L’indizione dell’assemblea in luogo dello sciopero: la delibera interpretativa 6 aprile

La nota vicenda delle astensioni collettive di capodanno 2015, in seno al personale in servizio della Polizia municipale di Roma Capitale (si veda supra, § 3.1), offre la possi-bilità di far dei ragionamenti più approfonditi anche sull’uso distorto del diritto di assemblea.

Difatti, come argomentato nella delibera del 2 marzo 2015, n. 15/61, «la scelta di indire le assemblee sindacali durante la notte di Capodanno ha denotato un uso stru-mentale di tale diritto, che, come è noto, non rappresenta una forma di protesta collettiva, bensì uno strumento di democrazia sindacale all’interno dell’Amministrazione, che non può essere esercitato quale surrogato funzionale dello sciopero, con intento elusivo della relativa nor-mativa, né può artatamente essere utilizzato per recare danno al datore di lavoro e/o

(³⁵) Relazione del Presidente Giuseppe Santoro Passarelli per l’anno 2016, 2017, pp. 22-23, ove si afferma:

«Sarebbe […] opportuno che, così come avviene per le altre Autorità indipendenti, il controllo del giudice si informasse anche ad un certo self restraint, tenendo conto della necessità di una peculiare autonomia discrezionale, che l’Ordinamento riconosce alle Autorità indipendenti e, in particolare alla nostra, chiamata ad applicare, in modo dinamico, regole per lo più provenienti dall’ordinamento in-tersindacale e dal diritto vivente»

6. Il potere di intervento sanzionatorio successivo allo sciopero

ai diritti costituzionalmente tutelati degli utenti alla libertà di circolazione, alla salute ed alla sicurezza pubblica».

Inoltre, già si è avuto modo di argomentare in merito alle assemblee, artatamente col-locate, che avevano provocato, nel 2015, la chiusura improvvisa dei siti archeologici di Pompei, del Colosseo e dei Fori Imperiali.

Quest’ultimi eventi, dal forte impatto mediatico, finirono per suscitare la ferma rea-zione dell’allora Governo con l’adorea-zione del decreto-legge n. 146/2015, convertito dalla legge n. 182/2015: «l’apertura al pubblico regolamentata di musei e altri istituti e luoghi della cultura» (³⁶) fu inserita tra i servizi pubblici da assicurare in caso di scio-pero (si veda supra, cap. 3, § 1).

Ebbene, l’utilizzo strumentale del diritto di assemblea è divenuto, specie negli ultimi anni, il metodo principale con cui si realizzano forme surrettizie di astensioni dal la-voro e, dunque, tentativi di aggiramento della normativa di riferimento per gli scioperi nei servizi essenziali.

E ciò anche se «il diritto di assemblea non può in alcun modo essere esercitato quale equivalente funzionale del diritto di sciopero» (³⁷).

Si tratta di un fenomeno così noto e diffuso che il Garante, anno dopo anno, insiste nell’evidenziare il problema nella propria relazione annuale: «Il primo riferimento va all’assemblea che pone in essere una riduzione del servizio, con una soglia di Garanzia inferiore a quella normalmente prevista per lo sciopero. La Commissione, con un proprio orientamento costante, ha ribadito come l’assemblea non possa costituire un’alternativa allo sciopero e, pertanto, ove questa si svolga in violazione con quanto stabilito dall’art. 20 della legge n. 300 del 1970 – Statuto dei lavoratori – e dalla con-trattazione collettiva dei singoli settori, sarà considerata astensione dal lavoro soggetta alla disciplina della legge 146, laddove incidente su servizi pubblici essenziali» (³⁸).

È opportuno rilevare che il diritto di assemblea, novellato dall’art. 20 Stat. lav., per le sue caratteristiche intrinseche presta il fianco a utilizzazioni “strumentali” nel senso sin qui tracciato:

• esso spetta indistintamente a tutti i lavoratori;

• può svolgersi, o meno, durante l’orario di lavoro;

(³⁶) Per un approfondimento dottrinale circa il contenuto, si rimanda a C.Z^OLI, La fruizione dei beni culturali quale servizio pubblico essenziale: il decreto legge 20 settembre 2015, n. 146 in tema di sciopero, in Aedon, 2015, n. 3; G.P^IPERATA, Sciopero e musei: una prima lettura del d.l. n. 146/2015, ivi; G.P^INO, Rilettura della nozione di contemperamento/bilanciamento tra esercizio del diritto di sciopero e diritti dei cittadini nella comples-sità sociale, in DLM, 2017, n. 3; M.RUSCIANO, I servizi essenziali nei beni culturali: reprimere o prevenire il conflitto?, ivi, 2015, n. 3, p. 457 ss.

(³⁷) Cfr. verbale n. 1122/2016; in precedenza, delibera n. 01/55 (in D&L, 2002, n. 2, p. 322, con nota di L.G^IOMETTI, Diritto di assemblea nel settore dei servizi pubblici essenziali: presupposti del giudizio di legittimità della Commissione di garanzia in tema di esercizio del diritto di assemblea), ove è chiarito che, «Se un’assemblea di lavoratori non ha carattere generale ovvero non ha determinato disservizi tali da pregiudicare diritti costituzionalmente tutelati dell’utenza, le eventuali violazioni del regolare esercizio del diritto di as-semblea non possono essere sindacate dalla Commissione di garanzia ai sensi della L. 12/6/90 n. 146 come modificata dalla L. 11/4/2000 n. 83, ma devono essere valutate alla stregua della disciplina di cui all’art. 20 SL e della normativa contrattuale all’uopo prevista».

(³⁸) Così come riferito nella Relazione del Presidente Giuseppe Santoro-Passarelli per l’anno 2019, cit., pp. 18-19.

• a determinate condizioni, può essere goduto (rectius, partecipare ad altre assemblee) anche qualora si abbia già usufruito del monte orario massimo indicato nello Sta-tuto, si partecipi ad assemblee ulteriori;

• nel silenzio della fonte autonoma, alcun termine di preavviso a beneficio del datore deve essere rispettato (³⁹).

Come si è avuto modo di chiarire, l’assemblea, qualora «per entità, durata o modalità di attuazione siano tali da provocare una significativa riduzione o disorganizzazione del servizio pubblico essenziale» (⁴⁰), dovrà essere assoggettata alla legge n. 146/1990 e successive modificazioni.

Si tratta di un assunto mai posto in discussione dagli arrêts dell’authority (⁴¹).

Tuttavia, occorreva stabilire un criterio ermeneutico certo ed unico per discernere in quali casi si potesse ravvisare una “genuina” assemblea sindacale.

Nel 2017 è stata così adottata la delibera n. 17/108, volta a precisare ed integrare la precedente del 2004 (⁴²), dove, al di là del formale rispetto della normativa legale e contrattuale, si è stabilito che occorre chiedersi «se il diritto di assemblea, pur svol-gendosi nel rispetto delle norme di legge e del contratto collettivo, possa costituire ovvero abbia costituito il mezzo per realizzare elusioni e aggiramenti della disciplina in materia di sciopero nei servizi pubblici essenziali, in violazione del divieto di frode alla legge (art. 1344 c.c.) che costituisce un autonomo limite esterno del diritto di as-semblea come pure della libertà contrattuale di cui godono le parti nel prevederne migliori condizioni di esercizio, in base all’art. 20 Statuto dei Lavoratori» (⁴³).

(³⁹) Cfr. G.G^HEZZI, Art. 20, in G.G^HEZZI, G.F.M^ANCINI, L.M^ONTUSCHI, U.R^OMAGNOLI, Statuto dei diritti dei lavoratori, Zanichelli, 1972, p. 355; G.VENETO, Art. 20. Assemblea, in G.GIUGNI (diretto da), Lo Statuto dei lavoratori. Commentario, Giuffrè, 1979, p. 354; G.P^ERA, Art. 20, in C.A^SSANTI, G.

PERA (a cura di), Commento allo Statuto dei diritti dei lavoratori, Cedam, 1972, p. 263 ss.; G.PERONE, Art.

20, in G.PERONE, Lo Statuto dei lavoratori, Utet, 2005, p. 110 ss.

(⁴⁰) Delibera n. 01/55, cit.: «ove vengano adottate forme di lotta sindacale diverse dallo sciopero che per entità, durata o modalità di attuazione siano tali da provocare una significativa riduzione o disor-ganizzazione del servizio pubblico essenziale, dovranno essere rispettati gli obblighi di preavviso, di predeterminazione della durata, nonché di erogazione delle prestazioni indispensabili al fine di salva-guardare il contenuto essenziale dei diritti degli utenti».

(⁴¹) Cfr. delibere 22 luglio 1999, n. 99/469; 7 settembre 2000, n. 00/205; 17 maggio 2001, n. 01/55;

29 novembre 2001, n. 01/147; 27 marzo 2003, n. 03/51; 25 marzo 2004, n. 04/210. Inoltre nelle Linee guida in ordine alle forme anomale di sciopero della Relazione sull’attività della Commissione (1°

agosto 1996-30 aprile 1997), cit., la Commissione aveva equiparato l’uso distorto dell’assemblea a quello delle altre forme anomale di sciopero, affermando di essere consapevole che il “sacrificio” dei diritti della persona costituzionalmente garantiti, nel loro contenuto essenziale, possa derivare, oltre che dallo sciopero, anche dall’assemblea sindacale quando, per entità, durata e modalità di esercizio, sia tale da incidere negati-vamente sulla erogazione e organizzazione del servizio essenziale.

(⁴²) Delibera interpretativa n. 04/212, secondo cui «l’assemblea in orario di lavoro, pur se incidente su servizi pubblici essenziali, non è assoggettata alla disciplina di cui alla L. n. 146/1990 e successive modifiche, laddove sia convocata e si svolga secondo quanto previsto dall’art. 20, L. n. 300/1970 detta anche Statuto dei Lavoratori e della contrattazione collettiva, a condizione che la disciplina contrattuale garantisca l’erogazione dei servizi minimi». Mentre, invece, «ogni assemblea che – pur convocata ai sensi dell’art. 20 della legge 300/1970 – si svolga con modalità differenti rispetto a quelle previste dalla contrattazione collettiva, ivi compresa la mancata assicurazione dei servizi minimi, sarà considerata astensione dal lavoro soggetta alla disciplina della Legge 146/1990 e successive modifi-che, laddove incidente su servizi pubblici essenziali».

(⁴³) Delibera n. 17/108, di orientamento in materia di assemblee in orario di lavoro; sul suo contenuto cfr., in dottrina, O.RAZZOLINI, Assemblea sindacale in orario di lavoro e conflitto collettivo, in AA.VV.,

6. Il potere di intervento sanzionatorio successivo allo sciopero

Sicché, l’esercizio del diritto di assemblea in orario di lavoro deve essere procedimen-talizzato allorquando, «in base ad un apprezzamento globale delle circostanze di fatto», risulti essere stato strumentale ad eludere la tutela legale in violazione del di-vieto di frode alla legge.

Come autorevolmente sostento «il ricorso alla frode alla legge permette di restare sul terreno dei limiti esterni del diritto di assemblea, senza addentrarsi nel sindacato sulla meritevolezza o meno delle finalità perseguite ma limitandosi a valutare se, alla luce delle complessive circostanze di fatto, l’operazione complessiva posta in essere attra-verso l’esercizio del diritto di assemblea appaia obiettivamente rivolta ad ottenere gli effetti di uno sciopero bypassando l’applicazione della l. n. 146 del 1990» (⁴⁴).

Infine, costituisce un incoraggiante segno di maturità delle relazioni industriali quanto contenuto nel CCNL per i dipendenti di imprese e società esercenti servizi ambientali, siglato nel 2016.

Esso arriva ad ordinare il conflitto stabilendo che «in considerazione della particolare natura del servizio pubblico essenziale da assicurare, le assemblee sono tenute, di norma, nelle ultime ore di lavoro allo scopo di evitare il più possibile disagi agli utenti».

5. Le sanzioni per omesso esercizio del c.d. dovere di influenza sindacale