La compatibilità dell’Ecobonus con la normativa europea

L’art. 3, del d.l. n. 209 del 2002, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 265 del 2002 ha previsto, come illustrato nel capitolo precedente,

345 In casi eccezionali possono essere concessi anche per navi immatricolate nei registri indicati al punto 3 dell’allegato alla Comunicazione, cui si rinvia, a condizione che siano conformi alle norme internazionali e al diritto comunitario, anche in materia di sicurezza, prestazioni ambientali e condizioni di lavoro a bordo, che siano gestite a partire dalla Comunità e che l'armatore sia stabilito nella Comunità e lo Stato membro interessato dimostri che il registro contribuisce direttamente agli obiettivi indicati dalla Commissione.

346 Comunicazione C(2004) 43, cit., sezione 10, che stabilisce che “l’aiuto ... deve concernere il

finanziamento di un servizio marittimo che collega porti situati nel territorio degli Stati membri”.

347 zione della Commissione al Consiglio, al Parlamento Europeo, al Comitato Economico Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni concernente il trasporto marittimo a corto raggio COM (2004) 453 def. del 2 luglio 2004.

348 La questione è di particolare rilievo per il nostro Paese, alla luce dell’intensità dei traffici marittimi con gli Stati dell’area balcanica, alcuni dei quali non sono (o non sono stati sino ad un recente passato), membri dell’Unione. In materia, si segnala in particolare la decisione della Commissione C(2006) 805 def., del 22 marzo 2006, in GUCE C. 272 del 9 novembre 2006, relativa all’Aiuto di Stato n. 436/2004 – Friuli Venezia Giulia, Schema di regolamento di attuazione degli interventi per lo sviluppo dell’intermodalità), concernente fra l’altro la concessione di contributi per l’istituzione, l’avvio e la realizzazione di trasporto marittimo, che interessano destinazioni portuali del bacino adriatico e ionio, nazionali, comunitarie e internazionali. La Commissione ha ritenuto lo schema compatibile con il Trattato CE e con gli Orientamenti del 2004; nella valutazione, non è stato attribuito alcun rilievo alla circostanza che l’aiuto non riguardasse esclusivamente i collegamenti fra porti comunitari. Giova aggiungere, ad ogni buon conto, che anche prima dell’adozione della citata COM (2004) 453 def inerente il trasporto marittimo a corto raggio, gli aiuti nel trasporto da e verso Paesi terzi erano stati ammessi: cfr. decisione della Commissione C(2004) 1344 final. del 20 aprile 2004, Aiuto di Stato n. 206/2003, in GUCE C 240 del 30 settembre 2005.

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l'erogazione, da parte del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, del c.d. “Ecobonus”, un incentivo diretto a favorire il riequilibrio modale del trasporto delle merci sul territorio italiano, mediante l'introduzione di bonus in favore degli autotrasportatori, con il quale lo Stato italiano si prefiggeva l’obiettivo di sostenere una progressiva crescita dell’utilizzazione della modalità marittima, in accordo con le disposizioni comunitarie in materia di Aiuti di Stato per lo sviluppo delle catene logistiche ed il potenziamento dell'intermodalità. L’Ecobonus è indubbiamente la misura statale che è stata maggiormente condizionata dall’altalenante giudizio della Commissione Europea circa la compatibilità dell’aiuto con in diritto comunitario.

Con decisione in data 26 aprile 2005349, infatti, il regime di aiuti è stato inizialmente autorizzato dalla Commissione Europea, per il periodo compreso tra il primo gennaio 2007 e il 31 dicembre 2009; l’organismo europeo aveva anzi considerato la misura una best practice, in grado rispettare gli obiettivi fissati nel Libro Bianco del 2001 sulla politica europea dei trasporti. Il regime iniziale, autorizzato dalla decisione del 2005, prevedeva un sistema d’incentivi della durata di 3 anni, seguiti da 3 anni di attività senza aiuti, durante i quali gli autotrasportatori avrebbero effettuato lo stesso numero di viaggi del triennio precedente, con l’obiettivo di consentire un consistente e stabile trasferimento di quote di traffico pesante dalla strada al trasporto combinato strada-mare.

Secondo gli studi acquisiti dallo Stato italiano350, in particolare, la stabilizzazione del suddetto trasferimento intermodale poteva considerarsi realizzata allorché il traffico marittimo fosse aumentato, in termini di viaggi e di tonnellaggio, della quota di un terzo nel 2011, rispetto ai dati del 2007. Tuttavia, a partire dal secondo semestre del 2008, il peggioramento della

349 Decisione della Commissione C(2005)1155 fin del 20 aprile 2005, relativa all’Aiuto di Stato n. 496/2003, in GUUE C 79 dell’1 aprile 2006, Italia, Aiuto per lo sviluppo delle catene logistiche e il potenziamento dell’intermodalità.

350 Tale valore di riferimento era stato stimato sulla base di uno studio effettuato da CETENA (Centro studi di tecnica navale) e COFIR (Consorzio Confitarma-Finmare per la Ricerca) come parte del

Programma straordinario di ricerca per lo sviluppo del cabotaggio marittimo e fluviale, pubblicato

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situazione economica generale ha fortemente influenzato i risultati previsti per il periodo 2007-2009; la crisi economica ha infatti colpito le imprese di autotrasporto che beneficiavano dei contributi dell’Ecobonus proprio nella fase in cui il legislatore italiano aveva previsto la cessazione dell’aiuto, rendendo difficile conseguire l’auspicato obiettivo di stabilizzazione del trasferimento del traffico su strada al combinato strada-mare. In tale contesto, anche alla luce dell’importanza fondamentale assunta dal trasporto marittimo nell’economia del Paese e degli ottimi risultati conseguiti dall’Ecobonus nel triennio d’applicazione della norma351, le autorità italiane hanno pertanto notificato alla Commissione, in data 27 luglio 2011, una proroga degli aiuti per il biennio 2010 e 2011: nonostante in una fase iniziale a livello europeo sia stata espressa apertura nei confronti della proroga, tuttavia, si sono susseguite richieste di chiarimenti e informazioni supplementari. Precisamente, il 14 settembre 2011 si è svolta una riunione tra la Commissione e i rappresentanti delle autorità italiane; all’esito, sono state richieste ulteriori informazioni in merito alla misura, in data 23 settembre 2011, 9 dicembre 2011, 7 marzo 2012 e 16 maggio 2012. Le autorità italiane hanno trasmesso le informazioni richieste in data 19 ottobre 2011, 9 novembre 2011, 11 gennaio 2012, 19 marzo 2012 e 12 giugno 2012. All’esito la Commissione, pur non esprimendo immediatamente una decisione sfavorevole, ha avviato una procedura d’indagine formale in data 25 luglio 2012352, invitando lo Stato italiano a presentare osservazioni. Dette controdeduzioni, con le quali l'amministrazione italiana ha altresì avanzato la

351 Il Governo italiano ha infatti evidenziato, con osservazioni inviate alla Commissione in data 8 agosto 2008, di cui si da atto nell’ambito della procedura d’indagine formale avviata dalla stessa in data 25 luglio 2012 (vds. nota successiva), che a seguito dell’introduzione dell’Ecobunus è stato registrato un rilevante aumento del traffico marittimo: sulle tratte nazionali, sono stati effettuati 325.819 viaggi nel 2007, 349.406 viaggi nel 2008 e 372.110 viaggi nel 2009; sulle rotte europee, sono stati invece effettuati 136.030 viaggi nel 2007, 139.722 viaggi nel 2008 e 107.203 viaggi nel 2009. Il decremento dei viaggi sulle tratte comunitarie nel 2009 è, secondo le considerazioni del Governo italiano, diretta conseguenza della crisi economica mondiale verificatasi nel medesimo anno, che ha avuto pesanti effetti sul mercato.

352 Aiuto di Stato SA.33412 (2012/C) (ex 2011/N) — Proroga del regime di aiuti per lo sviluppo delle catene logistiche e il potenziamento dell’intermodalità (Ecobonus). Invito a presentare osservazioni a norma dell’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, in GUUE C 301 del 5 ottobre 2012.

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richiesta di limitare l'autorizzazione al solo anno 2010, sono state fornite in data 8 agosto 2012.

A seguito dell’indagine il regime dell’Ecobonus, come modificato con estensione della misura al biennio 2010-2011, è stato in via preliminare valutato come Aiuto di Stato incompatibile con il diritto comunitario, ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TfUE. La Commissione, richiamando gli orientamenti espressi in materia dalla già citata comunicazione C(2004) 43 relativa agli orientamenti comunitari in materia di Aiuti di Stato ai trasporti marittimi353, aveva infatti evidenziato che, nel valutare l’ammissibilità del regime iniziale dell’Ecobonus, con la decisione del 2005354 era stata considerata la subordinazione dell’erogazione del contributo all’impegno, assunto dagli autotrasportatori beneficiari, a mantenere anche per il triennio successivo alla scadenza del regime lo stesso numero di viaggi effettuati o lo stesso quantitativo di merci trasportate nel periodo oggetto dell’aiuto: la

353 Con comunicazione C(2004) 43, cit., punto 10, la Commissione, riconoscendo che il lancio dei servizi di trasporto marittimo a corto raggio può accompagnarsi a problematiche finanziarie rilevanti e che gli Stati membri possono voler intervenire a sostegno delle imprese per garantire la promozione di questi servizi, ammette la possibilità di riconoscere questo tipo di aiuti, dettando tuttavia alcune condizioni: in primis, si richiede che gli aiuti siano destinati agli armatori di cui all'articolo 1 del regolamento (CEE) n. 4055/86 (regolamento (CEE) n. 4055/86 del Consiglio del 22 dicembre 1986 che applica il principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi tra Stati membri e tra Stati membri e paesi terzi, in GUCE L 378 del 31 dicembre 1986). Si richiede inoltre che:

- “l’aiuto deve avere una durata non superiore a tre anni e concernere il finanziamento di un servizio

marittimo che collega porti situati nel territorio degli Stati membri;

- il servizio deve permettere che il trasporto (essenzialmente di merci) effettuato su strada sia in tutto

o in parte effettuato via mare, senza deviazioni del trasporto marittimo contrarie all'interesse comune;

- l’aiuto deve concernere l'attuazione di un progetto dettagliato che ha un impatto ambientale

prestabilito, riguarda una nuova rotta o il miglioramento dei servizi su una rotta esistente, associando, se necessario, vari armatori. La stessa linea non può essere oggetto di più di un progetto finanziato e quest'ultimo non può essere rinnovato, prorogato o ripetuto;

- l’aiuto deve concernere la copertura dei costi d'esercizio del servizio in questione fino al 30 %, o

finanziare l'acquisto di attrezzature di trasbordo per la fornitura del servizio previsto, fino al 10 % di detti investimenti;

- l’aiuto alla realizzazione del progetto deve essere concesso sulla base di criteri trasparenti applicati

in modo non discriminatorio rispetto agli armatori stabiliti nella Comunità. Di norma l'aiuto deve concernere un progetto selezionato dalle autorità dello Stato membro tramite un bando di gara in conformità con la normativa comunitaria applicabile;

- il servizio oggetto del progetto deve essere commercialmente redditizio dopo il periodo ammissibile

per l'aiuto pubblico;

- l’aiuto non deve essere cumulabile con compensazioni di servizio pubblico (obblighi o contratto)”.

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misura del 2011, al contrario, sembrava contravvenire alla predetta condizione, ritenuta indispensabile ai fini di una positiva valutazione dell’aiuto. La Commissione ha infatti affermato che dopo il 2009 il flusso di trasferimento dalla strada al mare dovesse essere consolidato, garantendo un quantitativo di tratte analogo a quello del triennio in cui l’Ecobonus era stato erogato: prorogare l’aiuto oltre il triennio senza aver rispettato anche l’aspetto quantitativo avrebbe invece costituito Aiuto di Stato non ammissibile. È stato inoltre osservato che fra gli elementi considerati con decisione del 2005, era stata valutata positivamente anche la misura collaterale della creazione di un fondo di 22 milioni di euro, a decorrere dal 2003, quale limite d’impiego quindicennale a carico dello Stato, destinato in parte alla realizzazione di interventi di innovazione del sistema dell'autotrasporto merci, dello sviluppo delle catene logistiche e del potenziamento dell'intermodalità, nonché per lo sviluppo del cabotaggio marittimo e per interventi di miglioramento ambientale e in parte per interventi di ristrutturazione aziendale e per l'innovazione tecnologica: una previsione di tal sorta mancava invece nella richiesta di proroga del beneficio per il biennio 2010-2011.

Nel 2013, tuttavia, la Commissione ha nuovamente modificato la propria posizione con riguardo alla proroga dell’Ecobonus: in Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea dell’8 ottobre, infatti, è stata pubblicata una nuova decisione355, con il quale la Commissione stessa si è pronunciata sulla compatibilità della proroga dell’Ecobonus da parte dello Stato italiano con la normativa sugli Aiuti di Stato disciplinata ai sensi dell’art. 107 paragrafo 3 del TfUE: è stato riconosciuto che tale misura è idonea a realizzare un obiettivo dell’Unione e che la potenziale distorsione della concorrenza causata dall’aiuto sia compensata dai più ampi benefici che il regime apporta, consentendo di trasferire flussi di traffico di merci dalla strada alle vie

355 Decisione della Commissione n. 2013/487/UE del 17 luglio 2013, GUUE n. L 265 dell'8 ottobre 2013, Aiuto di Stato SA.33412 (12/C) (ex 11/N) con il quale l'Italia intende dare esecuzione per lo sviluppo delle catene logistiche e il perfezionamento dell'intermodalità.

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navigabili e incoraggiando in tal modo il trasferimento modale verso un sistema di trasporto più sostenibile. La Commissione è addivenuta a tale conclusione dopo aver acquisito le osservazioni degli operatori di settore - CETM356, ANITA357 e Short Sea Promotion Center - i quali hanno sostenuto le posizioni dell’Italia, concordando con la compatibilità dell’aiuto concesso ai trasportatori per incoraggiarli all’utilizzo delle Autostrade del Mare, quale strumento di completamento della catena logistica e mezzo per favorire la crescita dell'intermodalità. Nel merito, la Commissione ha stabilito che potranno richiedere sovvenzioni in base al regime tutte le imprese di autotrasporto dell’Unione, compresi i raggruppamenti temporanei o permanenti, così come le associazioni di operatori del trasporto che imbarchino su navi i propri veicoli e cassemobili al fine di percorrere le specifiche tratte marittime individuate con decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

L’incentivo dell’Ecobonus è diretto ad incentivare il trasporto multimodale attraverso l’erogazione di un beneficio in favore delle imprese che scelgono di utilizzare le vie del mare, in luogo del trasporto su strada; tale obiettivo può essere tuttavia realizzato anche attraverso strumenti che, al contrario, scoraggino l’impiego di tratte stradali, aumentandone i costi d’utenza: anche tali misure sono potenzialmente distorsive della concorrenza, oltre che astrattamente in contrasto con il principio di libera circolazione delle persone e delle merci, e sono pertanto ammissibili solo se soddisfino le condizioni di compatibilità dettate dal diritto comunitario. D’altra parte, il Consiglio ha altresì provveduto a regolamentare specificamente la materia, da ultimo, con una recente direttiva, che guarda con favore a tali misure358, in quanto non

356 Compagnia Europea Trasporti Marittimi

357 Associazione nazionale Imprese Trasporti Automobilistici

358 Direttiva 2011/76/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 27 settembre 2011 che modifica la direttiva 1999/62/CE relativa alla tassazione di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l’uso di talune infrastrutture, in GUUE L 269/1 del 14 ottobre 2011, ove si legge: “i

pedaggi calcolati come diritti di utenza delle infrastrutture basati sulla distanza costituiscono uno strumento economico equo ed efficace per conseguire una politica sostenibile in materia di trasporti, in quanto, essendo legati direttamente all’utilizzo dell’infrastruttura, alle prestazioni ambientali dei veicoli e al luogo e al momento in cui questi sono utilizzati, possono essere fissati a

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distorsive della concorrenza, perché legate ai principi “chi usa paga” e “chi inquina paga”: i diritti d’utenza sono infatti dovuti da tutti gli operatori, indipendentemente dal loro Stato membro di origine o di stabilimento, in proporzione all’intensità dell’utilizzo della rete stradale. S’impone tuttavia agli Stati membri che l’applicazione di tali principi avvenga in modo proporzionato, trasparente e non discriminatorio. È necessario in primis che l’aumento dei diritti d’utenza sia strettamente collegato ai maggiori costi esterni359 cagionati dal traffico stradale su determinate tratte: costi dell’inquinamento atmosferico e acustico dovuto al traffico, costi sanitari connessi all’aumento dell’inquinamento e dell’incidentalità, perdite di raccolto e perdite di produzione. Devono essere chiari e principi di tariffazione e i metodi di determinazione dei costi esterni, che devono essere basati su metodi scientifici riconosciuti; anche se siano previsti diritti d’utenza differenziati in base alla tipologia di veicolo, s’impone di dare atto dei criteri di determinazione degli stessi360. Gli oneri d’utenza, infine, devono essere applicati indifferentemente a tutti gli operatori, indipendentemente dal loro Stato membro di origine o di stabilimento ed esclusivamente in proporzione all’intensità dell’utilizzo della rete stradale361.

un livello che rispecchia il costo dell’inquinamento e della congestione causato dall’uso effettivo di veicoli. Inoltre, i pedaggi non creano alcuna distorsione della concorrenza nel mercato interno, in quanto sono dovuti da tutti gli operatori, indipendentemente dal loro Stato membro di origine o di stabilimento, in proporzione all’intensità dell’utilizzo della rete stradale”. La direttiva è stata attuata

dallo Stato italiano con d.lgs. 4 marzo 2014, n. 43, Attuazione della direttiva 2011/76/UE, che modifica la direttiva 1999/62/CE relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l'uso di alcune infrastrutture, in GU n. 69 del 24 marzo 2014.

359 Per cui si rinvia al cap. II.

360 Crf, direttiva 2011/76/UE, che fornisce anche indicazioni circa i criteri di calcolo da adottare.

361 Benché non sia strettamente connessa alla tematica degli Aiuti di Stato, ma si colleghi piuttosto alla problematica del rispetto delle norme di diritto comunitario in materia di diritti d’utenza, si rinvia all’interessante Corte di Giustizia, sent. 26 settembre 2000, causa C-205/1998, Commissione

c. Austria. La Corte ha condannato l’Austria per inadempimento degli obblighi derivanti dal diritto

comunitario (precisamente, art. 7, lett. b), della direttiva del Consiglio 25 ottobre 1993, 93/89/CEE, relativa all’applicazione da parte degli Stati membri delle tasse su taluni autoveicoli commerciali adibiti al trasporto di merci su strada, nonché dei pedaggi e diritti d'utenza riscossi per l’uso di alcune infrastrutture, ed a quelli derivanti dall'art. 7, lett. h), della stessa direttiva) per aver aumentato dei prezzo dei pedaggi nel percorso completo dell'autostrada del Brennero fra il primo luglio 1995 ed il primo febbraio 1996, per i mezzi pesanti con almeno tre assi: la condanna è dovuta al fatto che, da un lato, l’esclusione dall’aumento dei percorsi parziali avvantaggia i veicoli immatricolati in Austria (che utilizzano prevalentemente parte del percorso), rispetto a veicoli immatricolati in altri Stati membri (che si avvalgono del percorso completo) e perché, dall'altro lato, manca un collegamento

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