Gruppo di lavoro
Università degli Studi di Firenze, Dipartimento di Scienze giuridiche: Professor Andrea Simoncini, Dottor Giuseppe Mobilio.
Il contesto
La legge 7 aprile 2014, n. 56, ha rivoluzionato il sistema degli enti locali ed ha fortemente scommesso sull'introduzione di un nuovo livello territoriale - il primo ad essere inserito ex novo nel testo della Costituzione del 1947 - responsabile del governo dell'area vasta, quale la Città metropolitana. Se il nuovo ente metropolitano rappresenta una forte innovazione istituzionale, nella prospettiva di una semplificazione dei livelli di governo, esso rappresenta anche un "laboratorio sperimentale" entro cui ideare e collaudare nuove politiche e forme di governance. Cogliendo l’occasione di questa riforma che interessa tutti i livelli territoriali di governo, la sfida principale è quella di poter congegnare nuove soluzioni per strutturare una amministrazione più efficace ed efficiente, capace di favorire l’esercizio dei diritti fondamentali di cittadinanza.
Le Città metropolitane, inoltre, rappresentano realtà molto diversificate fra loro e difficilmente riconducibili ad un modello unitario. Proprio per questo, i nuovi enti metropolitani sono stati configurati a livello legislativo in modo tale da poter esercitare un ampio margine di autonomia nel decidere come plasmare la propria fisionomia istituzionale ed interpretare la propria mission. Gli strumenti che la legge mette loro a disposizione sono prevalentemente lo statuto metropolitano e il piano strategico, che ovviamente devono essere accompagnati da atti e prassi necessarie per una loro coerente attuazione e implementazione. Le Città metropolitane, dunque, hanno la possibilità di coniugare, da una parte, la cura degli interessi della propria comunità locale di riferimento e, dall’altra, di porsi come enti in grado di supportare e valorizzare i Comuni presenti sul proprio territorio. In particolare, sotto quest’ultimo profilo, sono molteplici le soluzioni ipotizzabili in via sperimentale anche per i 42 Comuni dell’area metropolitana fiorentina.
Tra i limiti che endemicamente affliggono in generale l’amministrazione locale italiana - e, in misura più limitata, anche i 42 Comuni della Città metropolitana fiorentina - vi sono quelli derivanti dalla elevata frammentazione provocata dalla presenza, distribuita sull’intera superfice del Paese, di circa ottomila enti comunali caratterizzati da una spiccata disomogeneità sotto molteplici aspetti, quali superficie territoriale, collocazione geografica, numero e densità di abitanti, variabili socio- economiche, tradizioni politico-amministrative, ecc. Se una così forte presenza e caratterizzazione comunale costituisce senza dubbio un tratto identitario e una risorsa per il Paese, tuttavia un’organizzazione amministrativa che non sia strutturata su di una dimensione ottimale per l’esercizio delle funzioni, in termini di adeguatezza e differenziazione, diviene inevitabilmente fonte di costi elevati ed inefficienze.
Le misure che fino ad oggi sono state sperimentate per ricercare questa dimensione ottimale con cui allocare le funzioni comunali o adeguare le strutture amministrative sono state molteplici: dalle soluzioni più “drastiche” costituite dalle fusioni e unioni di Comuni, a strumenti amministrativi come la delega di funzioni e l’avvalimento di uffici, alle forme a carattere volontario/convenzionale liberamente pattuite tra enti pubblici. Alcune di queste soluzioni, tuttavia, sono andate incontro a difficoltà, derivanti, ad esempio, dalla loro imposizione “dall’alto” senza una adeguata riflessione sulle singole realtà coinvolte, dalla scarsità di risorse con cui sono stati avviati i processi riorganizzativi, oppure, non da ultimo, dalle resistenze amministrativo-burocratiche incontrate nella definizione dei nuovi assetti.
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Altro limite sofferto dai livelli territoriali di governo nell’esercizio delle proprie funzioni attiene alla rigidità dei confini delle singole amministrazioni. Questo dato vale innanzitutto per i Comuni, siano essi di piccole dimensioni - per le problematiche accennate sopra - o di dimensioni più elevate, a causa dell’esigenza di regolare o gestire fenomeni che spesso travalicano i singoli perimetri municipali. Queste considerazioni, però, valgono anche per le Città metropolitane, le quali hanno ereditato i confini delle Province sostituite, considerati troppo rigidi per le funzioni assegnate e le dinamiche socio-economiche che caratterizzano questa nuova tipologia di enti di area vasta. La Regione Toscana ha maturato, al suo interno, un’esperienza significativa nel sostegno all’esercizio in forma associata delle funzioni amministrative fondamentali tramite l’unione di Comuni, e nelle fusioni di Comuni, grazie anche a quanto disposto dalla legge regionale del 27 dicembre 2011, n. 68, ed alle forme di incentivo previste dal Programma Regionale di Sviluppo 2016- 2020, in fase di approvazione. Tuttavia, come accennato, queste modalità di esercizio delle funzioni a livello sovracomunale implicano una serie di oneri da parte dei Comuni - come, nel caso dell’unione, la creazione di un nuovo soggetto dotato di propri organi politici di governo e uno statuto che indichi le funzioni svolte dall’unione - di non sempre facile adempimento a breve termine. La Città metropolitana è ora chiamata ad inserirsi in questa tarma di rapporti tra Comuni e livelli di governo. Il nuovo ente, se vuole effettivamente porsi come motore di sviluppo dell’area metropolitana ed ente in grado di supportare e valorizzare le risorse comunali, ha tutto l’interesse ad incentivare al suo interno l’esercizio di funzioni a livello sovracomunale. Oltre a favorire la creazione di unioni e fusioni di Comuni, però, la Città metropolitana ha la possibilità, soprattutto, di porsi come soggetto “facilitatore” nei confronti dei Comuni, ovvero di favorire l’esercizio in forma volontaria e convenzionale delle funzioni amministrative comunali per la definizione ed il raggiungimento della dimensione ottimale.
Le proposte: obiettivi, strategie e azioni
Obiettivo della ricerca è quello di creare le condizioni all’interno dell’area metropolitana per favorire l’esercizio delle funzioni amministrative da parte dei Comuni secondo moduli “a geometria variabile”, ovvero tramite il coinvolgimento dei Comuni che, singolarmente, siano interessati in relazione a situazioni e bisogni specifici.
In particolare, la Città metropolitana deve porsi come soggetto “facilitatore” nei confronti dei Comuni - soprattutto quelli che non siano strettamente obbligati ad esercitare le proprie funzioni in forma associata - per favorire il ricorso a tutte quelle forme a carattere volontario per l’esercizio delle funzioni amministrative a livello intercomunale e sovracomunale. Si ha riguardo a tutti quegli strumenti quali convenzioni, accordi, deleghe e avvalimento di uffici e di personale, costituzione di uffici comuni, meno strutturati e vincolanti rispetto alla unione e alla fusione di Comuni, ma che possono eventualmente e facoltativamente costituire un primo passaggio per giungere a forme più “forti” di esercizio di funzioni.
A tali strumenti potranno fare ricorso per mettere in rapporto soggetti istituzionali quali la Città metropolitana, i Comuni ricompresi all’interno dell’area metropolitana, i Comuni esterni al perimetro metropolitano, le Province toscane, che potranno valutare la convenienza di ricorrere a soluzioni di reciproco interesse in maniera del tutto flessibile.
A questo scopo, la Città metropolitana istituirà al proprio interno un Osservatorio “SMS - EasyMetroCity”, quale authority metropolitana sulla semplicità ed efficienza dell’amministrazione che operi come cabina di regia per la gestione integrata delle funzioni dei Comuni metropolitani. Tale Osservatorio eserciterà molteplici funzioni in relazione a questi obiettivi, quali:
- Monitoraggio della disciplina normativa e delle prassi riguardanti le forme di esercizio collaborativo ed integrato delle funzioni amministrative (osservare);
- Monitoraggio delle forme di finanziamento a livello europeo, nazionale, regionale messe a disposizione per l’esercizio congiunto delle funzioni e supporto alla relativa intercettazione (procacciare risorse);
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- Raccolta delle richieste e delle segnalazioni provenienti dai Comuni metropolitani in merito alla necessità di ricorrere a tali strumenti e analisi di costi/benefici conseguenti a tale ricorso (collegare); - Supporto tecnico-amministrativo nei confronti dei Comuni che decidono di intraprendere una forma di collaborazione o integrazione, relativamente alla gestione del personale (accompagnare); L’Osservatorio, inoltre, fungerà da Tavolo permanente per l’aggregazione e la collaborazione interistituzionale, ovvero come sede di incontro e di confronto attorno al quale i tecnici e i funzionari amministrativi dei Comuni e della Città metropolitana, di volta in volta interessati, potranno sedersi e valutare se ricorrere agli strumenti di cui sopra. A questi incontri potranno partecipare anche operatori dei Comuni che, a scopo informativo, vogliano interessarsi delle dinamiche in atto e valutare le opportunità a disposizione, come pure soggetti privati che potranno essere eventualmente coinvolti in merito alle specifiche funzioni. Questo Tavolo, inoltre, favorirà anche la circolazione di best practices all’interno della Città metropolitana e l’escogitazione di soluzioni sperimentali.
L’Osservatorio “EasyCity” costituirà uno snodo nei rapporti tra livelli di governo ed avrà come interlocutori diretti non soltanto i singoli Comuni, soprattutto se capifila nella gestione convenzionata delle funzioni, ma anche le stesse unioni di comuni presenti nel territorio, come le amministrazioni regionali. A quest’ultimo proposito, l’Osservatorio, proprio per la sua natura tecnico-amministrativa, avrà un ruolo complementare rispetto a quanto svolto dalla Conferenza Regione - Città metropolitana, prevista dalla legge regionale 3 marzo 2015, n. 22, come sede politica di confronto. Questo impegno diretto della Città metropolitana come soggetto “facilitatore” produrrà una serie di ricadute positive sul territorio sotto molteplici aspetti.
Innanzitutto, verranno valorizzate le dinamiche “dal basso”, ovvero i bisogni ed i processi virtuosi che sono già in atto sul territorio metropolitano, senza ricorrere a misure imposte “dall’alto” e non calibrate in relazione alle singole specificità.
Inoltre, il ricorso a questo tipo di strumenti flessibili e volontari dovrebbe consentire di individuare la dimensione adeguata rispetto alle amministrazioni comunali e ottenere risultati differenziati sulla base dei Comuni coinvolti e delle singole funzioni. La definizione del livello ottimale per l’esercizio di funzioni, inoltre, comporta un innalzamento dei livelli di qualità, efficacia, efficienza ed economicità. Ne derivano “economie di scala” grazie alle quali poter conseguire maggiori risparmi rispetto a quanto potrebbero ottenere singolarmente i Comuni.
Sempre la flessibilità delle soluzioni percorribili, inoltre, consentirà di superare la rigidità dei confini amministrativi locali, tanto dei Comuni, quanto della Città metropolitana stessa, soprattutto grazie al possibile coinvolgimento delle Province e dei Comuni esterni al territorio metropolitano.
La Città metropolitana, infine, guiderà la creazione di una “rete” di rapporti sia in senso “orizzontale”, ovvero fra i Comuni, nella prospettiva di rendere maggiormente interdipendenti i diversi territori e favorire lo sviluppo omogeneo di tutte le aree, sia in senso “verticale”, soprattutto nei confronti delle Province limitrofe e della Regione, creando canali sul piano amministrativo altrimenti assenti.
Sintesi
GOVERNANCE METROPOLITANA
Obiettivi Strategie Azioni Progetto pilota
Superamento della
“frammentazione” comunale e ricerca della dimensione ottimale per l’esercizio delle funzioni amministrative comunali
Favorire il ricorso a forme a carattere volontario per l’esercizio aggregato e/o associato delle funzioni amministrative a livello intercomunale e sovracomunale Istituzione dell’Osservatorio Metropolitano “EasyMetroCity” Costituzione di un tavolo permanente per l’aggregazione e la collaborazione interistituzionale
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Le possibilità di finanziamento
La ricerca legata all’istituzione dell’Osservatorio “EasyCity” si inserisce nel contesto di alcune politiche avviate a livello regionale, nazionale ed europeo già da diversi anni, con le potenzialità per attingere da diverse fonti di finanziamento ad esse collegate.
DEF 2016 Regione Toscana: Progetto regionale 18 - Politiche istituzionali;
Pon Città Metropolitane 2014-2020