetti marginali o effetti riflessi dell’applicazione della norma” (sent. n. 30/2005): ed è allora evidente che, in linea teorica,

è possibile scoprire che ogni materia ha il suo contenuto “finalistico” o “teleologico” (cfr. R. BIN,

La legge regionale, tra “ri-materializzazione” delle materie, sussidiarietà e ressurrezione dell’interesse nazionale, in Le istituzioni del Federalismo, n. 3-4/2009, p. 445); la Corte ha pertanto

indicato dei principi che devono trovare applicazione con riferimento alle materie trasversali e al riparto delle competenze legislative fra Stato e Regioni: la ragionevolezza, congruità e proporzionalità (sentt. nn. 14/2004 e 272/2004); il criterio di prevalenza (sent. n. 370/2003); il principio di leale collaborazione (sent. n. 213/2006); la sussidiarietà (sent. n. 303/2003).

123 Gli strumenti di programmazione adottati ai vari livelli di governo nello Stato italiano possono riassumersi, sul piano nazionale, nel Piano Generale dei Trasporti (PGT), nel Piano Nazionale della Sicurezza Stradale (PGSS), nella c.d. “Legge Obiettivo”, per cui si rinvia al paragrafo 3 del presente capitolo e nelle Linee guida del Piano generale della mobilità. Il Piano Generale dei Trasporti (PGT)

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Saranno pertanto analizzate, senza pretesa di esaustività, le principali misure adottate dallo Stato italiano negli ultimi due decenni, in accordo con le politiche comunitarie illustrate nel capitolo precedente, con l’obiettivo di contrastare l’uso intensivo del camion quale vettore principale per lo spostamento delle merci, in favore di soluzioni di trasporto con un minor impatto ambientale e sociale rispetto al trasporto su strada, quali:

 Il sostegno alle Autorità portuali e marittime finalizzate allo sviluppo dello Short Sea Shipping (art. 9 legge 30 novembre 1998, n. 413);

 Il Piano Nazionale della Logistica e dei Trasporti (2001) e il Piano Nazionale della Logistica 2011-2020;

 Il Piano Strategico Nazionale della Portualità e della Logistica del 2015;

 Il potenziamento degli impianti e delle piattaforme logistiche portuali (c.d. “Legge Obiettivo”, legge 21 dicembre 2001, n. 433);

 I benefici fiscali contributivi alle imprese dirette ad incentivare il cabotaggio marittimo e lo Short Sea Shipping (art. 9 della legge 28 dicembre 1999, n. 522 e Tonnage Tax);

è stato istituito dalla legge 15 giugno 1984, n. 245 ed è stato approvato con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 10 aprile 1986. Attualmente è in vigore è il Piano Generale dei Trasporti e della Logistica (PGTL) del 2001, per il quale si rinvia al prosieguo della trattazione, integrato da numerosi strumenti d’intervento settoriale quali il Patto per la Logistica (2005), il Piano della Logistica (2006), le Linee guida del Piano Generale della Mobilità (2007), che ha ereditato e ampliato i contenuti del PGTL del 2001 e il Quadro Strategico Nazionale per la politica regionale di sviluppo 2007-2013, nonché da ultimo dal Piano Nazionale della Logistica 2011-2020, che costituisce strumento attuativo del PGTL del 2001 e di cui si dirà oltre. A livello regionale, la legge 10 aprile 1981, n. 151 ha istituito il Piano Regionale dei Trasporti (PRG), allo scopo di stabilire “i

principi fondamentali cui le Regioni a statuto ordinario devono attenersi nell'esercizio delle potestà legislative e di programmazione, in materia di trasporti pubblici locali”; A livello provinciale è

previsto il Piano del Traffico per la Viabilità Extraurbana (PTVE), istituito dal decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada). L'art. 36, comma 3, del decreto affida la predisposizione del Piano alle Province che “provvedono all'adozione di piani del traffico per la

viabilità extraurbana d'intesa con gli altri enti proprietari delle strade interessate”. A livello

comunale la pianificazione della mobilità urbana è affidata a tre strumenti: il Piano Urbano della Mobilità (PUM), istituito con d.lgs. n. 258/1992, il Piano Urbano del Traffico (PUT), introdotto dalla legge n. 240/2000 e il Programma Urbano dei Parcheggi (PUP), previsto dalla legge n. 1222/1989. Si per una disamina più approfondita a L. MARFOLI, Trasporti, ambiente e mobilità

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 L’Ecobonus (legge 22 novembre 2002, n. 265), misura diretta ad incentivare l’utilizzo, da parte delle imprese di autotrasporto, delle rotte marittime, allo scopo di trasferire quote di merci che viaggiano su mezzi pesanti dalla strada al trasporto combinato strada-mare;

 l’istituzione della Società Rete Autostrade Mediterranee S.p.A., per promuovere e coordinare a livello nazionale le azioni europee e definire, così, il Master Plan Mediterraneo del sistema integrato di trasporto Autostrade del Mare finanziato dalla legge n. 311/2004.

2. Il sostegno alle Autorità portuali e marittime finalizzate allo