Segue: Capodanno 2015 e l’assenza di massa del personale in forza alla Polizia

Roma 22 maggio 2020, n. 1108)

L’astensione collettiva da lavoro degli agenti del Corpo di Polizia municipale del Co-mune di Roma durante la notte di capodanno 2015, ha avuto una sovraesposizione mediatica notevole, finendo per riaccendere il dibattito politico nazionale sui limiti allo sciopero nei servizi pubblici essenziali.

Una vicenda su cui si sono registrate perfino le dichiarazioni “social” dell’allora Primo Ministro, «Leggo di 83 vigili su 100 a Roma che non lavorano “per malattia” il 31 dic.

Ecco perché nel 2015 cambiamo regole pubblico impiego #Buon2015» (Renzi), e del Ministro per la pubblica amministrazione, «#Roma #vigiliassenti avanti con #rifor-mapa per premiare eccellenze che ci sono e punire irresponsabili» (Madia) (³²).

Queste astensioni, formalmente dovute a malattia, permessi ex legge n. 104/1992 e per la donazione di sangue, sono esemplificative di quanto sin qui detto in materia di comportamenti in frode alla legge e agli accordi (si veda supra, § 3).

A tal proposito, la Commissione di garanzia ha ravvisato una «dissimulata forma ano-mala di protesta, elusiva della disciplina dello sciopero nei servizi p.e.» (³³).

(³¹) Delibera n. 13/79, in cui era stata invitata l’azienda a sanzionare i propri lavoratori giacché

«nell’ambito dell’istruttoria svolta dalla Commissione, non è emerso alcun elemento di prova che consenta di ricondurre i comportamenti denunciati ad Organizzazioni sindacali o altri soggetti collet-tivi, in quanto la sola appartenenza del lavoratore ad una Organizzazione sindacale non può determi-nare una diretta responsabilità della stessa, in occasione di astensioni spontanee».

(³²) V.R^ENZI, Sciopero bianco a Capodanno: Renzi su twitter attacca i vigili urbani di Roma, in www.fanpage.it, 2 gennaio 2015.

(³³) In particolare, nella delibera n. 15/61, Assenze degli agenti del Corpo di Polizia Municipale del Comune di Roma, nelle giornate del 31 dicembre 2014 e 1° gennaio 2015, la Commissione ha ritenuto «-dalla complessiva situazione, così come delineata, deve fondatamente desumersi che, con l’astensione posta in essere dagli agenti di Polizia Municipale, nelle giornate del 31 dicembre 2014 e del 1° gennaio 2015, formal-mente imputata dagli interessati a malattia, permessi ex legge 104/1992 e legge 53/2000, si sia, in realtà, dissimulata una forma anomala di protesta, elusiva della disciplina dello sciopero nei servizi pubblici essenziali, di cui alla legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni, e all’Accordo che disciplina il funzionamento dei servizi pubblici essenziali nell’ambito del comparto Regioni-Autono-mie Locali Personale non dirigenziale (nello stesso senso, cfr. Del. 03/123); - le evidenze istruttorie

In tal caso gli indici presuntivi utilizzati dalla Commissione ritenuti «indizi chiari, uni-voci e concordanti, idonei a provare la sussistenza di una preordinata e anomala asten-sione collettiva a tutela di un interesse professionale, in violazione delle disposizioni normative sull’esercizio del diritto di sciopero» sono stati:

• il forte stato di agitazione sindacale presente;

• le molte ed eterogenee dichiarazioni rilasciate dai rappresentanti sindacali a mezzo stampa e tramite social network, volti «ad incitare i lavoratori alla protesta e all’at-tuazione di eclatanti forme di lotta, esercitando, in tal guisa, un’influenza rilevante sui lavoratori, sfociata, poi, in un’astensione collettiva»;

• il tentativo di indire un’assemblea sindacale per la serata di capodanno, cosa poi non riuscita per l’intervento coordinato della Commissione di garanzia (si veda in-fra, § 4) e del Prefetto;

• la copiosa massa di certificati giustificativi delle assenze di personale previsto nei turni di lavoro ordinario, pervenuta all’azienda successivamente alla riunione del 29 dicembre 2014, svoltasi tra tutti i rappresentanti sindacali.

In base a questi presupposti, le OO.SS. di riferimento sono state sanzionate dall’au-torità garante per gli scioperi in ragione del fatto che risulta «del tutto inverosimile, alla stregua delle evidenze del caso concreto, che la forma anomala di astensione

sono idonee a fondare, alla stregua delle circostanze del caso concreto, il convincimento che tale forma di protesta sia riconducibile all’operato delle stesse Organizzazioni sindacali, le quali, nel mo-mento di maggiore esasperazione del confronto sindacale, hanno promosso, anche attraverso l’uti-lizzo di comunicati, volantini e social network, azioni di protesta eclatanti, esercitando, in tal guisa, un’influenza rilevante sui lavoratori, sfociata, poi, in un’astensione collettiva; - la stretta connessione logica e temporale tra le iniziative sindacali fino ad allora attuate (induzione all’astensione collettiva dalle prestazioni di lavoro straordinario, indizione delle assemblee sindacali nella notte del 31 dicem-bre 2014, solo formalmente rinviate, richiesta scritta di ordini di servizio in caso di reperibilità) e la successiva assenza collettiva degli agenti di Polizia Municipale sono ulteriormente indicative della riconducibilità dell’azione di sciopero all’iniziativa delle suddette Organizzazioni sindacali; - tale coin-volgimento si evince, peraltro, anche dalla copiosa documentazione acquisita nel corso del procedi-mento di valutazione, dalla quale emerge che le stesse Organizzazioni sindacali hanno condotto con-giuntamente, ed in prima persona, tale vertenza, fin dalla sua fase iniziale; - infatti, le Organizzazioni hanno promosso lo stato di agitazione e le iniziative ad esso connesse, portando avanti la protesta sindacale avverso l’iniziativa organizzativa di parte datoriale, causa di insorgenza del conflitto, e pro-ponendo incontri e tentativi di conciliazione con tutti gli interlocutori coinvolti, così da dimostrare, in definitiva, di saper gestire in prima persona il conflitto; - è, pertanto, del tutto inverosimile, alla stregua delle evidenze del caso concreto, che la forma anomala di astensione attuata dai dipendenti capitolini, la maggior parte dei quali iscritti ai sindacati in questione, come risulta dai documenti tra-smessi dall'Amministrazione, non sia stata concordata, conosciuta o, quantomeno, accettata da parte delle Organizzazioni sindacali; - al tempo stesso, risulta altrettanto inverosimile che la maggior parte dei lavoratori in turno ordinario o in reperibilità abbia spontaneamente, e del tutto autonomamente, portato avanti un’azione di protesta illegittima, senza che vi fosse consapevolezza e piena accettazione dei fatti in capo agli stessi rappresentanti sindacali; - peraltro, gli stessi rappresentanti sindacali non hanno dimostrato, nel corso del procedimento di valutazione, di aver impartito ai propri associati disposizioni idonee a mantenere l’azione di protesta nell’ambito dei canoni della legalità, contraria-mente a quanto sostenuto dalle Organizzazioni sindacali Fp Cgil, Cisl Fp e Uil Fpl durante l’audizione del 2 febbraio 2015; - l’elevato numero di assenze per malattia, la coincidenza con una precisa vertenza aziendale e le dichiarazioni rilasciate dai rappresentanti sindacali a mezzo stampa e tramite social network costituiscono indizi chiari, univoci e concordanti, idonei a provare la sussistenza di una preordinata e anomala astensione collettiva a tutela di un interesse professionale, in violazione delle disposizioni normative sull’esercizio del diritto di sciopero».

6. Il potere di intervento sanzionatorio successivo allo sciopero

attuata dai dipendenti capitolini, la maggior parte dei quali iscritti ai sindacati in que-stione, come risulta dai documenti trasmessi dall’Amministrazione, non sia stata concor-data, conosciuta o, quantomeno, accettata da parte delle Organizzazioni sindacali».

Inoltre, «risulta altrettanto inverosimile che la maggior parte dei lavoratori in turno ordinario o in reperibilità abbia spontaneamente, e del tutto autonomamente, portato avanti un’azione di protesta illegittima, senza che vi fosse consapevolezza e piena accettazione dei fatti in capo agli stessi rappresentanti sindacali».

La delibera 2 marzo 2015, n. 15/61, è stata poi al centro di una lunga vicenda giuri-sprudenziale, risolta con l’annullamento del provvedimento amministrativo (e delle relative sanzioni in esse contenute) da parte di tre sentenze conformi del Tribunale di Roma (³⁴).

Solo recentemente, la Corte di Appello ha confermato quanto statuito in primo grado chiudendo, di fatto, la vicenda giudiziaria.

Procedendo con ordine, anzitutto, secondo i giudici di merito, la Commissione di garanzia non avrebbe fornito adeguata prova dalla riconducibilità all’associazione sin-dacale dei singoli comportamenti individuali e dell’esistenza stessa di una forma ano-mala di sciopero: «non fosse riconducibile ad iniziative isolate dei singoli vigili ma a una iniziativa concertata a livello sindacale fra tutte le organizzazioni sindacali che avrebbero posto in essere una forma surrettizia di sciopero, con intento elusivo della normativa sui servizi pubblici essenziali».

Ebbene, senza dilungarsi troppo sugli errori di valutazione compiuti dall’autorità, il giudice del lavoro di Roma ha ritenuto non sufficienti gli indici presuntivi utilizzati per fondare l’addebito di responsabilità in capo ai soggetti collettivi.

Pronunce che hanno suscitato la dura reazione del Garante per gli scioperi, in occa-sione della relazione annuale alle Camere tenuta nel 2017 (per l’attività svolta nel 2016), anche dovuta all’ennesimo mancato “self restraint” giudiziario che soventemente viene attuato in relazione alle decisioni delle altre autorità amministrative indipendenti (di cui già si è avuto modo di accennare a proposito della refezione scolastica, supra, cap.

2, § 2.1): «Non posso, a tal proposito e con un certo rammarico, esimermi dal fare un riferimento alle sentenze del giudice del lavoro di Roma emanate nel corso del 2016, che hanno annullato la delibera di valutazione negativa e le relative sanzioni, adottata dalla Commissione di Garanzia (nella sua precedente composizione) nei confronti delle organizzazioni sindacali della Polizia municipale di Roma, per l’azione collettiva attuata nella notte del 31 dicembre 2014 e 1° gennaio 2015. Come è noto, a seguito dell’invito a revocare delle assemblee, pretestuosamente indette proprio per quei giorni, vi fu un’assenza per malattia del personale in turno di circa il 70%. La prece-dente Commissione, dopo un’accurata istruttoria, adottò una delibera di valutazione nega-tiva, argomentando, sulla base di indizi gravi, precisi e concordanti, che l’esibizione in massa di certificati medici, occultava, in realtà, una astensione collettiva concertata dalle orga-nizzazioni sindacali. A queste venne irrogata una consistente sanzione che, come si è

(³⁴) Trib. Roma n. 9147/2016, n. 8153/2016 e n. 3977/2017. Cfr. anche F.M^AFFEI, Assenze per ma-lattia, protesta anomala e regia sindacale (nota a delibera CGSSE, n. 15/61, Trib. Roma 29 marzo 2016 e Trib. Roma 7 dicembre 2016), in RIDL, 2017, n. 2, II, p. 408 ss.

detto, il giudice del lavoro, sulla base di una ricostruzione formale, ha annullato. Na-turalmente abbiamo proposto appello, ma il ricorso sarà discusso nel 2018» (³⁵).

In ultima analisi, la sentenza emessa a fine maggio 2020 dalla Corte di Appello di Roma.

Questa, nonostante discorra a più riprese di «assai anomale astensioni dal lavoro […]

attuate con viarie motivazioni individuali», ha rigettato l’appello proposto dalla Com-missione giacché vi è mancanza di «una prova di una dolosa preordinazione delle condotte tenute allo scopo di attuare di fatto uno sciopero in violazione della legge che regolamenta lo sciopero nei servizi pubblici essenziali» nonché «elementi idonei a provare un coinvolgimento del sindacato appellato nell’essenza del personale della polizia locale» (mancanza di un invito, seppur indiretto, indirizzato ai lavoratori ad esso iscritti ad astenersi dal lavoro).

Sennonché, per arrivare a simili conclusioni, è stato ritenuto dirimente il rapporto stilato dal comandante dei vigili di Roma all’esito di un’indagine interna sull’evento.

In questo documento, infatti, si legge espressamente «gli strumenti a disposizione della indagine disciplinare non consentono al momento di cogliere l’evidente prova logica costituita dal forte assenteismo che ha caratterizzato i servizi già predisposti per la notte di Capodanno. Non esiste, infatti, una prova positiva circa la preordinazione delle singole condotte assenteistiche. Altrettanto è impossibile […] superare la pre-sunzione di affidabilità del complesso della documentazione sanitaria acquisita».

Anche in questo caso, con una breve ed ellittica motivazione, il giudice ha scelto di non soffermarsi sull’analisi dei tanti indici indiziari espressi dalla Commissione di ga-ranzia, dimostrando, altresì, noncuranza per il self restraint del proprio giudizio (è stata accordata molto più rilevanza alle considerazioni, contenute in un verbale di chiusura di una indagine interna, rispetto ai ragionamenti logico-fattuali dell’autorità).

4. L’indizione dell’assemblea in luogo dello sciopero: la delibera