Kyoto, è come emerso lungo il corso dei negoziati, quella di interferire con le
questioni di sviluppo socio-economico sia dei Paesi industrializzati sia dei Paesi in Via di Sviluppo, le cui economie sono basate prevalentemente sulla produzione, sull’uso e sul commercio dei combustibili fossili. Di conseguenza l’obiettivo principale dei politici che hanno negoziato il Protocollo è stato quello di minimizzare le interferenze con le attuali forme e programmi di sviluppo economico.
La linea di alcuni Paesi è stata quella di assumere impegni poco costosi o addirittura di negarli, come è accaduto nel caso degli Stati Uniti, mentre i Paesi che hanno sostenuto il Protocollo e che l’hanno ratificato, a loro volta hanno cercato di ammorbidirne i tratti.
Date queste difficoltà, il Protocollo di Kyoto potrebbe sembrare un meccanismo imperfetto, e forse lo è, ma rimane tuttora l’unico strumento globale messo a punto dopo anni di complesse negoziazioni per iniziare quel processo virtuoso che può permettere di invertire l’attuale tendenza negativa.
Di seguito vengono riportati brevemente i risultati del processo negoziale dal 2002 fino ad oggi.
Con la COP-8 che si è svolta a Nuova Dehli dal 23 Ottobre al 1 Novembre 2002, si è adottata una Dichiarazione che puntava sulla promozione di energie meno inquinanti e di tecnologie innovative e chiedeva ai governi di incentivare la ricerca di fonti rinnovabili. Si è affermata inoltre la necessità di procedere sulla via dell’integrazione tra le politiche ambientali e le politiche energetiche al fine di conseguire l’obiettivo di una corretta tutela dell’ambiente e di garantire un adeguato livello di competitività dell’industria.
Con la IX^ Conferenza delle Parti della Convenzione delle Nazioni Unite sui
Cambiamenti Climatici, svoltasi a Milano dal 1 al 12 Dicembre 2003, si è confermata
ufficialmente l’importanza delle foreste per l’assorbimento dell’anidride carbonica. Tuttavia, non è stato specificato un divieto riguardo l’utilizzo di alberi geneticamente modificati e non è stata presa in considerazione tutta la problematica legata ad un’eventuale riforestazione con piante non autoctone e infestanti, tale da portare a nuovi squilibri negli ecosistemi locali.
In occasione della X^ Conferenza delle Parti (COP-10) tenutasi a Buenos Aires dal 6 all’8 Dicembre 2004 si è avviata la discussione sul post-Kyoto e si è raggiunto un risultato di grande importanza per ciò che concerne l’adattamento ai cambiamenti climatici. Le Parti infatti hanno riconosciuto che il problema dell’adattamento ai cambiamenti climatici è una questione critica e cruciale soprattutto per i Paesi più poveri e si sono impegnati a portare avanti un programma di lavoro per diminuire la vulnerabilità ai cambiamenti del clima di tali Paesi (programma di azione di Buenos Aires) e hanno rimandato la discussione per quanto riguarda il funzionamento del Fondo Speciale per l’adattamento ai cambiamenti del clima costituito presso la World Bank e del Fondo per i Paesi più poveri, all’organo tecnico della UNFCCC, ovvero il Subsidiary Body for Implementation.
La COP-11 tenutasi a Montreal dal 28 Novembre al 10 Dicembre 2005 rappresenta un sostanziale passo avanti nella lotta al cambiamento del clima a livello internazionale. Essa, dopo l’entrata in vigore del Protocollo, ha coinciso con la prima
Conferenza delle Parti nella sua funzione di Riunione delle Parti del Protocollo
(COP/MOP) e ha dunque avviato ufficialmente il negoziato per gli obblighi vincolanti di riduzione delle emissioni dei gas serra nel periodo successivo al 2012.
Tra le decisioni approvate all’interno della COP/MOP-1 quella che desta maggiore interesse riguarda le penalità o multe previste per la seconda fase di applicazione del Protocollo per tutti quei Paesi che continuano ad inquinare, superando il limite di emissioni loro assegnato e che dunque si troveranno non solo a dover rispettare gli impegni previsti, ma dovranno aumentarli di un terzo. Per esempio, se l’Italia non riuscisse a diminuire le proprie emissioni di CO2 del 6,5%,
dopo il 2012, si troverebbe a dover tagliare tali emissioni di circa il 9% rispetto ai livelli del 1990.
Sul futuro del Protocollo si sono scontrate due diverse posizioni: quella portata avanti dall’Unione Europea e l’altra con a capo gli Stati Uniti.
La proposta europea mirava a fissare una soglia per le concentrazioni dei gas serra al fine di raggiungere l’obiettivo delle Convenzione UNFCCC. L’Unione Europea prevedeva di contenere il riscaldamento globale entro il limite di 2°C, così come suggerito dagli scenari dell’IPCC e di conseguenza arrivare ad un livello di 550 ppm delle concentrazioni di CO2. Ciò avrebbe richiesto una riduzione delle
emissioni, da attuarsi entro il 2050, di circa il 60% rispetto ai livelli del 1990. A questa proposta si sono opposti gli Stati Uniti, sostenendo che raggiungere una riduzione così drastica e in tempi ridotti era pressoché impossibile e che i costi e le ripercussioni sulle economie nazionali sarebbero stati ingenti. Essi fecero inoltre notare che tali problemi erano di grande entità e dunque da tenere in considerazione qualora si volesse impostare un percorso attuativo fattibile e realistico, che integrasse le esigenze dello sviluppo socio-economico con quelle di riduzioni delle emissioni.
Con la COP-11 si è raggiunto un compromesso che si può così sintetizzare: -per i Paesi che sono Parti della COP/MOP, il Protocollo di Kyoto viene prorogato oltre il 2012 ed emendato per definire gli impegni futuri;
-per i Paesi che sono parti della COP (tra i quali anche gli Stati Uniti), ma che non hanno ratificato il Protocollo, sarà avviato un processo di negoziazione e di cooperazione internazionale per il raggiungimento dell’obiettivo della Convenzione
Quadro. Il fatto che chi si oppone al Protocollo abbia accettato di parlare di azioni
cooperative di lungo periodo è un risultato politicamente interessante e di notevole importanza;
-si è istituito un gruppo di lavoro ad hoc con il compito di elaborare una strategia per il periodo post-Kyoto da sottoporre alla COP/MOP. L’orientamento di tale gruppo è che i Paesi industrializzati si debbano impegnare di più per diminuire le emissioni e
che i Paesi in Via di Sviluppo comincino a loro volta ad assumersi degli impegni. Ci sono state aperture da parte di Paesi come Cina e India che si sono mostrati disponibili a rispettare degli impegni, purchè sia loro assicurata una disponibilità di tecnologie innovative e di finanziamenti.
Durante la COP-11 infine si sono adottati formalmente gli “Accordi di Marrakesh” e il sistema per la risoluzione delle controversie incluso in essi.
La COP-12 della Convenzione Quadro sui Cambiamenti Climatici, nonché MOP-2 del Protocollo di Kyoto svoltasi a Nairobi dal 6 al 17 Novembre 2006 ha costituito un piccolo passo avanti nella giusta direzione per iniziare negoziati formali circa il taglio di emissioni di CO2 per il periodo successivo agli accordi di Kyoto. Per la prima volta i Paesi partecipanti hanno riconosciuto la necessità di ridurre le emissioni di anidride carbonica oltre il 50% per evitare gli impatti negativi dei cambiamenti climatici.
La Conferenza delle Parti si è conclusa altresì con l’approvazione di importanti accordi per la gestione del Kyoto Adaptation Fund e la messa in funzione del Climate Change Fund e con un “piano di lavoro”, a cui avrebbe partecipato anche l’IPCC, relativo agli obblighi dei Paesi industrializzati nel periodo del post-Kyoto che avrebbe dovuto preparare il terreno per permettere, alla COP-13 del 2007, di deliberare in materia. Da rilevare, infine, che l’accordo finale ha previsto che vengano fatti interventi contro la deforestazione, facendo entrare così questo tema nell’ambito degli impegni sulla riduzione delle immissioni di gas serra.
In ambito europeo si è formato un asse Francia-Italia-Inghilterra favorevole ad un forte abbattimento delle emissioni di un primo nucleo di Paesi particolarmente attenti ai problemi connessi al Cambiamento Climatico. Nel corso della Conferenza, Svizzera e Francia hanno proposto anche una carbon-tax, una tassa mondiale sulla CO2. La proposta è stata però accolta con freddezza da gran parte dei partecipanti.
Nel corso della XIII^ Conferenza delle Parti tenutasi a Bali (Indonesia) dal 3 al 14 Dicembre 2007 è stata adottata una “Road map” sul post-Kyoto con una scadenza precisa: la Conferenza delle Parti di Copenhagen del 2009 (COP-15). Tra i risultati va segnalata l’adesione alla “Road map” da parte degli Stati Uniti e dei Paesi ad economia emergente quali Cina ed India le cui emissioni sono in continua crescita. Nel documento finale viene riconosciuta la necessità di finanziare i Paesi in Via di
Sviluppo per consentire loro di contrastare gli effetti dei cambiamenti climatici. La “Road Map” prevede meccanismi che agevolino il trasferimento di tecnologie per lo sviluppo di energia pulita dai Paesi più ricchi a quelli emergenti e la concessione di aiuti per la protezione e la conservazione dei boschi e delle foreste nelle Nazioni più povere. La Conferenza ha assunto come punto di riferimento il Quarto Rapporto dell’IPCC.
Sul post-Kyoto si è espresso anche il vertice dei G8 (allargato anche ai non membri per la discussione di problematiche specifiche) svoltosi dal 7 al 9 Luglio 2008 nell’isola giapponese di Hokkaido. Per quanto riguarda la lotta al Cambiamento Climatico, in vista della scadenza nel 2012 del Protocollo di Kyoto, sono state chiamate in causa anche le economie emergenti perché facciano la loro parte. Tutti i Capi di Stato sono stati più o meno d’accordo nell’affermare che il riscaldamento del Pianeta è un’emergenza da affrontare attraverso “profondi tagli” delle emissioni da realizzare in breve tempo. In realtà si tratta di un accordo minimo, che non prevede né cifre né scadenze e che rimanda tutto al negoziato sul clima in sede internazionale e, in particolare, alla prossima Conferenza delle Parti di Copenhagen del 2009, con la quale si dovranno disegnare gli scenari post-Kyoto per la lotta contro il Cambiamento Climatico.
Alla vigilia del summit di Hokkaido, nessun esperto avrebbe scommesso sulla possibilità che gli Stati Uniti accettassero di compiere lo sforzo politico necessario per raggiungere l’accordo ambizioso previsto a Copenhagen nel 2009. E invece per la prima volta l’amministrazione statunitense è sembrata orientata a favorire un aggiornamento dell’attuale Protocollo di Kyoto in scadenza nel 2012.
Tuttavia, nonostante gli sforzi della presidenza giapponese del G8, Cina ed India hanno respinto gli accordi sul clima, che prevedevano l’impegno a dimezzare le emissioni per il 2050. I Paesi emergenti sottolineano che la possibilità di raggiungere questi obiettivi di lungo termine dipende anche dalla disponibilità di tecnologie innovative ed economiche. Questi Paesi chiedono dunque una forte cooperazione per il trasferimento di conoscenze e tecnologie avanzate.
L’appuntamento è rinviato pertanto al 2009 con l’Italia che assumerà la presidenza di turno del G8.
Con la recente XIV^ Conferenza delle Parti (COP-14), nonché IV Meeting dei Paesi che hanno aderito al Protocollo di Kyoto tenutasi a Poznan (Polonia) dal 1 al 12 Dicembre 2008 sono iniziati i negoziati per decidere sul piano d’azione post- Kyoto. La Conferenza nasce infatti per mettere le basi di un più ambizioso e consistente accordo per combattere il Cambiamento Climatico che dovrebbe concretizzarsi a Copenhagen nel 2009. Il nuovo testo dovrebbe sostituire il Protocollo
di Kyoto, in scadenza nel 2012.
Il contesto internazionale è molto cambiato rispetto alle precedenti riunioni, poiché il Presidente neoeletto degli Stati Uniti Barack Obama si è mostrato molto più sensibile di George W. Bush alle tematiche del riscaldamento climatico e agli strumenti per combatterlo. Egli ha annunciato una politica climatica che sembra andare nella logica di Kyoto: riportare le emissioni di gas serra negli Stati Uniti ai livelli del 1990 entro il 2020 e stanziare 15 miliardi di dollari l’anno in energie rinnovabili. Barack Obama non ha detto esplicitamente che il suo Paese rientrerà nel
Protocollo di Kyoto, dopo esserne uscito clamorosamente nel 2001, ma le sue
posizioni sulla lotta contro il riscaldamento globale potrebbero rendere più dinamici i negoziati, finora ostacolati dall’avversione dell’amministrazione Bush verso qualsiasi sorta di accordo internazionale vincolante.
Questo è molto importante non soltanto per il futuro della Convenzione sul clima e del Protocollo di Kyoto, ma anche perché lancia un preciso segnale: vuol dire che, a dispetto della crisi finanziaria, c’è spazio per un’economia “verde”.
Al termine di questa Conferenza i governi si sono accordati su un piano di lavoro per il 2009 con l’obiettivo di delineare chiaramente gli obiettivi di riduzione delle emissioni, in tempo utile per la Conferenza di Copenhagen del Dicembre 2009.
In conclusione, una maggiore convergenza di posizioni a livello internazionale appare di cruciale importanza per il successo dei negoziati sul post-Kyoto che si svolgeranno in ambito ONU. E’ fondamentale a tal fine che gli Stati Uniti inizino a partecipare in modo propositivo nella lotta contro il Cambiamento Climatico e che in Europa si giunga ad una politica unitaria comune sui temi dell’energia e del clima. Tutto ciò è peraltro necessario per convincere anche i Paesi in Via di Sviluppo, le cui attività industriali ed economiche rischiano di diventare significative fonti di inquinamento, ad adottare politiche più responsabili all’interno e di maggiore cooperazione in ambito internazionale.
Cronologia del processo di negoziazione sui cambiamenti climatici Date Eventi
1988 La WMO e l’UNEP creano l’IPCC.
L’Assemblea Generale delle Nazioni Unite prende in considerazione per la prima volta i problemi relativi al Cambiamento Climatico.
1990 Viene pubblicato il primo rapporto dell’IPCC, il quale sollecita le negoziazioni internazionali per una convenzione quadro sul Cambiamento Climatico.
L’Assemblea Generale delle Nazioni Unite apre le negoziazioni e a tal fine istituisce l’International Negotiating Commitee (INC).
9 Maggio 1992 La Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti
Climatici viene adottata a New York.
4 Giugno 1992 La Convenzione Quadro viene aperta alle firme all’“Earth Summit” di Rio de Janeiro, Brasile.
21 Marzo 1994 Entrata in vigore della Convenzione.
7 Aprile 1995 Prima COP a Berlino nella quale si aprono le negoziazioni su di un protocollo attuativo della Convenzione.
11-15 Dicembre 1995 L’IPCC pubblica il suo secondo rapporto nel quale sottolinea l’urgenza di un’azione politica più incisiva.
19 Giugno 1996 COP 2, Ginevra.
11 Dicembre 1997 COP 3, Kyoto. Viene adottato il Protocollo di Kyoto dall’UNFCCC. 16 Marzo 1998 Il Protocollo di Kyoto è aperto alle firme a New York. Nel giro di un
anno lo firmano 84 Nazioni.
14 Novembre 1998 COP 4, Buenos Aires. Creazione del “Piano di Azione di Buenos Aires” per i dettagli operativi del Protocollo e l’implementazione della
Convenzione. Termine delle negoziazioni: COP 6.
13-24 Novembre 2000 COP 6, L’Aja. Fallisce l’accordo sul pacchetto di decisioni presentato a seguito del “Piano di Azione di Buenos Aires” .
4-6 Aprile 2001 L’IPCC accetta il contributo dei tre Gruppi di Lavoro per il suo terzo rapporto che pone l’accento sul processo di surriscaldamento della Terra.
16-27 Giugno 2001 COP 6, Bonn. Adozione della “Intesa di Bonn”. I governi arrivarono ad una comune intesa risolvendo le controversie politiche che il Piano di Azione di Buenos Aires aveva creato.
29 Ottobre – 9 Novembre 2001 COP 7 Marrakesh. Adozione degli “Accordi di Marrakesh”, serie di decisioni dettagliate che mettono in atto gli accordi dell’Intesa di Bonn 26 Agosto – 4 Settembre 2002 Summit Mondiale sullo Sviluppo Sostenibile, Johannesburg. Revisione
dei progressi avvenuti a seguito dello Earth Summit di Rio. 23 Ottobre – 1 Novembre 2002 COP 8 Nuova Delhi.
1-12 Dicembre 2003 COP 9 Milano.
6-8 Dicembre 2004 COP 10 Buenos Aires. 28 Novembre-10 Dicembre
2005
COP 11/MOP-1 Montreal. Avvio dei negoziati sul post-Kyoto. 6-17 Novembre 2006 COP 12/MOP-2 Nairobi.
3-14 Dicembre 2007 COP 13/MOP-3 Bali (Indonesia). 1-12 Dicembre 2008 COP 14/ MOP-4 Poznan (Polonia).