L'esperienza tedesca

In Germania i compiti dell’Amministrazione sono ripartiti su tre livelli: Länder, ossia lo stato federale, città-distretto (Kreisfreie Stätdte) e distretti rurali (Landkreise) e Comuni (12.302 Gemeinde)20_.

La costituzione tedesca affida ai Länder la competenza legislativa esclusiva in materia di enti locali e ciò comporta che le differenze tra uno Stato all’altro siano notevoli, per 20In Germania ci sono 16 Stati Federali, 107 Città-distretto, 301 distretti rurali e 12.302 Comuni.

quanto riguarda la struttura del sistema politico locale, la forma di governo, le funzioni e le competenze degli enti intermedi.

Il peso principale delle attività amministrative spetta ai Comuni e ai Länder. Questi ultimi adottano leggi federali su mandato della Federazione o sotto propria responsabilità e sono competenti per la legislazione e l’amministrazione, in particolare nei settori formazione, scienze e cultura, ordine pubblico e sicurezza nonché pianificazione del territorio.

La Germania è caratterizzata da un sistema urbano policentrico nel quale coesistono diverse grandi regioni urbane distribuite in modo sparso su tutto il territorio. Rispetto a tale distribuzione si osserva una maggiore concentrazione nella Germania occidentale piuttosto che nei 6 Länder che componevano l’antica Repubblica Democratica.

La divisione tra est e ovest in atto fino al 1989, infatti, ha fortemente influenzato la struttura insediativa della Germania dal momento che nell’ex DDR non si è mai verificato nessun processo di suburbanizzazione21 _{e la densità abitativa trovava nelle città la sua} massima espressione, mentre ad ovest, nelle periferie delle grandi città, si è registrata un’evoluzione circolare centrifuga più simile ai processi di suburbanizzazione delle altre realtà europee. In particolare, Berlino, l'unica metropoli europea a non aver sviluppato, dal dopo guerra fino al 1990, il suo hinterland e, di conseguenza, relazioni con il territorio che la circonda, si presenta oggi con “una governance metropolitana assai asimmetrica.” (Potz, 2003)

Dal 1993 in Germania è stato avviato un dibattito approfondito sulle aree metropolitane. Diversi studi hanno cercato di definire in maniera appropriata e obiettiva un elenco delle funzioni svolte dalle grandi metropoli e di individuare queste ultime sulla base di tale lista di criteri. Nell'analisi tedesca si è passati da un approccio tradizionale della mappa nazionale delle città, dei Comuni e dei Länder a un approccio diverso, che presenta una nuova mappa della Germania, con nuovi leitbilder (modelli, orientamenti). Sulla base degli orientamenti e dei programmi d'azione in materia di politica di assetto territoriale (risalenti al 1992 e al 1995), che avevano sottolineato l'importanza e i compiti delle aree metropolitane, la Germania presenta oggi 11 regioni metropolitane. Queste sono state distinte in due classi: la prima (Agglomerations räume) caratterizzata dalla presenza di un centro con più di 300.000 abitanti e/o una densità della popolazione >= 300 abitanti per kmq; la seconda (Verstädterte Räume) da un centro con più di 100.000 abitanti e/o

21 All'interno del sistema insediativo socialista si impedivano i movimenti di suburbanizzazione ed i rapporti di pendolarismo tra lavoro e abitazione, poiché questi fenomeni venivano considerati “borghesi”.

una densità della popolazione >= 100 abitanti per kmq.

La peculiarità del caso tedesco, è indubbiamente rappresentata dal fatto che il sistema tedesco delle regioni urbane è molto differenziato e si compone di agglomerazioni medie e decentrate, con sistemi insediativi mono o poli centrici. Infatti, da una parte ci sono regioni urbane monocentriche come Amburgo, Brema, Hannover, Berlino, Dresda, Stoccarda o Monaco, nelle quali da più anni vi è un nucleo urbano chiaramente predominante; dall’altra ci sono regioni urbane policentriche nelle quali più centri delle stesse dimensioni formano una regione urbana comune. Questi tipi di centri urbani si trovano soprattutto negli spazi Reno/Ruhr, Reno/Meno, Reno/Neckar e Halle/Lipsia. La mappa delle regioni metropolitane tedesche evidenzia inoltre uno squilibrio fra l'attuale organizzazione amministrativa e i limiti geografici delle regioni metropolitane. Ad esempio, la regione metropolitana di Norimberga comprende la città di Norimberga e una serie di Comuni urbani e rurali contigui. Altre aree metropolitane, come quelle di Francoforte/Reno/Meno e Amburgo, abbracciano in parte vari Länder, mentre altre ancora, ad esempio Monaco e la Ruhr, appartengono ad un unico Land. In tutti i casi il territorio comprende città, grandi e piccole, e zone rurali.

Anche se a livello nazionale non sono state ancora previste misure specifiche, la concettualizzazione del sistema urbano tedesco, vede nelle regioni metropolitane i motori dello sviluppo economico della Germania nei prossimi due decenni, interpretando le aree metropolitane come volano per innescare "meccanismi di rie-equilibrio territoriale" (Calafati, 2007) e come attori autonomi nel contesto europeo e internazionale, adeguatamente supportate da politiche nazionali.

Per sostenere la legittimità di questo nuovo approccio, le aree metropolitane sono invitate a instaurare sistemi di rappresentanza democratica, ciascuna in base alle proprie specificità e alla propria visione. Esse sono libere di definirne le modalità, per esempio mediante elezioni dirette (come nel caso della regione di Stoccarda) o tramite una rappresentanza indiretta delle città e dei Comuni (come in quello della regione di Norimberga). Fra gli obiettivi politici da discutere e realizzare nel contesto di tali aree metropolitane figurano: garantire la massa critica necessaria alla competitività, creare le condizioni per una governance efficace, chiarire la ripartizione delle responsabilità, sviluppare un'organizzazione spaziale policentrica, trovare un equilibrio soddisfacente fra urbanizzazione e protezione degli spazi rurali, sviluppare le infrastrutture di trasporto e assicurare la mobilità, sostenere l'innovazione e i cluster economici, gestire i rischi

tecnologici e i rischi naturali, disporre delle risorse necessarie per gli investimenti pubblici, migliorare l'accessibilità internazionale e assicurare la promozione della regione.

Da quanto detto finora, appare evidente che le aree metropolitane in Germania non hanno quindi rilevanza istituzionale, benchè studi più recenti si concentrino sulle forme di istituzionalizzazione che possono venire incontro alla gestione efficace delle stesse. Nell’ambito della collaborazione tra regioni metropolitane, risultano di particolare interesse due esempi concreti: Stoccarda e Hannover. Sul piano politico, si è costituita l’associazione “Regione di Stoccarda”, area che copre il 10% del Baden-Württemberg, sotto forma di un ente di diritto pubblico con un’assemblea regionale e un segretariato. Tra i suoi compiti principali rientrano la pianificazione regionale, la pianificazione globale del paesaggio, la pianificazione regionale dei trasporti, la promozione economica regionale, i trasporti pubblici locali ad incidenza regionale, settori dello smaltimento dei rifiuti e il marketing turistico regionale. La Regione di Stoccarda, una delle più importanti aree metropolitane europee, è costituita da città molto piccole e diversi centri rurali, ognuno dei quali ha preservato le proprie caratteristiche e la propria identità. Le città e le aree rurali, anche se indipendenti, cooperano con l’Associazione Regione di Stoccarda, un’organizzazione unica in Germania.

Nella regione di Hannover si scelto invece di semplificare la struttura amministrativa, eliminando di fatto l'ente intermedio con la conseguente ripartizione delle funzioni traa il livello comunale e regionale. Le prestazioni degli uffici ad alta affluenza di pubblico sono fornite nei vari Municipi. Le competenze sovra regionali, come per esempio la protezione della natura e dell’ambiente, i trasporti pubblici locali, la sanità e lo smaltimento dei rifiuti, sono invece centralizzate a livello regionale. Di conseguenza, i cittadini e le aziende di Hannover avranno in futuro solo due interlocutori invece di tre: uno dei 21 Comuni membri della Regione oppure la Regione stessa. La Regione di Hannover è amministrata da un presidente regionale eletto dal popolo e da un’assemblea regionale.

Si può affermare che, dal punto di vista della complessità amministrativa, la Germania rappresenti un caso emblematico poiché sul territorio nazionale è possibile distinguere tra aree di addensamento “monocentriche” (Hannover, Muenchen), “pluricentriche” (Rhein-Main, Rhein-Neckar) e “policentriche” (Ruhrgebiet). “Non esiste, quindi, un modello nazionale di area metropolitana, ma tanti modelli locali, che si traducono non

come luoghi di federalismo intercomunale, ma più come momenti di governo regionale del territorio, alimentando uno spirito di particolarismo giuridico in base al quale ogni area metropolitana assume un proprio modello organizzativo, rendendo difficile una valutazione d’insieme.” (Ferrari, 2010)