Dott.ssa Carmen Marchiori, London school of economics and political science
Ringrazio l’INEA per questo invito all’evento, a cui intendo contribuire con una ricerca svolta in
collaborazione con il Dott. Simon e il Dott. Sayre sull’utilizzo delle acque del bacino sotterraneo del Guadiana in Spagna e le problematiche adesso associate.
Il bacino del Guadiana è caratterizzato da alcuni elementi comuni ad altri bacini nel mondo. Attualmente sta vivendo un importante processo di trasformazione e di riforma per l’uso delle acque sotterranee (fig. 1). Gli obiettivi di questo studio sono finalizzati ad analizzare gli aspetti peculiari degli attuali processi di riforma e valutare la possibilità e l’efficienza di approcci decisionali alternativi per migliorare lo stato delle falde.
32
Figura 1 – Inquadramento del bacino del Guadiana
Da un punto di vista metodologico, lo studio si basa su analisi quantitative e modelli matematici, sulla teoria dei giochi e simulazioni numeriche calibrate sulle reali condizioni idrogeologiche. Da un punto di vista geografico, il bacino della Guadiana si compone di quattro unità idriche, di cui la principale è la falda acquifera della Mancha occidentale, che contiene l’80% dell'acqua complessiva del bacino.
Questa è un’area fortemente agricola, la cui produzione si basa principalmente sulle risorse idriche per i propri bisogni, risultando fondamentale anche da un punto di vista economico. Allo stesso tempo si è registrata negli ultimi anni una riduzione del livello delle acque, rappresentando un problema sia economico che produttivo e occupazionale per la regione. Negli ultimi 20 anni il livello delle acque è diminuito di 40 m. Affinché questa riduzione delle risorse idriche si fermi, sarebbe necessaria una riduzione del 40% del suo consumo. Questo, però, è difficile che avvenga per gli elevati fabbisogni irrigui e per il fenomeno dell’uso illegale dell’acqua (fig. 2).
33
Attualmente, il 46% dell’uso delle acque è illegale e finora ci sono stati due gravi ostacoli alla riduzione del fenomeno: insufficienti strutture di controllo e opposizione politica all’applicazione delle norme, frutto anche di fattori storici legati alle controversie politiche relative ai diritti sull’allocazione dell’acqua, dove le medio-grandi aziende agricole hanno goduto di vantaggi a discapito di quelle piccole, che pur rappresentano la maggioranza nell’area. Anni fa, le autorità governative avevano fissato un budget per la regione di 1 miliardo di euro, ma attualmente non sappiamo se queste risorse sono ancora disponibili.
Da un punto di vista strategico, l’approccio usato è stato di tipo centralizzato, principalmente basato sull’imposizione di norme sull’uso delle acque dall’alto. Questo approccio non ha prodotto grandi risultati, ma è ancora l’attuale strategia, soprattutto a causa della mancanza di risorse. Nuovi fondi potrebbero dare il via a una rivisitazione delle opportunità strategiche.
I nuovi paradigmi politici includono un decentramento delle responsabilità decisionali e una maggiore partecipazione dei diversi stakeholder nei processi decisionali. Un secondo approccio “bastone e carota” prevede una nuova politica di riacquisizione e distribuzione dei diritti sull’acqua, una politica di legalizzazione delle aziende e una maggiore regolamentazione che permetta di rinforzare la regione ed migliorarne l’efficienza. I vari stakeholder possono giocare un ruolo fondamentale in questa fase partecipando, insieme alle autorità politiche, alla fissazione dei criteri e delle norme della regione.
Questo approccio fa nascere alcune domande chiave: l’approccio del “bastone e della carota” può contribuire effettivamente alla stabilizzazione dei livelli dell’acqua? C’è spazio per un accordo mutualmente vantaggioso tra i diversi stakeholder? Quale sarà il ruolo del Governo centrale in questa decentralizzazione?
Nel modello decentralizzato è possibile individuare diversi livelli e per ogni livello un diverso attore principale con compiti e responsabilità definite. A un primo livello si individua il Governo nazionale, il quale definisce le regole relative ai processi di contrattazione locale. Nello specifico, definisce quanto spendere, gli importi da pagare in caso di mancato rispetto delle norme e di un mancato accordo tra le parti. In un secondo livello troviamo gli stakeholder locali, per la precisione 5 diversi gruppi locali sono stati individuati e 4 diversi tipi di agricoltori, classificati in base alle dimensioni (piccoli agricoltori senza diritti, piccoli, medi e grandi agricoltori con diritti) (fig. 3). Gli
stakeholder locali definiscono il coefficiente di multa in caso di utilizzo illegale di acqua e la
percentuale di agricoltori senza diritti che verrebbero legalizzati. Nel terzo livello i singoli agricoltori decidono in che modo ottimizzare le decisioni prese a livello locale e governativo. Abbiamo utilizzato un modello matematico, come spiegato precedentemente, per determinare differenti situazioni potenziali.
34
Figura 3 –Livelli di coinvolgimento degli stakeholder nello studio
Nello scenario business-as-usual abbiamo cercato di prevedere la situazione futura nel caso in cui non si intervenisse per cambiare lo status quo. In questo caso, il livello delle acque scenderebbe da 50 m sotto il livello del mare a 116 nel giro di 30 anni, con notevoli conseguenze negative da un punto di vista anche economico a causa dell’aumento dei costi legati al pompaggio dell’acqua sotterranea. Parimenti, di fronte a questi dati, la riduzione del consumo di acqua che gli agricoltori si impegnerebbero a realizzare è marginale, cioè da 680 milioni di m3 anno a una estrazione media
annua di 660.
Questi primi risultati chiariscono quanto sia cruciale per il bacino della Guadiana un processo di riforma. Stabilito questo, una seconda questione richiede una risposta: qual è l’approccio politico migliore da utilizzare, stabilito che l’approccio tradizionale non gioverebbe?
Se utilizzassimo ancora quest’approccio la profondità delle acque, funzione del coefficiente di multa (questo coefficiente è espresso in termini di euro su 100 m3 d’acqua) e dei costi per il
monitoraggio, diminuisce al crescere dei costi per il monitoraggio. Secondo il nostro modello, per un budget di 1 miliardo di euro il Governo, se volesse mantenere inalterato il livello attuale delle acque, dovrebbe stabilire un coefficiente di multa di 350 euro per 100 m3 che è pari a circa 4 volte l’attuale
35
Figura 4 – Relazione tra coefficiente di multa e monitoraggio della spesa
È necessaria una soluzione che sia maggiormente fattibile e praticabile, nell’interesse e nella salvaguardia della regione e delle sue risorse ambientali, economiche e sociali. Una soluzione condivisa è fattibile, ma richiede un maggiore sforzo da parte delle varie parti in gioco. Una loro maggiore partecipazione può essere assicurata esclusivamente se sono assicurati loro maggiori profitti. L’esistenza di una soluzione condivisa non è, quindi, garantita, a causa dei forti conflitti tra le parti in gioco, ma può essere realizzata se si assicurano loro maggiori guadagni. La nostra simulazione evidenzia come una soluzione condivisa può essere trovata, ma è fondamentale che questa soluzione assicuri anche una stabilizzazione del livello delle acque. Anche qui, la salvaguardia del livello delle acque può essere assicurato dagli accordi tra le parti e dal coefficiente di multa imposto dal Governo nel caso in cui gli stakeholder falliscano nel loro negoziato.
La figura 5 mostra il diverso livello di profondità delle acque per diversi livelli di coefficiente di multa.
Figura 5 –Relazione tra coefficiente di multa e livello dell’acquifero
36
Come si vede, all’aumentare del coefficiente di multa, aumenta anche la stabilizzazione delle acque. Questo perché la finalità primaria del coefficiente di multa è proprio quello di evitare il fallimento dei negoziati tra le parti. La linea rossa mostra una combinazione che permette di stabilizzare il livello delle acque in funzione di un determinato livello di coefficiente di multa. Tramite una soluzione condivisa, le parti hanno fissato una multa di 180 euro, una percentuale di legalizzazione delle fattorie senza diritti pari al 55%. In questo scenario, l’acquisto di acqua da parte del Governo è stato pari a 105 milioni di m3. L’utilizzo di acqua legale è cresciuto leggermente, mentre
il consumo complessivo d’acqua è crollato.
Ciò che è da sottolineare è che gli agricoltori si sono impegnati a imporre multe a se stessi che in precedenza erano considerate politicamente irrealizzabile e inaccettabili, stimando anche i benefici derivanti da un accordo di questo tipo, basato su di un nuovo approccio, e compensando i costi legati all’attività di monitoraggio e di legalizzazione.
Emergono due fattori importanti da questa analisi: da un lato, i risparmi conseguiti sui costi del monitoraggio tramite un condizionamento delle politiche di legalizzazione e riacquisizione sull’installazione di un contatore dell’acqua. Questo è un processo fondamentale se si vuole ottenere la stabilizzazione del livello delle acque. Dall’altro, il Governo deve essere convincente nel minacciare una multa importante qualora i negoziati tra i vari stakeholder fallissero. Attualmente, la multa è di 50 euro, che è veramente bassa.
La nostra analisi si conclude stabilendo che una politica solitaria senza la partecipazione delle varie parti non sarebbe funzionale, anche in caso di budget importanti. Al contrario, una soluzione condivisa sarebbe migliore e maggiormente desiderabile. Comunque, è fondamentale per il successo di questo approccio alternativo la presenza di incentivi importanti e di validi meccanismi di progettazione. L’analisi ha anche evidenziato l’importanza di una connessione tra i diversi livelli della struttura e il risultato finale della contrattazione evidenzia, ancora, il ruolo fondamentale giocato dal Governo nel processo di devoluzione. In questa analisi, inoltre, il ricorso alla teoria dei giochi è stato fondamentale per stimare i possibili scenari e i potenziali risultati raggiungibili.
2.6 Una procedura per l’individuazione di regole per la gestione ottimale dei serbatoi artificiali