Di fronte alla sfida globale del Global Warming, la situazione italiana non è molto rassicurante.
Con la ratifica della Convenzione Quadro sui Cambiamenti Climatici, l’Italia partecipa all’impegno internazionale di riduzione delle emissioni dei gas serra mediante le modalità e le regole definite dal Protocollo di Kyoto, entrato in vigore il 16 Febbraio 2005. Esso rappresenta un accordo storico in materia di politica ambientale raggiunto dopo un lungo processo negoziale durato otto anni e che ancora oggi, dopo tre anni dalla sua adozione, suscita ancora reazioni contrastanti tra coloro che ne sostengono le ragioni e gli obiettivi e chi lamenta invece la sua scarsa efficacia, dovuta principalmente alla mancata ratifica da parte di Paesi responsabili di gran parte delle emissioni globali come Stati Uniti, Cina e India.
Come è noto, il Protocollo di Kyoto e le successive decisioni adottate in ambito negoziale, definiscono il quadro generale di regole entro il quale ogni Parte firmataria deve rispettare i propri obblighi di riduzione delle emissioni, ma viene lasciata ad ogni Paese la facoltà di decidere le misure o le strategie da intraprendere per adempiere a tali impegni.
L’Italia si è impegnata, con la ratifica del Protocollo di Kyoto, a ridurre le emissioni nazionali di gas ad effetto serra, entro il 2008-2012, del 6,5% rispetto ai livelli del 1990, ovvero le emissioni dovranno passare da 521 Mt CO2 eq. del 1990 a 487,1 Mt CO2 eq., e dunque il “gap” da colmare è di circa 34 Mt CO2 eq.. Tuttavia, considerato che nel 2000 le emissioni erano 546,8 Mt CO2 eq. e che le emissioni tendenziali al 2010, ovvero quelle prevedibili tenendo conto della legislazione vigente, corrispondono a circa 580 Mt CO2 eq., il “gap” effettivo risulta di 93 Mt CO2 eq..168
Dal momento che è quasi passato un anno dall’inizio del periodo di adempimento del Protocollo e che si è avuto negli ultimi anni un incremento delle emissioni pari a circa il 10% (al 2006), occorre utilizzare con estrema urgenza tutti gli strumenti disponibili per perseguire l’obiettivo nazionale di riduzione.
In particolare, si registra un forte ritardo nel percorso di implementazione delle politiche e delle strategie di mitigazione dei cambiamenti climatici previste dal
Protocollo di Kyoto che si articola in tre tappe:
-Delibera CIPE n. 137 del 19 Novembre 1998, con la quale vengono definite e approvate le “Linee guida per le politiche e misure nazionali di riduzione dei gas serra”, che rappresentano l’insieme delle scelte operative del Governo italiano per mantenere gli obblighi prescritti dal Protocollo;
- Legge n. 120 del 1 Giugno 2002, con la quale l’Italia ha ratificato il Protocollo
di Kyoto e ha deciso di rivedere le “Linee guida per le politiche e misure nazionali di
riduzione dei gas serra” approvate in precedenza;
- Delibera CIPE n. 123 del 19 Dicembre 2002, con la quale vengono aggiornate e riviste le “Linee guida per le politiche e misure nazionali di riduzione dei gas serra”, nonché predisposto e varato il Piano Nazionale per la riduzione delle emissioni di gas
responsabili dell’effetto serra: 2003-2010, che individua una serie di azioni mirate a
rispettare l’obiettivo nazionale di contenimento delle emissioni pari a circa 487,1 Mt CO2 equivalente.
Nella Delibera CIPE n. 123/02 vengono riportati i livelli di emissione relativi all’anno di base 1990 e al 2000 per i diversi settori (tabella n. 1) e gli scenari futuri che si delineeranno con l’applicazione delle misure nazionali per il primo periodo di impegno 2008-2012.
168
Fonte tabella n. 1: Delibera n. 123 del 19 Dicembre 2002.
Le proiezioni si basano su tre scenari: uno scenario tendenziale che tiene conto delle misure già attuate e della legislazione vigente (tabella n. 2); uno scenario di riferimento che considera le misure individuate al 30 Giugno 2002 dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare in ambito energetico, dei trasporti e civile e da avviare nel periodo 2003-2010 (tabelle n. 3 e n. 4) ed infine uno scenario con misure aggiuntive che rispetto allo scenario di riferimento prevede l’implementazione di strategie addizionali di riduzione dei gas serra.
Infatti, anche considerando le misure di riduzione già individuate dalla Delibera CIPE, risulta evidente come sia necessario individuare ulteriori interventi che colmino il divario di 41 Mt CO2 eq. che separa l’Italia dall’obiettivo assegnato.
Scenari di emissione e obiettivo di riduzione al 2008-2012 stabilito dalla Legge 120/2002 (valori espressi in Mt CO2 eq.).
Emissioni di gas serra del 1990 521,0 Emissioni di gas serra del 2000 546,8 Scenario tendenziale 579,7 Scenario di riferimento 528,1 Obiettivo di emissione 487,1 Ulteriore riduzione necessaria per il
raggiungimento dell’obiettivo
.
In attuazione della Legge n. 120 del 2002, quindi, la Delibera CIPE n. 123/02 ha approvato il Piano Nazionale che, prendendo atto delle emissioni del 1990 e dello scenario tendenziale di crescita stabilisce:
1. le quote di riduzione per i singoli settori industriali per il periodo 2008-2012; 2. il potenziale massimo di assorbimento di carbonio ottenuto mediante interventi di afforestazione e riforestazione e mediante interventi di gestione forestale e dei suoli agricoli;
3. il ricorso illimitato ai meccanismi flessibili di JI e CDM anche per le imprese italiane.
Tra le misure previste nel Piano Nazionale per il raggiungimento dell’obiettivo nazionale di riduzione, particolare attenzione viene rivolta alle attività volte a promuovere l’assorbimento di carbonio nel settore agro-forestale, così come consentito dagli articoli 3.3 e 3.4 del Protocollo di Kyoto. Si ipotizza infatti il ricorso quasi esclusivo ad interventi di afforestazione e riforestazione, mediante attività di gestione forestale, di gestione dei suoli agricoli e pascoli e di rivegetazione. Un’altra misura prevista è la riforestazione naturale, termine che non ricorre nel Protocollo, ma che si riferisce alla naturale espansione della superficie forestale per effetto delle politiche di riduzione della superficie agro-pastorale e delle politiche di protezione dell’ambiente.
Per la gestione forestale il Piano aveva previsto una capacità di assorbimento di 4,1 Mt CO2 che non era rendicontabile ai fini del Protocollo di Kyoto (tavola n. 17), giacchè il tetto massimo di rendicontazione, detto cap, stabilito per l’Italia negli “Accordi di Marrakesh” era di 0,18 Mt C pari a 0,66 Mt CO2. Questo dato è molto basso rispetto alle reali potenzialità del nostro patrimonio forestale ed è il risultato di un evidente errore nel processo di negoziazione che, fin dal 2001, l’Italia ha cercato di far modificare nelle successive fasi della trattativa. Tale cap, a seguito di intense consultazioni da parte degli esperti italiani, sia in ambito internazionale che comunitario, è stato cambiato durante la COP-12 tenutasi a Nairobi nel 2006 con un valore pari a 10,2 Mt CO2 l’anno.169
169
Questo nuovo valore è stato ricavato sulla base delle stime riportate nell’Inventario Nazionale delle emissioni e degli assorbimenti dei gas ad effetto serra, non inclusi nel Protocollo di Montreal realizzato dall’APAT, quale obbligo annuale di reporting per ogni Paese Annesso I al Segretariato UNFCCC (Italian Greenhouse Gas Inventory 1990-2006. National Inventory Report 2008, Aprile 2008). L’Inventario nazionale delle emissioni e degli assorbimenti dei gas serra, oltre a quantificare i livelli di emissione, identifica le fonti degli inquinanti, verifica il rispetto dei limiti nazionali e degli impegni di riduzione. La sua realizzazione e l’aggiornamento annuale comportano il reperimento di
Fonte: Piano Nazionale per la riduzione delle emissioni di gas responsabili dell’effetto serra: 2003-2010.
Aggiornamento della tabella n. 6 (tavola n. 17 del Piano Nazionale) della delibera CIPE 123/02 circa il potenziale nazionale di assorbimento di carbonio in relazione alla revisione del cap.170 Valori Delibera CIPE 123/02 (MtCO2) Nuovi valori (MtCO2)
art. 3.4: Gestione forestale 4,1 10,2
art. 3.4: Gestione terre agricole, pascoli e rivegetazione 0,1 0,0 art. 3.3: Afforestazione e Riforestazione (vecchi impianti) e
superfici soggette a ricolonizzazione indotta della vegetazione
4,0 4,0 art. 3.3: Afforestazione e Riforestazione (nuovi impianti) 1,0 1,0
art. 3.3: Afforestazione e Riforestazione (nuovi impianti) su aree soggette a dissesto idrogeologico
1,0 1,0
Totale 10,2 16,2
dati, parametri e fattori di emissione provenienti da diverse fonti sia istituzionali che private e l’applicazione di metodologie di calcolo in continua evoluzione. Il settore LULUCF è uno dei sei settori dell’Inventario Nazionale e riporta le stime relative agli assorbimenti e alle emissioni di gas serra derivanti dalla attività di uso del suolo, cambiamento d’uso del suolo e gestione forestale. Il
documento è disponibile sul sito http://unfccc.int/national_reports/annex_i_ghg_inventories/national_inventories_submissions/items/43
03.php.
Si precisa infine, per completezza d’informazione, che nella Quarta Comunicazione Nazionale alla
Convenzione Quadro sui Cambiamenti Climatici, sottoscritta nel Novembre 2007 dal Ministro
dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e trasmessa al Segretariato della Convenzione stessa, è stata presentata un’ulteriore valutazione del contributo del patrimonio forestale italiano relativo all’assorbimento di carbonio pari a 25,3 Mt CO2 eq.: dato derivante dalle voci Gestione Forestale (10,2 Mt CO2 eq) e Afforestazione e Riforestazione (vecchi e nuovi impianti) e superfici soggette a ricolonizzazione indotta della vegetazione (15,1 Mt CO2 eq). Cfr. la tabella 4.20 circa le politiche e le misure nel settore forestale della Quarta Comunicazione Nazionale alla Convenzione
Quadro sui Cambiamenti Climatici, p. 109.
170
Fonte: A. Lumicisi, S. Federici, V. Tedeschi, Il Registro Nazionale dei Serbatoi di Carbonio, in “Silvae”, rivista tecnico-scientifica del Corpo Forestale dello Stato, anno III n. 9, novembre-dicembre 2007, p. 79.
Con la revisione del cap, il settore agro-forestale riveste ancor più un’importanza fondamentale nelle politiche di contenimento delle emissioni. L’Italia infatti ha la possibilità di realizzare un assorbimento di carbonio mediante le attività
sinks pari a circa il 15% dell’obiettivo nazionale di riduzione (corrispondente ad un
assorbimento di carbonio annuo di 16,2 Mt CO2), rispetto all’11% circa, corrispondente ad un assorbimento di carbonio annuo di 10,2 Mt CO2.171
In questo modo è stato riconosciuto pienamente il valore del patrimonio forestale nazionale ed inoltre l’ammontare dei crediti di carbonio provenienti dalle attività di gestione forestale, con il relativo valore di mercato determina un notevole risparmio economico per il raggiungimento degli obiettivi di riduzione delle emissioni. Durante i cinque anni del primo periodo di adempimento del Protocollo di
Kyoto (2008-2012), infatti, il valore economico di questi crediti sarà di oltre 1
miliardo di euro: soldi che l’Italia eviterà di spendere per l’acquisto di crediti all’estero.172
Dopo sei anni dall’approvazione, la Delibera CIPE n. 123 è in corso di revisione con lo scopo di inserire tale modifica e conseguentemente fissare il contributo di riduzione in termini di CO2 assorbita delle varie attività previste dagli articoli 3.3 e 3.4 del Protocollo con i relativi costi di implementazione.173
171
Con il Report on the determination of Italy’s assigned amount under Article 7, paragraph 4, of the
Kyoto Protocol del Dicembre 2006, l’Italia ha comunicato al Segretariato della UNFCCC sia la
decisione di eleggere solo la gestione forestale nell’ambito delle attività addizionali previste dall’art. 3.4 del Protocollo che la propria definizione di foresta da adottare ai fini del Protocollo: terreno con un area minima di mezzo ettaro, con copertura arborea superiore al 10% e con alberi con altezza potenziale a maturità di almeno 5 metri. Tale definizione risulta coerente con quella data dalla FAO e con quella adottata dall’Inventario Nazionale delle Foreste e dei Serbatoi di Carbonio (INFC). Il documento è reperibile sul sito http://unfccc.int/files/national_reports/initial_reports_under_the_kyoto_ protocol/application/pdf/aa-report-notificato.pdf.
172
Cfr. A. Lumicisi, S. Federici, Il negoziato sulla valorizzazione delle foreste italiane, in “Alberi e Territorio” n. 1/2, 2007, p. 31.
173
La Delibera CIPE n. 123 del 19 Dicembre 2002 è stata aggiornata dalla Delibera CIPE n. 135 dell’11 Dicembre 2007 recante la revisione delle Linee guida per le politiche e misure nazionali di riduzione delle emissioni di gas serra. La Delibera CIPE 123/02 è stata modificata:
-nella parte in cui individua le emissioni di gas serra nell’anno base 1990, già quantificate in 521,0 Mt CO2 equivalente, nel nuovo dato di 516,85 Mt CO2 equivalente;
-nella parte in cui individua le emissioni di gas serra nel 2010 secondo lo scenario di riferimento, già quantificate in 579,7 Mt CO2 equivalente, nel nuovo dato di 587,0 Mt CO2 equivalente.
La nuova Delibera ha avviato inoltre un più ampio processo di aggiornamento della Delibera n. 123/2002 che doveva concludersi entro il 31 Marzo 2008. Tale aggiornamento, nella sua fase conclusiva, doveva prevedere tutte le azioni e le misure necessarie per il raggiungimento dell’obiettivo di riduzione delle emissioni di gas serra fissato per l’Italia nell’ambito del Protocollo di Kyoto, nonché l’individuazione delle risorse finanziarie necessarie e la loro copertura. Le misure ulteriori dovevano essere individuate in via prioritaria nel settore dei trasporti (in particolare per quanto riguarda la gestione della mobilità in ambito urbano ed extraurbano), nel settore civile (con particolare attenzione all’edilizia scolastica), nel settore dell’agricoltura e nella promozione dell’efficienza nei consumi
In particolare, il contributo del settore agricolo è quello che desta ancora le maggiori incertezze relative al suo ruolo nell’ambito delle azioni inerenti l’attuazione del Protocollo di Kyoto nel nostro Paese. L’Italia ha deciso pertanto di non eleggere le attività del settore agricolo tra quelle incluse nell’articolo 3.4 del Protocollo.174
Il Piano varato con la Delibera CIPE n. 123/02 prevede attività di nuova forestazione per un totale di circa 100.000 ettari che richiedono un alto costo di abbattimento delle emissioni e un’elevata copertura finanziaria, motivo per cui fin dalla sua approvazione non è stato reso operativo. E’ necessario sottolineare, però, l’utilità di investire nella forestazione, alla luce degli indiscussi benefici ambientali e sociali, nonché economici determinati da tali attività.175 Nello specifico, i nuovi impianti che vengono realizzati su aree soggette a dissesto idrogeologico hanno dei grossi vantaggi in termini di tutela dell’ambiente, prevenzione dei rischi idrogeologici e riduzione dei danni e dei costi dovuti al dissesto (ad esempio la riduzione dei costi dovuti alle frane, valanghe o alle alluvioni).
Il potenziale di assorbimento complessivo si tradurrà in relativi crediti di carbonio mediante la certificazione degli assorbimenti avvenuti nei serbatoi di
industriali e civili (pubblici e privati). Il problema è che a tutt’oggi nulla di concreto è stato fatto: si è rimasti a livello di enunciazioni di principio.
174
La decisione di non eleggere le attività del settore agricolo tra quelle previste dall’articolo 3.4 del Protocollo di Kyoto è dovuta fondamentalmente alla scarsità dei dati a disposizione circa la contabilizzazione del carbonio contenuto nei suoli agricoli nel 1990, nonché per i costi elevati del monitoraggio. Questa esclusione non mette in discussione però il ruolo che il settore agricolo dovrà avere nell’ambito dell’attuazione del Protocollo in Italia. Infatti, un notevole aiuto nel ridurre le emissioni potrà provenire dall’agricoltura biologica che utilizza quantitativi esigui di energia o dalla gestione sostenibile degli allevamenti. Cfr. A. Lumicisi, S. Federici, Il negoziato sulla valorizzazione
delle foreste italiane, in “Alberi e Territorio” n. 1/2, 2007, p. 32.
175
Come è noto, gli articoli 3.3 e 3.4 del Protocollo di Kyoto danno agli Stati la possibilità di contabilizzare, nel loro bilancio delle emissioni di gas serra del Protocollo di Kyoto, l’anidride carbonica assimilata dalle foreste attraverso la fotosintesi. Considerato però, che il processo di fotosintesi avviene in natura senza alcun bisogno di un intervento dell’uomo, il Protocollo di Kyoto richiede invece che in qualche modo l’uomo sia partecipe di tale processo, ad esempio attraverso la protezione delle foreste, e quindi del carbonio in esse fissato, oppure attraverso la piantagione di nuove foreste. Per tale motivo, al momento in cui si procederà alla contabilizzazione dei crediti delle foreste si dovrà definire su quali basi si possano considerare frutto anche dell’intervento dell’uomo.
Oltre a ciò va considerato il fatto che dal 1 Gennaio 2008 (data d’inizio della contabilità del Protocollo
di Kyoto) ogni danno arrecato alle foreste italiane, quali ad esempio incendi o tagli non autorizzati, si
tramuterà in un costo per lo Stato, poiché a tali atti è collegata un’emissione di gas serra e quindi sarà collegato un costo in termini di crediti. In pratica, in assenza di uno strumento di legge che riconduce il costo del danno a chi il danno l’ha causato, il costo dei comportamenti illegittimi di alcuni soggetti andrebbero a scaricarsi sulla collettività senza possibilità di rivalsa. Si tratta dunque di ribadire ancora una volta un principio fondamentale di diritto ambientale internazionale, quello tradizionalmente noto come “chi inquina paga”.
carbonio delle diverse attività sinks (obbligatorie e addizionali). I serbatoi eleggibili sono la biomassa epigea, la biomassa ipogea, la lettiera, la necromassa e il carbonio contenuto nei suoli. La certificazione, che dovrà seguire le indicazioni fornite dall’IPCC all’interno delle Good Practice Guidance for Land Use, Land Use Change
and Forestry (2003) e il conseguente rilascio dei crediti, è la principale attività che
dovrà essere svolta dal Registro Nazionale dei Serbatoi di Carbonio agro-forestali. Nel Maggio 2005, in attuazione dell’articolo 7.1 della Delibera CIPE 123/02, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, di concerto con il Ministero per le Politiche Agricole, Alimentari e Forestali aveva sottoposto all’attenzione della Conferenza Stato-Regioni una proposta del Piano dettagliato per
la realizzazione del potenziale massimo nazionale di assorbimento di carbonio, triennio 2004-2006 (PPNAC). Tale proposta conteneva le modalità e le azioni
prioritarie ai fini dell’attuazione del Protocollo nel settore agro-forestale. La strategia di fondo di questo Piano consisteva nella promozione di interventi volti ad una più efficiente gestione del patrimonio nazionale forestale esistente e nella realizzazione di nuovi impianti, con l’obiettivo anche di contribuire alla sicurezza idrogeologica del territorio.
Un elemento fondamentale del PPNAC è l’istituzione del Registro Nazionale
dei Serbatoi di Carbonio agro-forestali (in attuazione dell’articolo 7.4 della Delibera
CIPE), strumento per la certificazione dei flussi di gas serra derivanti dalle attività
sinks (obbligatorie e addizionali) nel periodo 2008–2012 e per il conseguente rilascio
dei crediti. In breve, esso è lo strumento con cui viene valutata in sede internazionale la performance dell’Italia rispetto al mantenimento degli obblighi di riduzione del
Protocollo di Kyoto.
Nonostante con apposito Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare del 2 Febbraio 2005 si fosse provveduto allo stanziamento dei primi fondi (Gazzetta Ufficiale n. 164 del 16/7/2005), il Registro è stato istituito solo il 1 Aprile 2008 (Decreto Ministeriale 1 Aprile 2008, Gazzetta Ufficiale n. 104 del 5/5/2008).176 Dal 1 Gennaio 2008 è partita la contabilità del Protocollo di Kyoto e il
176
Il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali ha affidato il compito di valutare i costi e trovare i fondi necessari per completare l’Inventario Nazionale delle Foreste e dei Serbatoi di
Carbonio e istituire il Registro Nazionale dei Serbatoi di Carbonio agro-forestali al Ministero
dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare. I costi stimati per ultimare l’Inventario
Nazionale, istituire il Registro Nazionale e gestirlo fino al 2009 ammontano a circa 10,8 milioni di
Registro Nazionale ne è parte integrante, poichè ad esso fa capo la contabilizzazione
delle attività previste dagli articoli 3.3 (afforestazione, riforestazione e deforestazione) e 3.4 (gestione forestale) del Protocollo stesso.
Il Registro Nazionale dei Serbatoi di Carbonio agro-forestali ha dunque un ruolo centrale per la contabilità del Protocollo di Kyoto, in quanto è parte essenziale del Sistema Nazionale dell’Inventario dei gas serra177, ovvero del sistema di
reporting e contabilità delle emissioni di gas serra del Protocollo. La presenza di tale
Sistema e la sua corrispondenza a determinate caratteristiche tecniche, fissate in sede di negoziato UNFCCC, sono requisiti necessari e indispensabili per la piena partecipazione al meccanismo di mercato del Protocollo di Kyoto, ed in particolare, agli strumenti di flessibilità.178
Il Registro Nazionale dei Serbatoi di Carbonio agro-forestali, anche se in netto ritardo, è stato istituito, ma i fondi per garantire le attività più urgenti per il primo anno di funzionamento, presenti nella legge Finanziaria per il 2008 risultano esigui.179
quindi 28,5 milioni per assicurarsi un risparmio per un miliardo di euro. Si veda l’articolo pubblicato sul Sole24Ore del 30 Maggio 2007 dal titolo Kyoto, in bilico sconto da 1 miliardo.
177
Cfr. APAT, National Greenhouse Gas Inventory System in Italy. Year 2008, Aprile 2008.
178
In pratica l’esistenza del Registro è conditio sine qua non affinché l’Italia possa non solo contabilizzare i crediti derivanti dalle attività forestali, ma anche accedere al mercato internazionale dei crediti di emissione (compreso l’EU-ETS).
179
La Delibera CIPE n. 123 del Dicembre 2002 che aveva approvato il Piano Nazionale per la
riduzione delle emissioni di gas responsabili dell’effetto serra 2003-2010, aveva altresì dato chiare
indicazioni sul ruolo delle foreste, ma nessuna delle cinque leggi Finanziarie successive aveva reso operative le misure in essa indicate, tra le quali l’istituzione del Registro Nazionale dei Serbatoi di