L’indagine empirica

L’evoluzione normativa in atto nei servizi pubblici locali e l’esame delle principali problematiche di corporate governance hanno indotto a condurre un’analisi empirica sugli assetti proprietari e di governo, con riferimento alle partecipate degli enti locali situate nell’ambito della regione Campania, costituite in forma di società di capitali.

In primo luogo, si è proceduto ad effettuare una mappatura al 31.12.2006 delle realtà presenti, distinte in termini di:

− settore produttivo di appartenenza;

− distribuzione territoriale per provincia;

− percentuale di partecipazione posseduta dall’Ente.

I dati sono stati elaborati incrociando le informazioni desumibili dal questionario allegato al Rendiconto 2006, che gli enti locali inviano alla Sezione regionale della Corte dei Conti, con quelli disponibili nel database di Confservizi Campania(²⁹). La forma giuridica prescelta è risultata, nella totalità dei casi, quella della società per azioni.

Il grafico 1 fornisce la suddivisione delle settantadue partecipate campane per settore, mentre il grafico 2 evidenzia la relativa dislocazione, da cui emerge una netta prevalenza di società nel capoluogo regionale.

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incongruenza tra gli indirizzi dei manager, a capo della struttura gestionale dell’impresa, e gli interessi degli azionisti”.

G.SAVIOLI,M.CASTELLANI,F.FABBRI,V.COLA, La governance delle società partecipate dagli enti locali, in Aziendaitalia n.

9, 2004, p. 14.

(²⁷) Il ricorso ai piani di incentivazione è frequente soprattutto nel modello della public company, poiché essi sono stati considerati un possibile meccanismo di controllo istituzionale che dovrebbe attenuare l’assunzione di comportamenti opportunistici da parte della classe manageriale. M.C.JENSEN-K.J.MURPHY, Performance Pay and Top Management Incentives, in Journal of Political Economy, Vol. 98, n.2, 2003, pp. 225-263.

(²⁸) “(…) non si tratta solo di portare a compimento la nota questione della ricerca di un rapporto equilibrato tra le funzioni e le responsabilità dei politici e quelle del management aziendale (…) ma anche di definire con chiarezza i compiti e le attribuzioni, i rapporti e le relazioni di accountability”. D.BARONI, op. cit., p. 221.

(²⁹) Si ringrazia il Dott. Spadoni, responsabile Area Economica di Confservizi e il Dott. Mazzei, Presidente di Confservizi Campania per il supporto prestato. Un ringraziamento particolare alla Dott. De Cato di Confservizi Campania per la collaborazione attenta e continua durante l’indagine.

Sono stati, quindi, indagati gli assetti proprietari: dai dati sintetizzati nel grafico 3, si evince una rilevante incidenza delle realtà a controllo pubblico (77% sul totale delle società esaminate). In particolare, il 44% è interamente posseduto da parte di un unico Ente, mentre il 33% risulta partecipato da più soggetti pubblici e solo per una quota residuale (23%) anche da azionisti privati.(³⁰) In tale ultimo ambito solo il 6% è controllato da privati.

Nel grafico 1 si osserva come nella regione Campania sia presente un elevato numero di società operanti nel comparto della tutela ambientale (36%), sorte in anni recenti, in considerazione della particolare situazione che caratterizza il territorio. A seguito della crisi che ha distinto la regione a partire dal 2004, le partecipate in esame versano in gravi difficoltà e la maggioranza ha avviato processi di liquidazione; per tali motivi si è scelto di non osservare tale campo.

Stante questa considerazione e tenuto conto che, sul piano nazionale, secondo il rapporto Unioncamere 2007, il settore dei trasporti (diversamente da quello idrico) rappresenta il 29%

delle partecipate degli enti, configurandosi quale area prevalente di intervento pubblico ____________

(³⁰) Sono state escluse dalla ricerca le società in liquidazione, in numero di 7 al 31/12/2006, di cui ben 3 nel settore della tutela ambientale.

Grafico 1 - Settori di attività

trasporti idrico 10%

11%

gas 3%

ambiente 36%

altro 33%

gestione territorio

7%

trasporti gestione del territorio idrico gas ambiente altro

Grafico 2 - Distribuzione per provincia

na 55%

ce 3%

av 11%

bn 3%

sa 28%

na ce av bn sa

Grafico 3 - Assetti proprietari

unico ente 44%

più enti 33%

miste prevalenza pubblica

17%

miste prevalenza privata

6%

unico ente più enti miste prevalenza pubblica miste prevalenza privata

locale, si è deciso di focalizzare l’attenzione su tale ambito(³¹).

L’analisi è stata condotta sulle sette realtà esistenti, indicate nella tabella sottostante.

Tabella 1 – Società partecipate campane controllate dagli enti locali

Denominazione Localizzazione % partecipazione pubblica CTP - Compagnia trasporti

pubblici S.p.a. Napoli 50% Comune di Napoli;

50% Provincia di Napoli

Metronapoli S.p.a. Napoli 89% Comune di Napoli;

11% ANM ANM - Azienda napoletana

mobilità S.p.a. Napoli 100% Comune di Napoli

ASM - Azienda stabiese

della mobilità S.p.a. Castellammare di Stabia (NA) 100% Comune di Castellammare di Stabia

CSTP - Consorzio Salernitano Trasporti

Pubblici S.p.a. Salerno 31% Comune di Salerno; 26% Provincia

di Salerno; 43% diviso tra 21 Comuni della Provincia di Salerno AMU - Azienda Mobilità

Ufitana S.p.a. Ariano Irpino (AV) 100% Comune di Avellino

AMTS - Azienda Mobilità

Trasporti Sannio S.p.a. Benevento 100% Comune di Benevento

Ai fini dell’indagine è stato somministrato un questionario telefonico (Allegato 1) ai Presidenti dell’organo esecutivo o ai Direttori generali nell’intento di raccogliere le infor-mazioni sugli assetti di governance adottati nel quinquennio 2002-2006.(³²) Sono stati, inoltre, utilizzati i dati di bilancio reperibili sulla banca dati Aida per lo stesso quinquennio.

La totalità delle realtà osservate ha adottato un modello di governo di tipo tradizionale;

il Presidente e i consiglieri sono stati ovviamente di nomina pubblica e le modifiche nella composizione dell’organo societario si sono sempre verificate per decorrenza dei termini del mandato o, come nel caso di Metronapoli, per ulteriori impegni politici assunti dai consiglieri uscenti.

Sebbene in presenza di risultati di esercizio negativi (tutte le partecipate, in linea con la tendenza nazionale, hanno rilevato perdite, ad eccezione di Metronapoli), dall’analisi è emerso che gli stessi amministratori sono stati riconfermati. Detta scelta potrebbe essere riferibile a due diversi ordini di ragioni:

a) l’Ente considera il risultato economico ottenuto conseguenza delle difficoltà operative del settore e, quindi, non attribuibile in alcun modo agli amministratori nominati, ritenendo, altresì, che neanche cambiamenti delle scelte strategiche e/o operative possano in alcun modo influire positivamente sul reddito di periodo. Ad ogni modo, occorrerebbe valutare se, nel medesimo intervallo temporale, le indagini di customer satisfaction (³³) abbiano dato esiti soddisfacenti, se i parametri fissati nella carta o nel contratto di servizio siano stati rispettati o, ancora, quali modifiche siano ____________

(³¹) Si rammenta che il settore osservato è soggetto a normativa speciale, con conseguente esclusione dall’applicazione dell’art.113 TUEL. Il d. lgs. 422/97 (poi modificato con d. lgs. 400/99) ha attuato la progressiva devoluzione dei servizi di trasporto pubblico locale fissando il principio della separazione tra proprietà delle reti e gestione del servizio, oltre a stabilire l’obbligo del ricorso alla gara per l’individuazione del gestore. L’argomento è attualmente in via di ridefinizione, ed è oggetto di una bozza di DPR in attuazione della l.133/08.

(³²) Sulla validità dell’impiego dei questionari si rinvia a P. CORBETTA, La ricerca sociale: metodologia e tecnica. Le tecniche qualitative, Il Mulino, 2003.

(³³)Tali dati non sono risultati acquisibili nell’arco dell’indagine condotta.

state apportate. Tale scelta, sebbene concettualmente giustificabile, appare in realtà poco probabile;

b) la nomina degli amministratori e, conseguentemente, del Direttore generale è indotta in via prioritaria da motivazioni di ordine politico e, pertanto, tali soggetti permangono in carica fino alla durata del consiglio dell’Ente. È di tutta evidenza che tale situazione è quella in concreto più ricorrente.

Per ciò che attiene ai poteri di delega, dal questionario è emerso che nella totalità dei casi osservati i Consigli di Amministrazione non hanno tetti di spesa tout court – ad eccezione dell’ANM – ma contrattano un budget ad inizio esercizio con la proprietà.

I dati preventivi, diversamente, vengono rettificati nel corso dell’esercizio: ANM e ASM dichiarano di adeguare gli importi progressivamente, in modo da garantire il rispetto dei parametri fissati nei contratti di servizio, mentre AMTS, AMU, CSTP e Metronapoli rivisitano il budget in prossimità della scadenza dello stato di attuazione dei programmi degli enti.(³⁴) Solo CTP modifica le previsioni in base alle rilevazioni effettuate dal sistema di controllo di gestione. L’evidenza empirica, quindi, mostra come le variazioni di budget siano prevalentemente il frutto di manovre di bilancio, piuttosto che di interventi tesi ad attuare le strategie inizialmente deliberate.

Per contro, è stato appurato un largo impiego del sistema di deleghe, o anche di veri e propri limiti quantitativi assegnati dal Consiglio di Amministrazione all’autonomia dei dirigenti nel sottoscrivere contratti di fornitura di beni e di servizi.

Si è avuto modo, altresì, di rilevare comportamenti eterogenei degli enti proprietari rispetto all’attività di controllo in itinere sulle partecipate. In particolare, le società intervistate, ad esclusione di CSTP e CTP, dichiarano di avvalersi di un sistema di verifica dell’attività svolta in termini di “copertura della rete”. Va specificato che ANM si è dotata di un nucleo di valutazione delle prestazioni di servizio, composto da tre rappresentanti interni e tre del comune proprietario.

Per quanto, invece, concerne il perseguimento dei parametri fissati dai contratti o dalla carta dei servizi, quattro società su sette hanno attivato un processo di rilevazione della customer satisfaction. Si sottolinea, in proposito, che per Metronapoli esiste l’elaborazione di un duplice sistema di questionari (predisposti sia direttamente, sia da soggetti esterni).

Il dato che risulta sicuramente sconcertante è la mancanza di verifiche infrannuali attuate dalla proprietà sui risultati economico-finanziari delle controllate: anche laddove esista un sistema di controllo di gestione, i dati di reporting sono ad esclusivo uso interno.

In merito alla presenza di una struttura ad hoc che si interfaccia con le società, solo per l’ASM il referente è l’assessorato alle partecipazioni, mentre presso il comune di Napoli (detentore di quote del capitale nominale in ANM, CTP e Metronapoli) è istituto un assessorato alle risorse strategiche. Nelle altre realtà sono gli stessi dirigenti del servizio finanziario e del settore mobilità e trasporti ad occuparsi tanto di attuare operazioni di particolare rilevanza, quanto di verificare il rispetto dei limiti di budget definiti all’inizio dell’esercizio e di quelli attinenti alla copertura della rete servita.

È opportuno osservare che la creazione di un’apposita unità organizzativa nell’ambito ____________

(³⁴) Si rammenta che entro il 30 settembre gli Enti locali devono provvedere, ai sensi dell’art 193, comma 2 TUEL, ad effettuare la verifica dello stato di attuazione dei programmi e che eventuali variazioni al bilancio devono essere apportate entro il termine massimo del 30 novembre.

dell’Ente, in posizione intermedia tra gli organi politici e le entità che compongono il gruppo locale – dedita in via esclusiva alla verifica dei parametri (qualitativi, quantitativi ed economico-finanziari) concordati per lo svolgimento del servizio – consentirebbe di monitorare la coerenza della gestione delle partecipate con la realizzazione delle linee strategiche deliberate(³⁵).

È stato, inoltre, richiesto se fossero previste forme di remunerazione integrativa per amministratori e direttori generali, commisurate ai risultati aziendali. Le evidenze raccolte hanno mostrato nella totalità dei casi come ai primi non sia assegnato alcun premio mentre, ai secondi – anche in aderenza alle previsioni del CCNL – siano attribuite somme aggiuntive rapportate alla capacità di garantire la copertura del servizio o agli esiti delle indagini di customer satisfaction. Soltanto per l’ANM l’indennità di risultato è correlata pure alla performance economico-finanziaria e diviene, pertanto, parte integrante degli obiettivi assegnati ai dirigenti all’inizio di ogni esercizio.

Infine, nessuno degli intervistati prevede, nell’immediato futuro, di effettuare modi-fiche nella forma di governo societario adottato, dimostrando così di ritenere, im-plicitamente, quello tradizionale come il più adeguato alle proprie esigenze. Va, tuttavia, considerato che in base all’evoluzione normativa più recente si potranno aprire processi di aggregazione aziendale e di riassetto societario, tali da indurre gli enti proprietari a mutare il modello prescelto.