Il quadro dei trasferimenti territoriali nei comuni dell’Emilia-Romagna

Lo stato dell’arte dei trasferimenti statali ai comuni dell’Emilia-Romagna alla luce del criterio perequativo. La regione Emilia-Romagna, nell’ambito degli strumenti a supporto degli Enti Locali, mette a disposizione due banche dati contenenti tutti i valori di bilancio di Comuni, Unioni e Province tratti dalla BDAP Banca dati delle Amministrazioni pubbliche del MEF.

In particolare “Finanza del territorio” ( https://finanze.regione.emilia-romagna.it/finanza-del-territorio consente di analizzare per aggregati di voci contabili e per zone geografiche i bilanci preventivi e consuntivi a partire dall’anno 2001. La piattaforma “PowER Bilanci”

((https://autonomie.regione.emilia-romagna.it/bilanci-enti-locali/power-bilanci) confronta mediante grafici e schemi alcuni significativi valori contabili degli enti, mostrando indicatori e alert predefiniti, utili per prevenire eventuali squilibri finanziari.

In questa sede si è considerato rilevante porre il focus, tra i molti dati disponibili, sull’analisi delle componenti del principale sistema dei trasferimenti ai Comuni, il Fondo di Solidarietà Comunale (FSC), in particolare sugli effetti sui comuni della Regione Emilia-Romagna. In Italia il finanziamento dei comuni è fondato prevalentemente su entrate proprie con un alto grado di autonomia e decentramento. A queste risorse si aggiungono i trasferimenti perequativi senza vincolo di destinazione determinati, per i 6.565 comuni delle Regioni a Statuto Ordinario (RSO), in base alla differenza tra i Fabbisogni Standard (FaS)²⁴ e le Capacità Fiscali (CF)²⁵ all’interno del Fondo di Solidarietà Comunale (FSC). Questo meccanismo di perequazione “standard” andrà gradualmente a sostituire il meccanismo di finanziamento “storico” basato sulla invarianza delle risorse storiche post consolidamento fiscale. Il processo di transizione è iniziato nel 2015 con l’attribuzione del 10% dei trasferimenti perequativi su base standard, nel 2021 questa quota è salita al 33%. Secondo la legislazione vigente il processo di transizione salirà al 39% nel 2022 e terminerà con incrementi graduali nel 2030, quando il 100% dei trasferimenti perequativi verrà distribuito in base alla differenza tra FaS e CF, facendo scomparire il riferimento alle risorse storiche.

La graduale adozione del meccanismo di attribuzione dei trasferimenti perequativi, in base alla differenza tra FaS e CF, sta producendo una rimodulazione delle risorse tra i comuni delle regioni a statuto ordinario interessando in modo particolare i 328 comuni della Regione Emilia-Romagna (RER) con un ampio grado di eterogeneità tra gli enti. Al fine di monitorare questo processo la RER ha elaborato nei primi mesi del 2021, in collaborazione con gli organismi rappresentativi degli Enti Locali (Anci Emilia-Romagna), un prototipo di modello di analisi e simulazione del meccanismo perequativo che potremmo denominare Modello FSC-RER che darà ad ogni ente la possibilità di esaminare le componenti del FSC e di confrontare l’esito della perequazione con quello degli altri comuni e di simularne l’evoluzione in base alla legislazione vigente. SI rimanda al paragrafo Il modello FSC-RER per l’analisi delle componenti della perequazione nei trasferimenti ai comuni dell’Emilia-Romagna, nelle pagine che seguono, per una descrizione dettagliata del modello.

Per quantificare l’impatto generato dalla perequazione standard e avere una fotografia dello stato dell’arte della finanza derivata comunale si consideri, come punto di riferimento, il livello delle risorse storiche del 2015 che, attraverso l’istituzione del FSC, il legislatore nazionale intendeva garantire ad ogni comune dopo il passaggio da ICI a IMU e dopo la fiscalizzazione e riduzione dei trasferimenti implementata con il consolidamento fiscale tra il 2009 e il 2015. La Tabella e la figura che seguono mostrano rispettivamente la distribuzione nei comuni della regione delle risorse storiche e come nel 2021 sono variate per effetto della perequazione standard, il cartogramma

24 Il Fabbisogno standard di un ente è livello di spesa che deve essere garantito tenendo conto di tutti gli elementi che concorrono a determinare la domanda e i costi che l’ente deve sostenere per erogare i servizi concernenti funzioni fondamentali.

25 La capacità fiscale è la misura della capacità dell’ente di finanziare autonomamente lo svolgimento delle proprie funzioni a parità di aliquote.

delle medesime grandezze in euro per abitante in modo da poterne visualizzare la distribuzione sul territorio.

Come si evince dalla Tabella 41 e dalla Figura 38 , dal 2015 al 2021, nei primi sette anni di transizione dalla redistribuzione «storica» alla redistribuzione «standard» (applicate nel 2021 rispettivamente al 67% e 33%) si è assistito ad un processo di riequilibrio delle risorse storiche. In particolare, nel 2021, le risorse storiche si sono ridotte in totale di 333 milioni di euro investendo 3.666 comuni collocati principalmente nel centro nord e nelle aree interne della penisola che mediamente presentavano risorse storiche più alte per abitante. L’effetto perequativo è, invece, risultato positivo per 2.889 comuni collocati principalmente nel centro sud e sulle aree costiere della penisola che vedono un incremento delle risorse storiche di 579 ml di euro.

Tab. 41 – Risorse storiche 2015 e loro variazione per effetto della perequazione standard (comuni delle regioni a statuto ordinario)

Variazione delle risorse storiche nel 2021 per effetto della perequazione⁽¹⁾

(1) La somma degli aggregati regionali non corrisponde al totale dei valori positivi e negativi a livello nazionale a seguito delle compensazioni intra-regionali.

Fonte: Elaborazione su dati del Ministero dell’Interno

Fig. 38 – Cartogramma delle risorse storiche 2015 e loro variazione per effetto della perequazione standard registrata nel 2021 (comuni delle regioni a statuto ordinario), valori in euro per abitante

(a) Risorse storiche (b) Effetto perequativo negativo

(c) Effetto perequativo positivo Fonte: Elaborazione su dati del Ministero dell’Intero.

La Figura che segue riporta uno spaccato territoriale dell’effetto perequativo dei comuni della regione Emilia-Romagna registrato nel 2021 in euro per abitante. I pannelli a) e b) mostrano, rispettivamente, in verde i 128 comuni che hanno riscontrato un incremento delle risorse storiche (localizzati prevalentemente lungo le aree costiere e della pianura ferrarese e modenese) e in rosso i 200 comuni che mostrano una riduzione (localizzati prevalentemente nelle aree montane interne).

In totale l’effetto perequativo negativo, pari a 30 milioni di euro, supera quello positivo, pari a 26 milioni di euro, producendo un saldo regionale negativo di quasi 4 milioni, caratterizzato però da un’ampia eterogeneità regionale. Dal pannello c), infine, emerge come l’effetto perequativo, oltre a produrre una riduzione generalizzata delle risorse storiche, porta a riduzioni in euro per abitante più marcate nei comuni che storicamente ricevevano più fondi e ad un aumento di risorse a favore di un gruppo più ristretto di comuni che però storicamente ricevevano meno fondi.

Fig. 39 – Effetto perequativo 2021, distribuzione territoriale dei comuni della Regione Emilia-Romagna

(a) – Effetto perequativo 2021 positivo (euro per abitante)

(b) –Effetto perequativo 2021 negativo (euro per abitante)

(c) – Risorse storiche 2015 e variazione a seguito dell’effetto perequativo 2021 (euro per abitante)

L’evoluzione della finanza comunale in Emilia-Romagna e possibili linee di intervento. La Figura che segue riporta il livello della dotazione netta del Fondo di Solidarietà Comunale e uno spaccato delle sue componenti registrato tra il 2015 e il 2030, mettendo in evidenza in primis quello che è accaduto tra il 2015 e il 2021 sulla base dei dati reali, a fronte del mix tra evoluzioni metodologiche nel calcolo dei fabbisogni standard e delle capacità fiscali e avanzamento della percentuale di perequazione, arrivata al 33% del 2021. Successivamente, mostra una proiezione dell’andamento che la dotazione netta avrebbe tra il 2022 e il 2030, a completamento del processo transitorio, sulla base delle metodologie vigenti nel 2021 e delle percentuali di avanzamento della componente standard stabilite dalla vigente normativa (comma 449 dell’articolo 1 della Legge 232 del 2016).

La Figura riporta, nel pannello a), la situazione aggregata dei comuni della RER e, nel pannello b), quella aggregata di tutti i comuni delle regioni a statuto ordinario. L’aggregato nazionale (pannello b) mette in evidenza il trend crescente dei trasferimenti e, in particolare, l’incremento di risorse standard messe a disposizione per i servizi sociali che, a partire dal 2021, portano ad un effetto perequativo mediamente positivo come evidenziato dalla distanza tra la linea nera dalla dotazione netta, che recepisce l’effetto della perequazione standard, e la linea grigia che, invece, opera come controfattuale considerando solo le componenti perequative storiche. Lo stesso effetto emerge dalla crescita della componente perequativa standard (barra verde) che, oltre a sostituire gradualmente quella storica (barra rossa), risulta crescere grazie al maggiore afflusso di risorse per il fabbisogno standard sociale.

I comuni della RER presi in aggregato (pannello a), mostrano una dotazione netta inferiore alla media nazionale e, in particolare un effetto perequativo negativo accentuato dalla componente standard (barra verde), che pone i comuni emiliano-romagnoli in una posizione di datori netti sul fronte perequativo come evidenziato dalla presenza di una dotazione netta che, nel tempo, tenderà a scendere al disotto del controfattuale dai trasferimenti storici. Da ultimo emerge come in Emilia-Romagna la principale componente della dotazione netta sia rappresentata dai rimborsi IMU-TASI determinati dalla abolizione della tassazione delle abitazioni principali a partire dal 2016 al netto dei tagli 2013 e 2015 (DL 66/14 e L 190/14) ancora presenti nel FSC.

La Figura 41 riporta, invece, l’andamento dell’effetto perequativo dal 2015 al 2030, in euro per abitante e in percentuale delle risorse storiche. La figura riporta nel pannello a) la situazione aggregata dei comuni della RER e nel pannello b) quella aggregata di tutti i comuni delle regioni a statuto ordinario. In linea con l’andamento della dotazione netta esaminata nella Figura 40, si riscontra un effetto perequativo positivo a livello aggregato nazionale dovuto alle maggiori risorse standard per il sociale che, a partire dal 2021, generano un incremento costante dell’effetto perequativo portandolo da 5 euro per abitante del 2021 a quasi 15 euro al termine del processo di transizione (rispettivamente pari ad un incremento delle risorse storiche dell’1,8% e del 4,5%). In controtendenza rispetto alla media nazionale, l’aggregato dei comuni emiliano-romagnoli oltre a registrare un effetto perequativo negativo nel 2021 di quasi 1 euro per abitante (corrispondente ad una contrazione delle risorse storiche dello 0,25%), in proiezione vede scendere ancora l’effetto perequativo sino a raggiungere nel 2030 il valore negativo di quasi 4 euro per abitante con una contrazione delle risorse storiche dell’1,20%.

Fig. 40 - Evoluzione della dotazione netta del Fondo di Solidarietà Comunale (FSC) dal 2015 al 2021 e, in via prospettica, dal 2022 al 2030 a legislazione vigente (Emilia-Romagna e Italia RSO)

(a) – Comune dell’Emilia-Romagna, componenti della dotazione netta FSC 2015-2030

(b) – Comuni delle Regioni a statuto ordinario, componenti della dotazione netta FSC 2015-2030

Fig. 41 - Evoluzione dell’effetto perequativo dal 2015 al 2021 e, in via prospettica, dal 2022 al 2030 a legislazione vigente (Emilia-Romagna e Italia RSO)

(b) – Comuni dell’Emilia-Romagna, effetto perequativo 2015-2030

(c) – Comuni Regioni a statuto ordinario, effetto perequativo 2015-2030

L’analisi dei flussi perequativi regionali e la loro proiezione a regime consentono di poter individuare gli ambiti entro cui poter costruire potenziali futuri interventi di policy da parte della Regione Emilia-Romagna, anche tenendo conto dei maggiori spazi richiesti dalla Regione in merito all’”Autonomia differenziata” sul tema della “finanza locale”. In particolare, si evidenziano quattro possibili aree di intervento:

1) La determinazione dei fabbisogni standard, con particolare attenzione al settore dei servizi complementari di istruzione, agli asili nido e ai servizi di amministrazione generale al fine di poter cogliere correttamente, nell’ambito delle future evoluzioni metodologiche, i differenziali di costo associati alla qualità dei servizi e alla efficienza con cui gli stessi sono forniti, facendo anche riferimento alla gestione in forma associata nell’ambito delle Unioni di comuni;

2) La determinazione della capacità fiscale, focalizzando l’analisi sulla evoluzione metodologica del modello di stima della capacità fiscale tariffaria (nota anche come capacità fiscale residuale), oggi quasi esclusivamente determinata in proporzione al reddito e ai valori del mercato immobiliare, e che in futuro potrebbe essere calcolata considerando anche una quota standard di finanziamento dei servizi a domanda individuale da parte degli utenti;

3) I meccanismi di riparto delle risorse aggiuntive previste dall’art. 1 comma 449, lettera d-quinquies e d-sexies della L. 232/2016 (come aggiornata dai commi 791-794 della Legge 30 dicembre 2020, n. 178) a potenziamento, rispettivamente, dei servizi sociali e dei servizi di asilo nido, prevedendo l’introduzione di meccanismi incentivanti e premiali che tengano conto non solo del livello di servizio effettivamente offerto ma anche della qualità e dell’efficienza con cui i servizi sono erogati;

4) La formulazione di proposte di rimodulazione, da parte della Regione, dei criteri di riparto della dotazione del FSC stabiliti a livello statale, nel limite delle risorse complessivamente attribuite ai comuni del proprio territorio regionale, secondo quanto previsto dalle lettere g) ed h) dell’art 13 della L 42/09. L’intervento regionale a modifica del riparto statale consentirebbe di adattare la perequazione alle specifiche esigenze locali, soprattutto con riferimento al settore dell’assistenza sociale in linea con gli indirizzi di coordinamento regionale.

Il modello FSC-RER per l’analisi delle componenti della perequazione nei trasferimenti ai comuni dell’Emilia-Romagna. Il prototipo di Modello FSC-RER di calcolo della Dotazione netta e lorda del Fondo di Solidarietà Comunale (FSC), dei comuni della Regione Emilia-Romagna, presentato al Consiglio delle Autonomie Locali nella seduta del 28 maggio 2021, consente di evidenziare per ogni comune della regione, l’evoluzione delle componenti dei flussi perequativi dal 2015, anno di prima applicazione del meccanismo standard, sino al 2030 in cui si prevede l’applicazione al 100% del meccanismo standard. In questo modo è possibile monitorare, sia l’evoluzione passata dei trasferimenti, sia l’evoluzione futura a legislazione vigente evidenziando lo scostamento dal livello dei trasferimenti storici.

In particolare, per le annualità 2020, 2021 e 2022 il modello offre una analisi dettaglia delle voci della dotazione netta FSC mettendo in evidenza le seguenti componenti:

• la Componente redistributiva storica, cristallizzata ai valori del 2014 e destinata a scomparire nel 2030, con l’evidenziazione di due gruppi di comuni, separando gli enti con dotazione positiva, che quindi prelevano risorse dal fondo e che quindi beneficiano dei trasferimenti statali, da quelli con dotazione negativa (incapienti storici) che, in virtù del passaggio da ICI a IMU e della fiscalizzazione dei trasferimenti avvenuta nel 2012, devolvono al fondo una parte della loro IMU standard (Tabella 42²⁶);

• la Componente redistributiva standard, dipendente dai fabbisogni standard e dalla capacità fiscale e dal numero di abitanti, il cui impatto raggiungerà progressivamente il 100% nel 2030.

Anche per questa componente si evidenziano due gruppi di comuni separando gli enti con dotazione positiva, che quindi prelevano risorse dal fondo in quanto presentano fabbisogni standard superiori alla capacità fiscale, da quelli con dotazione negativa (incapienti standard) che, invece, presentando un fabbisogno standard inferiore alla capacità fiscale, devono versare una quota di questa ultima al fondo. Inoltre, si esplicita, per ogni comune, l’ammontare di risorse rivolte al potenziamento dei fabbisogni standard dei servizi sociali, pari a circa 216 milioni per il 2021 e indirizzate a raggiungere circa 651 milioni a regime nel 2030, come previsto dall’art. 1 comma 449, lettera d-quinquies della legge n. 232/2016 (Tabella 43²⁷);

• le Componenti non perequative che, tra le altre grandezze, comprendono il ristoro IMU-TASI sull’abitazione principale, le riduzioni di risorse DL 66/14 e L 190/14 e le risorse aggiuntive finanziate con risorse statali afferenti alla parziale compensazione delle riduzioni di risorse ex DL 66/14 secondo quanto previsto dall’articolo 1, comma 449, lettera d-quater della legge n. 232/2016 (Tabella 44²⁸).

Il modello consente, quindi, una analisi puntuale delle componenti della Dotazione netta e lorda del FSC di tutti i 328 comuni della Regione, in modo da poter verificare come i flussi perequativi si presentano nel 2021, si presentavano nel 2020 e si evolveranno a legislazione vigente nel 2022 (Tabella 45²⁹). I valori di ogni comune possono essere confrontati con quelli di qualsiasi altro comune italiano oltre che analizzati rispetto a dei benchmark sintetici rappresentati dai valori medi

26 In Appendice.

27 In Appendice.

28 In Appendice.

29 In Appendice.

regionali, dal valore medio nazionale. In questo modo, inoltre, si riesce a monitorare la condizione degli enti incapienti tenuti a versare risorse al fondo.

È possibile, così, monitorare l’andamento dell’Effetto perequativo che, pari alla differenza tra la quota redistributiva standard e la quota redistributiva storica, evidenza, per ogni comune, le maggiori o minori risorse derivanti dal passaggio al meccanismo di riparto standard a partire dal 2015 sino al 2021 e, in via prospettica, sino al 2030 ipotizzando che rimanga invariata la legislazione vigente del 2021.