LA CRISI ECONOMICA DAL 2007 ED OLTRE NEGLI ANNI.
Quando la crisi economica scatenata dalla speculazione finanziaria nel 2007 è esplosa,i primi ad essere colpiti dalle strategie difensive delle imprese sono stati i giovani dell’intera Europa,seppure con notevoli differenze d’intensità a seconda dei paesi e dei territori di residenza. La principale indicazione politica è stata quella di aumentare l’occupabilità dei giovani disoccupati.
Tra il 2008 e il 2012 i dati sulla disoccupazione giovanile hanno iniziato a crescere ovunque con l’eccezione della Germania.Infatti mentre la disoccupazione giovanile (15-24 anni) in Italia era aumentata dal 21,3 al 35,3%. Negli anni successivi la situazione occupazionale dei giovani è peggiorata nella gran parte dei paesi europei ad eccezione della Germania e in misura minore in Svezia. Inoltre i rapporti di lavoro di molti giovani europei erano già strutturalmente precari in ragione delle riforme che erano state condotte in maniera ed effetti diversi a seconda dei contesti a partire dai primi anni ’90 E“eccezione controllata” che aveva creato subito un forte dualismo tra inclusi ed esclusi dalle garanzie del welfare specialmente nei paesi mediterranei (1) (G.Esping-Andersen,Oxford,2000 ) L’introduzione della flessibilità a partire dagli anni ’90 aveva infatti riguardato in modo preponderante i giovani,le donne ed i lavoratori migranti. Specialmente in Grecia. Italia e Spagna a partire dal 2008 si è assistito a un crollo dei punti percentuali di occupazione giovanile guadagnati negli anni precedenti. Nei paesi scandinavi ,in Germania ed in Polonia l’occupazione giovanile ha continuato a crescere in virtù della tenuta del prodotto interno lordo e della capacità di inclusione dei giovani nel lavoro salariato da parte del sistema duale di apprendistato tra scuola e lavoro.
1) ESPING –ANDERSEN ,M. REGINI ,(eds) Why deregulate labour markets ? ,Oxford, Oxford Uni- versity Press,2000.
L’ENFASI DELL’OCCUPABILITA’.
Accanto alla riforma del quadro legale delle relazioni di lavoro,è divenuta egemone a partire dalla fine degli anni ’90 la retorica dell’occupabilità associata alla promozione costante delle politiche attive per il lavoro. La strategia europea per l’occupazione (SEO)è stata avviata dal Consiglio Europeo di Lussemburgo nel novembre 1997. I quattro principi cardine di quella iniziativa furono stabiliti in:occupabilità, imprenditorialità, adattabilità e pari opportunità. Ogni anno in ragione di questa iniziativa tutti gli stati Europei elaborano dei piani nazionali per l’occupazione che vengono valutati dalla Commissione Europea che assegna delle raccomandazioni specifiche ad ogni Stato membro. A partire dal Trattato di Lisbona del 2005 e dall’iniziativa denominata Orientamenti integrati per la crescita e l’occupazione la programmazione economico finanziaria e le politiche per il mercato del lavoro sono state sempre più integrate, riducendo il lavoro ad una mera variabile dipendente di un bilancio economico .
Soprattutto dopo il 2008 la pressione finanziaria dell’Unione Europea sull’Italia, e sugli altri stati con rapporto debito/Pil è diventata così forte da condizionare apertamente l’applicazione di misure e politiche specifiche. Nel campo delle politiche per il lavoro inoltre la diminuzione degli investimenti statali ha creato nel tempo una forte dipendenza della rete dei Centri per l’impiego e delle politiche regionali dai finanziamenti del Fondo sociale Europeo. Questi fondi sono sempre più condizionati allo sviluppo di “politiche attive” per il lavoro ,che hanno il loro centro semantico nella categoria di occupabilità. (2) (S.Sullivan, M.Considine,)(2014)Tuttavia oggi è noto che le politiche attive per il lavoro si sono sviluppate con qualche effetto positivo sull’occupazione in quei paesi e regioni dove sono presenti anche importanti investimenti sul welfare ed istituzioni pubbliche funzionanti.(3) (J.P.Martin,2014). In questi stessi paesi usati come showcase dalla Commissione Europea per affermare il principio che flessibilità , crescita economica ed equità sociale potessero andare di pari passo oggi emergono numerose criticità e soprattutto domande sulla effettiva possibilità di esportare un modello che ha avuto origine in contesti socio-economici molto specifici .(4)(C.S.Jensen ,2011)
2) S.ULLIVAN ,M. CONSIDINE , Contracting –out welfare services comparing National poliy designs for employment assistance, Oxford, Wiley-Blackwll, 2014.
3) J.P.MARTIN << IZA POLICY PAPER >> ,84 ,2014 C. http:// ftp.iza.org/pp.84 pdf.
4) C.S.JENSEN The flexicurity . The Danish model reconsidered ,<< Economic and Industri- al Democracy>> , 32 ,2011.pp.721-717.
Nei paesi dell’Europa mediterranea ed in parte dell’Europa dell’Est l’inefficacia dei servizi pubblici per l’impiego e la selettività competitiva dell’intermediazione privata hanno invece esacerbato la competizione sociale e si sono moltiplicate le forme di lavoro non pagato come stage e tirocini o il ricorso al volontariato specialmente nel lavoro di cura ed educazione .Inoltre in tutta l’Europa persiste una forte percentuale di lavoro nero nel settore agricolo ma anche nell’economia dei servizi (5) (Isfol:A.Ficco)(2014) che coinvolge un’alta percentuale di giovani e giovanissimi. Nei paesi anglosassoni abbiamo invece assistito alla intensificazione del workfare ,ovvero la condizionalità nell’erogazione del sostegno al reddito.
La gerarchia sociale che esplicitamente legittimava la posizione subordinata dei giovani, descritti come categoria “vulnerabile”non è stata messa in discussione neanche quando l’ampiezza e la persistenza dei valori negativi nel campo dell’occupazione dal 2010 .La disoccupazione giovanile è stata infatti descritta come spreco di risorse umane , e come fenomeno anti-economico anche dagli stessi politici e ricercatori di stampo liberista. Questa denuncia ha avuto pochi effetti ,tanto che secondo l’OCSE ,i tassi di transizione da contratti temporanei a contratti a tempo indeterminato sono stati pericolosamente bassi per i giovani ,specie nei paesi più colpiti dalla crisi economica(6). (OECD empoloyment outlook,2014 ) Infatti la risposta istituzionale è stata quella di insistere su politiche del lavoro basate sugli stessi pilastri ideologici dell’occupabilità e della flessibilità. (7). (R.MacDonald ,2011 )
5) ISFOL : A.FICCO, V.IADEVIA, Il lavoro sommerso e irregolare degli straniwri in Italia.Sintesi dei principali risultati , marzo 2014.
6) OECD, Oecd employment out look 2014, Oecd publishing 2014
7) R.MAC DONALD ,Youth transitions ,unemployment and underemployment .Plus ca change ,plus c’est la meme chose?.<< Journal of Sociology>> ,47,2011,pp.427-444.
POLITICHE PER I GIOVANI:TRA VALORIZZAZIONE E PREVENZIONE DEI RSCHI SO- CIALI.
Le rivolte di piazza del 2011 che dal Nord Africa avevano contaminato anche le metropoli europee facendo crescere il movimento degli indignados, uniti alla crescente sfiducia dei giovani nella politica istituzionale (8) ( ILO ,2015 ) hanno rafforzato nelle istituzioni comunitarie l’idea che l’attuale fragilità dell’occupazione giovanile potesse essere pericolosa per la coesione e la pace sociale(9). (Commissione Europea ,2015 ) A partire dal 2010,con un attivismo inedito le istituzioni europee hanno affrontato il tema della disoccupazione giovanile,scegliendo alcune pratiche consolidate nei paesi dell’Europa settentrionale ed esportando il modello a tutta l’Unione secondo un modello di policy learning sperimentato ampiamente nel campo delle politiche sociali. Parallelamente alla preoccupazione per i livelli di disoccupazione e al consolidarsi della retorica sull’occupabilità si è esteso l’utilizzo della categoria NEET acronimo inglese per indicare i giovani che non studiano,non lavorano e non sono inclusi in percorsi di formazione formale o informale.(10) ( La fascia di età compresa sui NEET varia dai 15-24 ai 15-29 per Eurostat fino ad arrivare a 34 anni per l’Istat)v Questa definizione è diventata egemone nel campo delle politiche del lavoro per i giovani ,generando nel 2013 la prima iniziativa europea dedicata interamente al mercato del lavoro giovanile, “Garanzia Giovani”.
Il termine NEET venne coniato nel 1996 dal Home Office britannico come alternativa allo Status .Il suo primo uso ufficiale fu fatto in un report della Social Exclusior Unit nel 1997. Poi il Bridging the Gap sottolineò i rischi per i giovani tra i 16 e 19 che avevano interrotto gli studi e non avevano intrapreso alcuna iniziativa istituzionalizzata. In seguito ,il documento Learnig to Succeed( di imparare il successo) introdusse il primo progetto con l’0bbiettivo esplicito di ridurre il tasso di NEET. Nel 2006 il termine fu assunto dall’OCSE ed apparve come indicatore statistico su Eurostat,entrando dunque nel lessico e nelle elaborazioni teoriche dei governi della UE .Questo processo di ridefinizione del significato della disoccupazione giovanile fu subito oggetto di critiche.
8) ILO World Employment Outlook , Geneve , ILO ,2015 : International Labour.
9) COMMISSIONE EUROPEA , Situation on the young people in the eu-swd, 169 ,2015.
10) La fascia di età ompresa nelle statistiche sui NEET varia dai 15-24 ai 15-29 per Eurostat fino ad ar- rivare ai 34 anni nelle rilevazioni Istat.
Tuttavia il termine si è diffuso ulteriormente di pari passo con l’aumento dei valori statistici fino a diventare un descrittore del panico morale tipico delle classi dominanti nei confronti dei giovani poveri.(11). ( J.Avis ,2014 ) Il numero di NEET censiti in quasi tutti i 28 paesi della UE è in aumento dal 2007 e l’Italia ha oggi la situazione peggiore insieme a Grecia,Spagna e Bulgaria. All’interno dei NEET vengono conteggiati sia i disoccupati ufficiali sia gli inattivi e le inattive che al loro interno presentano profili molto diversi.
Inoltre è molto diversa in condizione di NEET dei giovani che hanno abbandonato prematuramente la scuola da quella dei laureati catturati dalla giostra del lavoro precario che smettono di cercare lavoro attivamente e si adattano a forme di economia informale spesso sostenute dalla famiglie di origine,unica fonte di welfare sostitutivo. Secondo la maggioranza degli esperti di politiche sociali,la categoria NEET dovrebbe essere abbandonata o almeno ridimensionata come descrittore della fascia 16-19 anni che si può trovare per la prima volta in una situazione a rischio di esclusione sociale. Essa non è adeguata a descrivere tutti quei giovani uomini e donne che lottano in un mercato del lavoro asfittico e diseguale ed il cui problema non è l’occupabilità bensì la mancanza di offerta di lavoro qualificata da diritti sociali e da un reddito sufficiente.
LA GARANZIA GIOVANI NELL’EUROPA A DUE (O TRE ) VELOCITA’
La prima reazione istituzionale importante delle autorità europee di fronte alla percezione di un rischio per la coesione sociale causato dal fenomeno è stata la risoluzione del Consiglio Europeo An EU strategy for the youth (12) in cui venne assunta l’idea di sviluppare politiche trasversali per i giovani nel processo di stesura delle linee guida per la programmazione 2020. Da quel momento vennero impostate due politiche di livello UE :
Garanzia Giovani e tirocini di qualità che di fatto hanno incrementato le politiche già esistenti. La scelta della Garanzia Giovani come politica europea risponde alla raccomandazione del 6 luglio 2010 con la quale il Parlamento Europeo sollecitava la Commissione ed il Consiglio Europeo ad implementare una Garanzia Giovani Europea per
11) J.AVIS Comfort radicalism and NEETs : a conservative praxis ,<<International Studies >> in So- ciology of Education >> ,24,2014 ,pp.272-289.
12) EUROPEAN COUNCIL , Resolution of the Council and the Representatives of the Goverments of the Member States , meeting within the Council,2010 /C 137/01 , Brussels , European Council ,2010 .
assicurare il diritto di ogni giovane nell’Unione a ricevere un’offerta di lavoro ,di apprendistato, di formazione o di formazione-lavoro entro al massimo quattro mesi dall’inizio della disoccupazione .da quel momento in poi gli stati membri furono solamente incoraggiati a procedere in quel senso Ma senza attribuire risorse ad hoc. Nel 2012 con una nota operativa la Commissione Europea richiese ai paesi membri di fornire la Garanzia Giovani <<entro quattro mesi dall’inizio della disoccupazione o della fine del percorso di studi formale>>.In quell’anno infatti fu soprattutto il report Eurofond NEETsYoung people not employment,reductio or training Charactristics ,costs and policy responses in Europe(13). (The European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions (Eurofond) ,Luxembourg ,2012 ) A suonare un campanello di allarme ineludibile per la comunità scientifica e per i decisori politici. La presidenza danese dell’Unione organizzò un workshop a Hersens nell’aprile 2012. Ma la maggior parte degli Stati membri ,osservò la Commissione ,non avevano un piano d’intervento in questo campo. Così emerse la proposta di stilare delle linee guida.
Per giustificare i costi finanziari di un piano straordinario la Commissione argomentò che i costi di un mancato intervento sarebbero stati ben più alti di quelli del piano su questi temi. Infatti le stime di Eurofond indicarono che il costo del NEET ammontasse a circa del 1%del Pil della UE ,ovvero 153 miliardi di euro all’anno nel 2011. Un costo che naturalmente sarebbe distribuito in misura maggiore nei territori che avrebbero sofferto maggiormente la recessione ,ovvero l’Italia 0832,6 miliardi) seguita d Francia,Regno Unito e Spagna(22,18, e 15,7 miliardi rispettivamente).In misura percentuale sul Pil ,gli Stati che avrebbero sofferto di più come la Grecia e la Bulgaria, rispettivamente con un costo sociale del 3,3 e 3,2 del Pil. Inoltre i costi e gli impatti di questa situazione sarebbero stati distribuiti secondo una geografia umana . Basti pensare che in Italia i tassi di disoccupazione giovanile di lungo periodo variano secondo l’Istat dal 9,5% del Nord al 28,5% del Mezzogiorno.
Finalmente il 23 aprile 2013 la Raccomandazione 120/0 del consiglio Europeo ammise che i giovani erano stati <<colpiti particolarmente duro dalla crisi >>. Il documento menzionava colastico e l’uscita di 20 milioni di persone dalla povertà e dall’esclusione sociale.<< Il Consiglio aveva invitato gli Stati membri a intervenire rapidamente sull’offerta educativa ,con misure di attivazione e formazione per i NEET ,includendo che non ha terminato il corso di studi obbligatorio.
13) THE EUROPEAN FOUNDATION for the Improvement of Living and Working Conditions ( Eu- rofond) : NEETs Young people not employment education or training. Luxembourg ,2012.
L’obbiettivo era di riportare queste persone in un processo educativo,di formazione o nel mercato del lavoro nel più breve tempo possibile riducendo il rischio di povertà ed esclusione.(14 Raccomandazione del Consiglio dell’Unione Europea del 22 Aprile 2013 sull’istituzione di una garanzia giovani ,2013 ).
Per il periodo 2014-2020 è stato stanziato un budget totale di 6,4 miliardi di euro .di cui 3,2 attraverso una nuova linea di finanziamento dedicata Youth Employment Initiative (YEI) e l’altra metà attraverso il Fondo sociale Europeo. I beneficiari della YEI saranno le regioni europee con un tasso di disoccupazione giovanile superiore al 25%. In parallelo verrà auspicato che una parte rilevante delle risorse FSE vengano investite nella modernizzazione dei servizi per l’implementazione di Garanzia Giovani ,ovvero politiche attive e occupabilità. Dall’inizio degli anni ’90 le istituzioni europee hanno sostenuto l’opportunità di aumentare la flessibilità in entrata nel mercato del lavoro. Tuttavia aprire i mercati non è stato di per sé sufficiente ad aumentare la resilienza se il numero totale dei posti di lavoro non viene incrementato o anzi decresce come dopo la crisi del 2007. Infatti lo stesso carico di lavoro viene distribuito tra una quantità crescente di persone attraverso contratti di corta durata e la crescita esponenziale del part-time involontario .In questo sistema i lavoratori ed i disoccupati vengono messi in competizione tra loro per un insieme di risorse sempre più ridott
LA GARANZIA GIOVANI ALL’ITALIANA
Il piano Garanzia Giovani ha contribuito all’istituzionalizzazione e generalizzazione della categoria NEET tanto presso le agenzie governative come nel lessico giornalistico. E’ infatti forte l’enfasi sull’occupabilità <<Programma Garanzia per i giovani non contiene solo provvedimenti dedicati all’emergenza in corso ,ma costituisce una riforma che vuole assicurare occupabilità ai giovani italiani di oggi e a quelli di domani .(15) ( Cfr. Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali ,a cura di D. Fano.Roma,2014) abbandonato la scuola dell’obbligo e fermarle nuovamente per ridurre la differenza di competenza.
14) RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA del 22 Aprile 2013 sull’istituzione di una Garanzia per i Giovani (2013/C120/ 01 )
15) Cfr.MINISTERO DEL LAVORO E DELLE POLITICHE SOCIALI. Il programma italiano sulla Garanzia per i Giovani 2014-2020, a cura di D.Fano ,Roma,2014.p.9.
L’Italia è infatti l’unico grande paese UE in cui si assiste ad una riduzione dei posti di lavoro ad alta qualificazione e in cui tale segmento di lavoratori ha ricominciato ad emigrare.
Il capitale sociale individuale spendibile sul mercato del lavoro continua a crescere con l’istruzione poiché i lavoratori più istruiti competono con chi non lo è per posti di lavoro che in realtà richiedono poche competenze specialistiche . La flessibilità ha portato a un declino dei salari e ha ridotto gli stimoli per le aziende a incrementare la produttività .Garanzia Giovani sta svolgendo il ruolo di equivalente funzionale per quel reddito di cittadinanza che non esiste in Italia e sta incentivando le imprese a sfruttare una manodopera giovane a basso costo sovvenzionata dai fondi europei . Il dibattito sull’efficacia della misura è stato molto ampio ed ha visto un ventaglio di posizioni che vanno da quelle più ottimistiche che vedono in tale iniziativa istituzionale un buon inizio con molte potenzialità (16)(D.Fano ,E.Gambardella ,F.Margiocco.Milano, Brioschi,2015) o una politica necessaria ma con molti deficit . Il mercato del lavoro neoliberista ha reso ancora più vulnerabili i giovani e non ha trovato una soluzione equa per la redistribuzione della ricchezza e delle opportunità . Nel caso dei NEET e di Garanzia Giovani ,la semplificazione di complesse relazioni sociali con l’uso di concetti ambigui può rendere più problematiche o addirittura inefficaci le politiche sociali pubbliche .(17) (R.Cefalo, V.Sergi,Giannelli,N.,2015,Fisciano). Non a caso Garanzia Giovani ha ricevuto molte critiche motivate ed accanto ad una adesione massiccia da parte dei disoccupati ha creato delusione e rabbia in molti e molte. Una società gerarchica e corrotta come quella italiana ,ha schiacciato verso il basso il potere dei giovani che vengono sfruttati ed usati per produrre valore e per questo sono disoccupati ,sottoccupati e naturalmente disillusi. Oggi vengono rimessi al centro solo a condizione di giocare la parte della “categoria vulnerabile”. Inoltre la disoccupazione giovanile dovrebbe accendere un campanello d’allarme sul futuro della società basata sul lavoro in un’epoca di trasformazioni sociali e tecnologiche determinanti .L’istanza di un reddito di cittadinanza ,capace di sganciare l’inclusione sociale dal salario da lavoro permetterebbe di sperimentare forme sociali di produzione innovative ,di contenere l’emigrazione di massa dei giovani soprattutto dal Sud Italia e interromperebbe il circolo vizioso di esclusione, repressione ,costi sociali che vede i giovani in prima fila tra le vittime della criminalità organizzata e del consumismo compulsivo. Le politiche per il contrasto della disoccupazione giovanile in Italia sono oggi incastrate tra il rischio di una interesi prolungata
16)D.FANO,E.GAMBARDELLA ,F.MARGIOCCO,Garanzia Giovani la sfida, Milano , Brioschi ,2015. 17) R,CEFALO,V.SERGI,N.GIANNELLI, We are not NEET how categories frame misunderstanding and impede solutions,2015 Paper presentato Espanet Italia 2015 17-19 settembre ,Fisciano
del sistema e la necessità urgente di cambiamento spinta dal potenziale di resilienza sociale delle giovani generazioni.
CI SARA’ MOLTO LAVORO DA FARE PER LE SCIENZE SOCIALI NEL BREVE TEMPO FUTURO.
L’occupabilità come orizzonte cognitivo e normativo e garanzia giovani come strumento di intervento caratterizzano oggi le politiche per il mercato del lavoro rivolto ai giovani in Europa. In questi anni la sociologia del lavoro ha posto un enfasi eccessiva sul lato dell’offerta di lavoro trascurando i problemi legati al lato della domanda ovvero alla capacità dell’economia capitalista di costruire posti di lavoro e redistribuire reddito e soprattutto non ha compreso a sufficienza la potenzialità dei giovani di innovare i modelli produttivi e sociali. Questo approccio a-critico basato sulla fiducia in accumulazione di capitale illimitata e costante ha mostrato oggi tutti i suoi limiti. Tuttavia la debolezza politica ed organizzativa dei giovani precari lascia troppo spesso in ombra la ricchezza delle sperimentazioni ,seppur limitate nello spazio e nel tempo, che indicano le possibilità di un superamento della società basata sullo sfruttamento del lavoro e sull’esclusione sociale. Questo è oggi un campo del sapere che merita di essere conosciuto e fatto crescere.
CAPITOLO IX