Le sanzioni collettive in caso di proclamazione o adesione ad uno sciopero

Commissione

A seguito delle modifiche normative apportate dalla legge n. 83/2000 alla norma di riferimento, il potere di intervento sanzionatorio ha assunto un ruolo di primo piano nel novero delle attribuzioni legali di cui è oggi dotata la Commissione di garanzia.

Tanto che si può parlare di una vera e propria «funzione paragiurisdizionale» (¹), eser-citata attraverso l’irrogazione di sanzioni che tradizionalmente si classificano in “indi-viduali” o “collettive” (²).

Tale maggiore incisività dei poteri della Commissione ha avuto come “contraltare” (³) un’accentuazione del controllo giudiziario,essendo stata prevista (all’articolo 20-bis aggiunto dalla novella del 2000) espressamente la possibilità di ricorrere al giudice del lavoro in opposizione alle stesse e sottraendo la relativa giurisdizione al Tribunale amministrativo (si veda infra, § 6).

Su un piano operativo, per sanzioni “collettive” si intende quelle che possono essere deliberate e determinate nel quantum dalla Commissione, pur se materialmente irrogate dal datore di lavoro, nei confronti di organizzazioni sindacali, imprese o amministra-zioni pubbliche (⁴) e rappresentano la fattispecie più frequente.

(¹) In questi termini G.P^INO, Lo sciopero nei servizi pubblici essenziali, in G.S^ANTORO-P^ASSARELLI (a cura di), Diritto e processo del lavoro e della previdenza sociale. Privato e pubblico, Utet, 2020.

(²) Sulla distinzione tra sanzioni individuali o collettive e sulla sostanziale modifica dell’intero apparato sanzionatorio per effetto della l. n. 83/2000, si rimanda a M.G.GAROFALO, Le sanzioni nell’attuale disciplina dello sciopero nei s.p.e., in M.D’ONGHIA, M.RICCI (a cura di), Lo sciopero nei sevizi pubblici essen-ziali, Giuffrè, 2003, p. 63 ss.; A.GIUFFRÈ, L’apparato sanzionatorio, in M.RICCI (a cura di), Sciopero e servizi pubblici essenziali. Commento alla legge n. 146/1990, modificata ed integrata dalla legge n. 83/2000, Giap-pichelli, 2001, 169 ss.; C.L^A M^ACCHIA, Commissione di garanzia, pronta l’arma delle sanzioni, in GD, 2000, n. 15, p. 42 ss.; P.PASCUCCI, Articoli 4, 11, 20 bis – Le sanzioni, in P.PASCUCCI (a cura di), La nuova disciplina dello sciopero nei servizi essenziali, Ipsoa, 2000, p. 92 ss.; P.P^ASCUCCI, Gli orientamenti della Com-missione di Garanzia su due punti critici della legge 83/2000: le sanzioni disciplinari e le procedure preventive, in ADL, 2002, n. 2, p. 329 ss.; R.PESSI, Il regime sanzionatorio nella legge sullo sciopero nei s.p.e. dopo la novella n. 83/2000, in MGL, 2001, p. 1064 ss.; A.VALLEBONA, Le sanzioni, in L.MENGHINI, M.MISCIONE, A.VALLEBONA (a cura di), La nuova disciplina dello sciopero nei servizi pubblici essenziali, Cedam, 2000, p.

107 ss.; F.S^ANTONI, Le sanzioni, in F.S^ANTONI (a cura di), Le regole dello sciopero. Commento sistematico alla legge 83/2000, Jovene, 2001.

(³) M.A^LTIMARI, Il potere sanzionatorio della commissione di garanzia dell’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali, in ADL, 2016, n. 4-5, II, p. 1064.

(⁴) Delibera n. 01/35: «nell’ipotesi di cui all’art. 4 co. 2, la sanzione collettiva viene deliberata dalla Commissione di garanzia ed irrogata dal datore di lavoro, nei limiti e sulla base dei criteri stabiliti dalla

6. Il potere di intervento sanzionatorio successivo allo sciopero

Tale sistema ha sollevato più di qualche dubbio, c’è chi autorevolmente ha auspicato un intervento del legislatore giacché «appare fin troppo lecito formulare riserve sul mantenimento del soggetto datoriale quale esecutore delle misure patrimoniali a ca-rico dei sindacati […] consente allo stesso datore di lavoro di incidere sui diritti sin-dacali e, nell’ipotesi dell’avocazione di contributi, addirittura sul rapporto associativo con gli iscritti. Tale soluzione, retaggio dell’originario disegno intersindacale dal quale era scaturita la legge 166/1990, non è più giustificabile» (⁵).

Queste perplessità sembrerebbero confermate anche da taluni comportamenti posti in essere da parte datoriale che, specie nell’irrogazione delle sanzioni individuali (si veda infra, § 2), appaiono non essere collaborativi preferendo non ottemperare agli inviti dell’autorità di garanzia pur di non intaccare altri interessi e/o equilibri partico-lari afferenti alle relazioni industriali interne all’azienda.

Ai sensi dell’articolo 4, comma 2, infatti, possono essere irrogate sanzioni amministra-tive:

• a carico di organizzazioni dei lavoratori proclamanti o aderenti ad uno sciopero, consistenti nella sospensione dei permessi sindacali retribuiti e/o dei contributi sindacali, «comunque trattenuti» (⁶) dalla retribuzione per tutta la durata dell’asten-sione fino al raggiungimento di un ammontare economico complessivo non infe-riore a 2.500 euro e non supeinfe-riore a 50.000 euro. L’esatto importo viene determi-nato dalla Commissione tenuto conto di una serie di fattori preordinati dal legisla-tore, ovvero «della consistenza associativa, della gravità della violazione e della eventuale recidiva, nonché della gravità degli effetti dello sciopero sul servizio pub-blico»;

• nella esclusione dalle trattative sindacali per un periodo di due mesi dalla cessa-zione.

L’articolo 4, comma 2, prevede che per le organizzazione dei lavoratori che procla-mano uno sciopero, o ad esso aderiscano in violazione delle regole procedurali dettati nella legge n. 146/1990, possono essere irrogate sanzioni amministrative (diversa-mente dalla natura delle sanzioni individuali) che si esplicano nella sospensione dei permessi sindacali retribuiti e/o dei contributi sindacali, comunque trattenuti dalla retribuzione, ovvero (ma mai autonomamente o alternativamente) l’esclusione dalle

norma, con la devoluzione dei contributi sindacali trattenuti dallo stesso datore di lavoro all’INPS – Gestione dell’assicurazione obbligatoria per la disoccupazione involontaria, ovvero con la ritenuta dei permessi sindacali retribuiti».

(⁵) F.SANTONI, Le prospettive di riforma delle regole sugli scioperi, in G.PINO (a cura di), Diritti fondamentali e regole del conflitto collettivo. Esperienze e prospettive, Giuffrè, 2015, p. 449; l’A. è favorevole ad un maggior coinvolgimento della Commissione di garanzia anche nella fase attuativa del suo potere sanzionatorio, così che «non solo si eviterebbe la persistenza del discutibile coinvolgimento delle imprese nella ge-stione delle sanzioni ma si riconoscerebbe, in maniera inequivocabile, che gli illeciti previsti dal legi-slatore sono posti a tutela di interessi generali e che proprio per questo non appare più necessario il ricorso ad una posizione strumentalmente delegata al datore di lavoro, sulla quale in passato erano stati sollevati addirittura dubbi di legittimità costituzionale».

(⁶) L’espressione “comunque trattenuti” mira a superare i dubbi interpretativi emersi in seguito all’abrogazione referendaria dell’art. 26, secondo e terzo comma, della l. n. 300/1970. Sono pertanto sanzionabili anche i contributi il cui meccanismo di prelievo sia regolamentato dalla contrattazione collettiva o da altre fonti, come peraltro aveva già avuto modo di affermare la stessa Commissione di garanzia (delibera n. 271/1997, in RIDL, 1997, II, p. 657).

trattative alle quali partecipano per un periodo di due mesi dalla cessazione del comportamento ille-gittimo (⁷).

Tra l’altro quest’ultima, particolarmente afflittiva e pregna di significato in ragione del principio di effettività intrinseco all’ordinamento intersindacale (⁸), con la modifica normativa del 2000, smette di essere obbligatoria per divenire eventuale (⁹).

Sui rapporti tra l’esclusione dalle trattative e la sanzione patrimoniale ha avuto modo di esprimersi la Commissione, con una risalente e dettagliata delibera che continua a condizionare il suo operato (¹⁰): «a) in caso di sciopero illegittimo la Commissione di Garanzia deve sempre adottare (“sono sospesi”) la sanzione consistente nella sospen-sione di permessi e/o contributi; b) in aggiunta, e non in alternativa, alla sanzione sub a) la Commissione può adottare (“possono altresì”) la sanzione della esclusione dalle trattative; c) se viene in origine adottata solo la sanzione patrimoniale, la successiva constatazione della impossibilità di applicare la stessa impone alla Commissione, senza alcuna facoltà di scelta, di deliberare la sanzione amministrativa sostitutiva.

Mentre non è consentito adottare in via sostitutiva la sanzione della esclusione dalle trattative, che non è sanzione sostitutiva, ma sanzione originaria eventuale aggiuntiva; d) se in aggiunta alla sanzione patrimoniale viene originariamente irrogata anche la sanzione della esclu-sione dalle trattative, possono verificarsi due ipotesi: – d1) impossibilità sia della san-zione patrimoniale, sia di quella relativa alle trattative: in questo caso occorre delibe-rare la sanzione amministrativa sostitutiva di entrambe; – d2) impossibilità solo di una delle due sanzioni originariamente adottate cumulativamente: in questo caso si applica la sanzione originaria risultata possibile e, al posto della sanzione impossibile, occorre deliberare la sanzione amministrativa sostitutiva. Nell’ipotesi d2) l’efficacia afflittiva derivante dalla doppia sanzione originaria viene mantenuta mediante il cumulo di una sanzione originaria e di una sanzione sostitutiva. Invece nell’ipotesi d1), non poten-dosi applicare due sanzioni amministrative sostitutive in base alla lettera della legge (“la Commissione di Garanzia delibera in via sostitutiva una sanzione amministra-tiva”), l’originaria efficacia afflittiva connessa alla doppia sanzione può essere conser-vata solo operando sulla misura della sanzione amministrativa sostitutiva».

(⁷) L’art. 4, comma 4-bis, novella la c.d. sanzione sostitutiva: qualora non risultino applicabili le sanzioni citate, perché le OO.SS. che hanno promosso lo sciopero o vi hanno aderito non fruiscono dei be-nefici di ordine patrimoniale di cui al comma 2 o non partecipano alle trattative, la Commissione di garanzia delibera in via sostitutiva una sanzione amministrativa pecuniaria a carico di coloro che rispondono legalmente per l’organizzazione sindacale responsabile (anche questa compresa tra un minimo di 2.500 euro e un massimo di 50.000 euro). A tal proposito, come chiarito dalla Commissione, «la sanzione patrimoniale originaria deve ritenersi impossibile, con conseguente adozione della sanzione amministrativa sosti-tutiva, non solo quando il sindacato non goda affatto dei benefici patrimoniali da sospendere, ma anche quando ne goda in misura così modesta da comportare una eccessiva diluizione nel tempo della sanzione con sostanziale perdita della sua efficacia afflittiva».

(⁸) Cfr. G.G^IUGNI, Introduzione allo studio della autonomia collettiva, Giuffrè, 1977.

(⁹) F.SANTONI, Continuità e innovazione nella disciplina degli scioperi nei servizi pubblici essenziali, in RIDL, 2000, n. 4, I, p. 373 ss.; Secondo M.G.G^AROFALO, op. cit., p. 63 ss., «L’esclusione dalle trattative imporrà alla Commissione di astenersi dal comminarla in momenti delicati della trattativa ovvero (dal riservarla) a organizzazioni prive della capacità di influenzare realmente il comportamento dei lavo-ratori».

(¹⁰) Delibera n. 513/2003, Sui rapporti tra sanzione patrimoniale e sanzione di esclusione dalle trattative: «la sanzione dell’esclusione dalle trattative può essere soltanto aggiuntiva e mai alternativa rispetto alle sanzioni patrimoniali».

6. Il potere di intervento sanzionatorio successivo allo sciopero

Dalle parole della fondamentale delibera interpretativa si può osservare, tra le altre cose, quanto importante divenga nell’attuale sistema sanzionatorio l’introduzione della c.d. sanzione sostitutiva (l’articolo 4, comma 4-bis).

Ebbene, qualora non risultino applicabili le sanzioni citate, perché le OO.SS. che hanno promosso lo sciopero o vi hanno aderito non fruiscono dei benefici di ordine patrimoniale di cui al comma 2 o non partecipano alle trattative, la Commissione di garanzia delibera in via sostitutiva una sanzione amministrativa pecuniaria a carico di coloro che rispondono legalmente per l’organizzazione sindacale responsabile (anche questa compresa tra un minimo di 2.500 euro e un massimo di 50.000 euro) (¹¹).

A tal proposito, come chiarito dalla Commissione, «la sanzione patrimoniale originaria deve ritenersi impossibile, con conseguente adozione della sanzione amministrativa sostitutiva, non solo quando il sindacato non goda affatto dei benefici patrimoniali da sospendere, ma anche quando ne goda in misura così modesta da comportare una eccessiva diluizione nel tempo della sanzione con sostanziale perdita della sua efficacia afflittiva» (delibera 9 settembre 2003, n. 513).

Si può ritenere che il legislatore abbia voluto colmare un vuoto legato all’incerta pu-nibilità delle coalizioni spontanee dei lavoratori (cosa meritoria in ragione della fram-mentazione dell’agire sindacale registratosi specie nell’ultimo ventennio), purtuttavia senza incidere sul più ampio tema delle astensioni c.d. spontanee dei lavoratori nelle quali non si può dimostrare il coinvolgimento delle organizzazioni sindacali (si veda infra, § 3).

Operata una panoramica delle possibili sanzioni comminabili, bisogna chiarire che nel novero delle attribuzioni legali della Commissione di garanzia non è presente quella di sindacato di merito sui motivi dell’astensione.

Infatti, è la stessa ad affermare che «si evidenzia che la Commissione non esercita alcun tipo di sindacato sulle motivazioni poste alla base di una azione di sciopero, vigilando, esclusivamente, sul rispetto delle disposizioni contenute nella legge n. 146.

del 1990, e successive modificazioni» (¹²).

Orbene, pur indirettamente, una qualche forma di sindacato viene posto in essere dall’authority.

Si pensi alla fattispecie dell’accertamento della sussistenza dei presupposti dell’eccezione di inadempimento, di cui all’articolo 1460 c.c., in ragione dei motivi addotti dalle parti o al fatto che le motivazioni sono fondamentali per la graduazione della scelta della sanzione qualora sia deliberata una valutazione negativa.

(¹¹) Sanzione sostitutiva che, a differenza delle altre di natura patrimoniale, viene «applicata con ordi-nanza-ingiunzione della direzione provinciale del lavoro-sezione ispettorato del lavoro».

(¹²) Delibera n. 1040/2014, Incompetenza della Commissione rispetto alla valutazione delle motivazioni poste alla base di una azione di sciopero: «Comunico che la Commissione, nella seduta del 23 giugno 2014, con riferimento alla richiesta di parere di codesta Prefettura, dell’11 giugno 2014, prot. n. I56/GAB/2014, relativa all’oggetto, ha deliberato di precisare quanto segue. Si ritiene che il quesito relativo all’acces-sibilità di dati personali sia, ratione materiae, di stretta competenza dell’Autorità Garante per la pro-tezione dei dati personali, come, peraltro, già correttamente riconosciuto da codesta Prefettura. In-fine, per quanto concerne il secondo aspetto della richiesta di parere relativo alla legittimità di una astensione, determinata da un eventuale diniego di accesso agli atti, si evidenzia che la Commissione non esercita alcun tipo di sindacato sulle motivazioni poste alla base di una azione di sciopero, vigi-lando, esclusivamente, sul rispetto delle disposizioni contenute nella legge n. 146. del 1990, e succes-sive modificazioni».

Infine, è da tener presente il monito del Garante verso un restyling della normativa di riferimento anche sotto il profilo di una rimodulazione degli importi, che nel contesto attuale avrebbero perso di efficacia, «già inadeguata per le grandi organizzazioni sin-dacali, può essere irrilevante e priva di valore deterrente per le amministrazioni e le grandi imprese» (¹³).

Sicché, per ristabilire un giusto valore deterrente per i futuri comportamenti sarebbe auspicabile una nuova rimodulazione degli importi ovvero l’introduzione di nuove tipologie «sanzioni alternative, collegate al mantenimento della concessione del servi-zio pubblico, oppure alla perdita del profitto derivante dai costi corrisposti dagli utenti per l’utilizzo del servizio (ad esempio, la proroga degli abbonamenti nel trasporto pubblico)» (¹⁴).

2. Le sanzioni individuali, il potere “prescrittivo” nei confronti dei singoli