La nuova articolazione del bilancio pubblico

Per quanto concerne il bilancio di previsione dello Stato, la nuova disciplina confer-ma la struttura del bilancio di previsione dello Stato per missioni e programmi di spesa (e non più per centri di costo), applicata a partire dal 2008. Ciò è coerente con la nuova fisonomia del bilancio pubblico che sarà articolato, sulla base di quanto realizzato dal Ministe-ro dell’Economia e delle Finanze in via sperimentale dal 2008 (34 missioni e 164 pMiniste-ro- pro-grammi di spesa), secondo una struttura idonea a rappresentare le finalità per cui le

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(³) “La rilevanza di tale previsione potrebbe essere rafforzata almeno in tre modi: nell’ottica di semplificare gli a-dempimenti per gli enti del settore pubblico, si potrebbero gradualmente il più possibile standardizzare e concentrare gli obblighi di comunicazione, in modo che essi convergano su un solo soggetto (la Banca Dati della PA) (…);

nell’ottica di attuare il principio di trasparenza e accesso all’informazione da parte dei cittadini e dei soggetti interessati, alcuni dati trasmessi alla Banca Dati dovrebbero essere resi accessibili a chiunque vi abbia interesse (…); consentire che la Banca Dati riguardi non solo grandezze e misure contabili, ma anche la performance non contabile delle amministra-zioni pubbliche”. Cfr. BORGONOVI E., Commenti al Disegno di legge 1397, in 5° Commissione (a cura di), Indagine cono-scitiva in tema di nuovo assetto della contabilità pubblica. Documentazione rilasciata dagli auditi, aprile 2009, pp. 62-63.

sorse sono allocate e spese, delineando, in prospettiva, una profonda riforma di tutti i documenti di bilancio.

Per evitare sovrapposizioni di competenze e responsabilità nella gestione delle risor-se, la legge prevede il completamento della revisione della struttura del bilancio secondo la rappresentazione per Missioni e Programmi, correlati ad obiettivi quantificati e misu-rabili e a precisi indicatori di risultato, allo scopo di dare maggiore evidenza alla relazio-ne tra risorse disponibili e finalità delle politiche pubbliche. La struttura del Bilancio del-lo Stato è centrata, dal lato della spesa, sui “programmi”, che sono unità di voto, oggetto di approvazione parlamentare (in luogo delle unità previsionali di base previste dalla leg-ge n. 468/1978), ed aggregati omoleg-genei di risorse diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell’ambito delle “missioni”. Le “missioni” rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa da ciascun Ministero. E’ da evidenziare co-me la realizzazione di ciascun programma sia affidato ad un unico responsabile (deno-minato centro di responsabilità amministrativa). Tutto ciò accresce la responsabilità de-cisionali dei dirigenti e pone in condizione il Parlamento di controllarne l’operato.

La centralità dei programmi nella struttura espositiva del bilancio è direttamente connessa alla finalità di rendere efficace il processo di programmazione, efficiente l’allocazione delle risorse ed effettivo il controllo obiettivi-risultati.

Particolare evidenza viene data alla nota integrativa degli stati di previsione dei sin-goli ministeri che contiene, tra l’altro, una classificazione programmatica della spesa di terzo livello. Enfasi è posta all’impiego delle risorse pubbliche, al monitoraggio costante sulla corretta allocazione delle risorse, a fronte degli obiettivi stabiliti o rimodulati nel tempo, e alla prevista valutazione dei risultati dell’azione pubblica, attraverso l’introduzione e la costruzione di un adeguato sistema di indicatori di performance (con-frontabili) e di risultato (riferiti ai programmi del bilancio), basato su principi e metodo-logie comuni a tutte le amministrazioni pubbliche, in grado di valutare, ex post, il grado di raggiungimento degli obiettivi perseguiti dalle politiche pubbliche.

Nella stessa ottica, vanno ricordate e positivamente valutate: l’introduzione di norme per l’analisi e la valutazione della spesa (art. 39); la previsione di un rapporto triennale sull’evoluzione della spesa delle amministrazioni dello Stato, con indicazioni sui “risulta-ti consegui“risulta-ti”, sull’evoluzione e la composizione della spesa, al fine di iden“risulta-tificare even-tuali aree di inefficienza e di inefficacia, e conseguenti ipotesi di “possibili riallocazioni della spesa” (art. 41)(⁴).

La prevista attività di analisi della spesa (c.d. spending review) andrà realizzata insieme alle amministrazioni centrali dello Stato attraverso la costituzione di appositi nuclei di analisi e valutazione della spesa, istituiti nell’ambito del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

La collaborazione mira a garantire un’attività di supporto per la verifica dei risultati raggiunti rispetto agli obiettivi e per il monitoraggio dell’efficacia delle misure rivolte al conseguimento degli obiettivi medesimi e di quelle disposte per incrementare il livello di efficienza delle amministrazioni.

L’attività di analisi e valutazione della spesa prevede la verifica dell’articolazione dei programmi che compongono le missioni, delle autorizzazioni di spesa e delle relative ____________

(⁴) Cfr. BASSANINI F. e MACCIOTTA G., Prime osservazioni sul DDL AC 2555 di riforma della contabilità di Stato, A-STRID, Roma, 8 luglio 2009, p. 2.

disposizioni legislative. Le analisi e le valutazioni sono funzionali alla formulazione di proposte di rimodulazione delle risorse finanziarie tra i diversi programmi di spesa. Allo scopo, si stabilisce l’istituzione di una apposita sezione all’interno della banca dati, di cui all’art. 13, dedicata ad accogliere le informazioni necessarie alla valutazione e all’analisi di efficienza.

Le modifiche apportate alle norme sul Bilancio dello Stato sono tese a rafforzare il ruolo del documento contabile come strumento di allocazione e gestione delle risorse, a favorire la trasparenza e a migliorare la rappresentazione e la leggibilità dei dati che esso fornisce, a consentire una migliore visione programmatica degli obiettivi da raggiungere, anche attraverso la revisione e l’integrazione dei contenuti dei documenti ad esso allega-ti. In tal modo, prende corpo quella riforma del bilancio, da tempo ritenuta condizione fondamentale per rendere trasparenti e responsabili le scelte di finanza pubblica, restitui-re al Parlamento il ruolo di indirizzo e di controllo che gli compete, introdurrestitui-re nelle PA la cultura della valutazione, dei risultati e della responsabilità.

Il completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato avverrà con l’attuazione di una apposita delega al Governo, da esercitarsi entro due anni, attraverso l’adozione di uno o più decreti legislativi.

I decreti legislativi dovranno rendere effettivo il metodo della programmazione triennale delle risorse e degli obiettivi delle amministrazioni dello Stato, attraverso: la revisione delle missioni in relazione agli obiettivi perseguiti con la spesa pubblica; la re-visione del numero e della struttura dei programmi, per assicurare la corrispondenza con i centri di responsabilità e il raccordo dei programmi alla classificazione COFOG(⁵);

l’individuazione di metodologie comuni per definire indicatori di risultato semplici, mi-surabili e riferibili ai programmi di bilancio.

La riforma prevede, inoltre, la fissazione di limiti per le spese rimodulabili del bilan-cio dello Stato, coerenti con la programmazione triennale delle risorse; l’adozione, in coerenza con i limiti di spesa stabiliti, di accordi triennali tra MEF-Ministero di spesa per concordare gli obiettivi da conseguire nel triennio; l’affiancamento, a fini conoscitivi, di un sistema di contabilità economico-patrimoniale al sistema di contabilità finanziaria, funzionale alla verifica dei risultati conseguiti dalle amministrazioni .

La delega al Governo per il passaggio al bilancio di sola cassa (articolo 42) prevede il passaggio, nella predisposizione del bilancio annuale di previsione e degli altri documen-ti contabili, dall’adozione del criterio di competenza e cassa a quello della sola cassa; (art.

42, comma 1); l’affiancamento al bilancio di cassa, a fini conoscitivi, di un corrisponden-te prospetto redatto in corrisponden-termini di compecorrisponden-tenza (art. 42/1/a); la previsione della graduale estensione dell’applicazione del bilancio di cassa alle altre amministrazioni pubbliche (art. 42/1/i).

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(⁵)La COFOG è una classificazione impiegata nella contabilità statistica nazionale che consente una valutazione omogenea dell’attività delle PA e favorisce il confronto dei dati nazionali con quelli degli altri Paesi.