L’ordinamento dell’ABF è l’insieme delle disposizioni che disciplinano gli elementi, che consentono al “sistema” ABF di funzionare.
Quest’ultimo, infatti, è costituito da più organi decidenti, che si articolano sul territorio nazionale, da un “Collegio di coordinamento” con la funzione di comporre gli eventuali orientamenti discordanti emersi in seno ai vari collegi, dalle Segreterie tecniche, nonché dalla Struttura centrale di coordinamento.
Fino al 2016 l’ABF era articolato in tre collegi, a ciascuno dei quali era attribuito un ambito territoriale di competenza: Milano, per le Regioni del Nord Italia, Roma per quelle centrali e per i ricorsi presentati da clienti aventi il proprio domicilio in uno Stato estero, Napoli per le Regioni del Sud.
A partire dal 20 dicembre 2016 sono diventati operativi nelle città di Bari, Bologna, Palermo e Torino quattro nuovi collegi, pertanto la competenza territoriale dei tre collegi originari è stata ridefinita.
Il Collegio con sede a Bari decide i ricorsi presentati dai clienti che hanno il proprio domicilio in Basilicata, Calabria e Puglia.
Il Collegio con sede a Bologna decide i ricorsi presentati dai clienti che hanno il proprio domicilio in Emilia-Romagna e Toscana.
Il Collegio con sede a Milano decide i ricorsi presentati dai clienti che hanno il proprio domicilio in Friuli-Venezia Giulia, Lombardia, Trentino-Alto Adige, e Veneto.
Il Collegio con sede a Napoli decide i ricorsi presentati dai clienti che hanno il proprio domicilio in Campania e Molise. Il Collegio con sede a Palermo decide i ricorsi presentati dai clienti che hanno il proprio domicilio in Sardegna e Sicilia. Il Collegio con sede a Roma decide i ricorsi presentati dai clienti che hanno il proprio domicilio in Abruzzo, Lazio, Marche e Umbria. Il Collegio è inoltre competente per i ricorsi presentati dai clienti che hanno il proprio domicilio all'estero.
Il Collegio con sede a Torino decide i ricorsi presentati dai clienti che hanno il proprio domicilio in Liguria, Piemonte e Valle d’Aosta.
Trattasi di una suddivisione che pare richiamare la competenza territoriale propria degli organi giurisdizionali, ma se ne differenzia, in quanto la competenza di ciascun collegio è determinata dal domicilio dichiarato dal cliente nel proprio ricorso: la scelta del collegio è rimessa, quindi, alla discrezionalità del cliente.
Ogni collegio è costituito da un numero minimo di cinque componenti: tre, tra cui il presidente, sono designati dalla Banca d’Italia, uno dalle associazioni degli intermediari e l’altro da quelle rappresentative dei clienti.
Tuttavia, la composizione dell’Organo decidente dell’ABF è definita “a geometria variabile”, posto che ai sensi del par. 2 delle disposizioni sui sistemi di risoluzione stragiudiziale, Sez. III, su autorizzazione della Banca d’Italia, l’organismo associativo può nominare più componenti sempre che sussistano particolari esigenze di specializzazione e rappresentatività dei componenti e sempre che ciò non pregiudichi l’efficienza della procedura. Si tratta, in particolare, di due membri che rappresentano, l’uno, i
consumatori ed è nominato dal Consiglio Nazionale dei consumatori e degli utenti ex art. 136 del Codice del consumo, mentre l’altro rappresenta le restanti categorie di clienti. Inoltre, il numero dei componenti è destinato ad aumentare ancora, posto che vengono nominati anche membri supplenti per sostituire i componenti effettivi in caso di impedimento, assenza o astensione di questi ultimi.
Peraltro, il provvedimento di nomina viene emesso dalla Banca d’Italia, la quale ha, altresì, il potere di dichiarare decaduti dall’ufficio i membri che abbiano effettuato reiterate assenze nonché il potere di revocare per giusta causa coloro che perdano i requisiti previsti per la nomina32.
A tale ultimo proposito, il par. 3, Sez. III delle disposizioni citate stabilisce che requisiti per la nomina sono l’esperienza, la professionalità, l’integrità e l’indipendenza; in particolare, la scelta ricade sui docenti universitari in discipline giuridiche ed
32 Il fatto che la Banca d’Italia abbia siffatti poteri consente di affermare che l’ABF è un organismo incardinato all’interno dell’Autorità creditizia.
economiche, sui professionisti iscritti ad albi professionali nelle suddette materie da almeno dodici anni, sui magistrati in quiescenza e, comunque, su soggetti in possesso di comprovata esperienza in materia bancaria, finanziaria o di tutela dei consumatori. La preparazione che, dunque, viene richiesta è essenzialmente tecnica così da garantire che l’organo decidente sia in grado di valutare la fondatezza o meno del ricorso.
Una tale composizione, così equilibrata nel rappresentare i soggetti coinvolti, garantisce la terzietà dell’Organo decidente33.
Per comprendere a fondo il sistema dell’ABF bisogna analizzare in modo approfondito le varie disposizioni inerenti la posizione giuridica dei componenti degli organi decidenti.
Innanzitutto bisogna sottolineare come nella loro condotta tutti i membri dell’organo decidente siano
33 G. Costantino, L’arbitro bancario finanziario. Premessa, in Foro
obbligati ad uniformarsi al codice deontologico predisposto dalla Banca d’Italia, il cui art. 2 è rubricato, per l’appunto, “Valori e principi fondamentali”.
Dall’esame del predetto codice deontologico emerge la profonda diversità di ruoli tra il presidente e gli altri membri del collegio; in particolare gli artt. 8, comma III e 10, comma I, prevedono che i membri del collegio debbano:
a) comunicare immediatamente al presidente del collegio nonché alla Banca d’Italia gli eventuali intervenuti condizionamenti dell’indipendenza o danno all’immagine del collegio;
b) collaborare con il presidente per assicurare la migliore organizzazione dei lavori.
Da ciò si deduce chiaramente come il ruolo del presidente sia preminente rispetto a quello dei membri, in quanto allo stesso sono riconosciute prerogative particolari: in primis il presidente rimane in carica per 5 anni, anziché tre, e tale circostanza è da considerarsi come affermazione della garanzia della continuità della funzione svolta.
In secondo luogo il presidente è chiamato a verificare la regolare costituzione dell’organo decidente verificando, non soltanto il rispetto della regola della rappresentatività in caso di sostituzione di alcuni membri effettivi con dei supplenti, ma anche in quali casi il collegio deve essere composto con il membro rappresentante dei consumatori o delle altre categorie di clienti.
Un ulteriore compito del presidente è quello di coordinare e regolare l’attività del collegio, anche al fine di promuovere il rispetto dei termini della procedura; tale attività, manifestazione del suo ruolo preminente di stampo quasi manageriale, viene meglio descritta e disciplinata dall’ art. 6 comma 1 del Regolamento per il funzionamento dell’Organo decidente dell’ ABF, ai sensi del quale “Il Presidente assegna ciascun ricorso ad un
relatore individuato tra i componenti del Collegio, salvo che non ritenga di svolgere personalmente tale compito”, analogamente a quanto avviene nei collegi
giudicanti giurisdizionali.
Ulteriore espressione del ruolo di garanzia formale attribuito al presidente sono le previsioni in base alle
quali egli accerta i risultati delle votazioni e sottoscrive la decisione, rendendo così imputabile l’atto ad una specifica persona fisica, elemento indispensabile affinché l’atto stesso acquisti giuridica esistenza. Occorre evidenziare come tale ultima disposizione si discosti dagli artt. 132 comma 3 e 832 comma 2 n. 7 c.p.c. che, per le sentenze rese dai giudici civili collegiali e per i lodi rituali, richiedono la sottoscrizione del presidente e del giudice estensore e di tutti gli arbitri. Il particolare ruolo rivestito dal presidente trova riscontro anche sul piano economico in quanto allo stesso viene riconosciuto un compenso annuo fisso pari al doppio di quello degli altri membri effettivi e un gettone di presenza per ogni riunione cui partecipa aumentato della metà rispetto agli altri membri.
Per quanto riguarda invece il trattamento economico dei membri dei collegi, le disposizioni sui sistemi di risoluzione stragiudiziale stabiliscono che la Banca d’Italia debba liquidare i compensi dei componenti effettivi e supplenti scelti dalla stessa e dalle associazioni rappresentative dei clienti, mentre rimangono a carico delle associazioni degli intermediari
i compensi dei membri da esse designati. Questa statuizione, che garantisce la natura rappresentativa dell’organo, è espressamente riconosciuta dal codice deontologico ed in particolare dagli artt. 10 comma 1 e 11 comma 1: tale circostanza ovviamente non comporta che la decisione debba essere conforme agli interessi prevalenti ma è invece da considerarsi una garanzia che consente una definizione più giusta della vertenza.
Dobbiamo adesso affrontare la normativa relativa al “Collegio di coordinamento”34 che è senz’altro da
considerarsi una speciale articolazione del sistema dell’ ABF: tale collegio può essere investito della decisione dei ricorsi o su iniziativa del presidente di ciascun collegio, prima che il ricorso venga esaminato dal collegio medesimo, o su determinazione del collegio medesimo. In tutti e due i casi i presupposti di tale investitura sono rappresentati dal fatto che ci si trovi di
34 Il Collegio di coordinamento istituito in sede di revisione delle disposizioni sui sistemi di risoluzione stragiudiziale nel dicembre 2011, si ispira molto alla figura delle Sezioni Unite istituite presso la Suprema Corte di cassazione.
fronte a questioni di particolare importanza oppure a questioni che abbiano dato luogo o possano dar luogo ad orientamenti non uniformi tra i singoli collegi35.
In relazione ad esso le disposizioni sui sistemi di risoluzione stragiudiziale stabiliscono che il collegio territoriale può discostarsi dalla decisione del Collegio di coordinamento solo a condizione che il primo ritenga sussistano nella fattispecie concreta specificità tali da giustificare la violazione del c.d. vincolo al precedente del collegio di coordinamento.
Bisogna però chiarire sin da subito come l’eventuale violazione del vincolo de quo, analogamente a quanto accade in relazione alla Corte di legittimità, non determina alcuna invalidità né può essere fatta valere in nessun modo ma ciò nondimeno comporta che il vincolo sia meno cogente ed effettivo. E difatti l’osservanza dei
35 Il rischio che questioni identiche possano essere decise in termini discordanti dai diversi collegi è connaturato non soltanto all’istituzione di una pluralità di collegi decidenti ma anche alla previsione che la composizione dell’organo possa mutare: F. Maimeri, sub art. 128 bis, in
Commentario al Testo Unico bancario, a cura di F. Belli, G. Losappio, M.
precedenti del collegio di coordinamento da parte dei collegi territoriali è garantita dalla parziale coincidenza della composizione dei due organi.
In relazione al funzionamento dell’ABF non si pongono questioni di legittimità costituzionale della predetta norma regolamentare che impone il vincolo dei diversi collegi al precedente del Collegio di coordinamento in quanto il fondamento giuridico della disposizione è da individuarsi, come sostenuto da attenta dottrina, nel carattere unitario del sistema analogamente a quello individuato nella cornice della nostra Costituzione per l’art. 374 comma III c.p.c. 36
Nonostante le similitudini evidenziate, vi sono però anche rilevanti differenze tra le Sezioni unite della Suprema Corte e il Collegio di coordinamento: innanzitutto l’organizzazione dell’ ABF è priva del carattere gerarchico che rileva nell’organico della Suprema Corte, infatti non è previsto un primo Presidente ma il Presidente di ciascun collegio 36 F. Auletta, Profili nuovi del principio di diritto, in Diritto processuale
territoriale ha pari dignità degli altri. Secondariamente, la maggior autorevolezza delle decisioni rese dal Collegio di coordinamento risulta dalla semplice presenza dei presidenti dei collegi anziché, come previsto per le Sezioni Unite, da una composizione più estesa.
Abbiamo infine una particolarità che riguarda il Collegio di coordinamento ovvero la possibilità che le sue riunioni si svolgano anche in modalità di videoconferenza in modo da mediare con le distanze geografiche che separano i diversi membri. Tale scelta è lasciata alla discrezionalità del Presidente che, ove reputi più opportuna la presenza fisica dei membri, può invece stabilire presso quale delle sedi indirla.
Il sistema dell’ABF si compone non soltanto degli organi che devono adottare le decisioni ma anche di uffici che svolgono una funzione di supporto ai primi: ogni collegio territoriale è assistito nello svolgimento della propria attività da una segreteria tecnica istituita presso la corrispondente sede della Banca d’ Italia37.
La segreteria tecnica non si limita a fornire un ausilio tecnico ma svolge funzioni più rilevanti di quelle riservate di regola alle cancellerie e segreterie degli uffici giudiziari: difatti accerta completezza, regolarità e tempestività della documentazione presentata dalle parti e, ove lo ritenga necessario, chiede alle parti le necessarie integrazioni, fissando un termine per la loro produzione.
Altri sono i delicati e particolari compiti della segreteria tecnica:
1) attestare l’irricevibilità del ricorso in caso di sua palese incompletezza, irregolarità o intempestività, dandone comunicazioni alle parti; nei casi di manifesta irricevibilità o inammissibilità del ricorso, sottoporre prontamente lo stesso al presidente per l’assunzione delle determinazioni previste;
2) predisporre una relazione da rendere disponibile a ciascun componente del collegio
prima della riunione in cui viene discusso il ricorso;
3) sottoporre il calendario delle riunioni al presidente per l’approvazione e convocare i membri del collegio ed informarli sull’agenda dei ricorsi da trattare.
Dunque l’attribuzione di un ruolo attivo alle segreterie tecniche, pur essendo distante dalla realtà della maggior parte degli uffici giudiziari, all’interno dei quali le cancellerie si limitano al compimento di attività non discrezionali, sembra trovare un
interessante ed eloquente paragone
nell’organizzazione della Corte di cassazione. Infatti, analogamente a quanto fanno le Segreterie tecniche nell’ambito dell’ABF, le cancellerie della Suprema Corte segnalano ordinariamente ai consiglieri relatori la presenza di motivi di manifesta inammissibilità dei ricorsi, curano la predisposizione dei fascicoli delle cause, provvedono alla selezione dei ricorsi che siano omogenei.
All’interno del sistema dell’ABF abbiamo poi un ulteriore organo che ricorda l’Ufficio del ruolo e del
centrale di coordinamento istituita presso l’Amministrazione centrale della Banca d’Italia. Tale organismo svolge una serie di importanti compiti tra i quali: a) coordina le segreterie tecniche, cura il buon funzionamento del sistema ed in particolare provvede alle attività connesse con la nomina, la revoca e la decadenza dei componenti dell’organo decidente; b) si occupa dell’informativa al pubblico sulle attività svolte dall’ABF; c) provvede al monitoraggio dei processi di lavoro e all’individuazione di linee guida al fine di garantire l’efficienza complessiva del sistema.
La funzione principale è comunque quella di curare la diffusione e la pubblicazione delle decisioni dell’ABF sul sito internet ufficiale, attività che consiste nella indicizzazione delle decisioni stesse e cioè nell’indicazione dei lemmi più significativi che ricorrono all’interno delle decisioni38. Oltre a questa,
altra funzione di particolare rilevanza è
38 Tale attività è sostanzialmente assimilabile a quella principalmente svolta dall’ufficio del massimario presso la Suprema Corte.
l’individuazione della segreteria tecnica competente allorché vengano rimessi contestualmente al Collegio di Coordinamento una pluralità di ricorsi su questioni di particolare importanza, o che abbiano dato luogo o possano dare luogo a orientamenti non uniformi tra i singoli collegi.
Abbiamo infine un’ulteriore previsione normativa che autorizza la Struttura centrale di coordinamento, limitatamente alle cause rimesse al Collegio di coordinamento - ma ciò è da ritenersi sempre permesso seppur soltanto all’interno del medesimo organo di decisione - all’aggregazione dei ricorsi dal contenuto simile per poterli decidere durante la stessa riunione.
Alla luce di quanto sopra si può affermare che39
l’ABF costituisce una specie di organo all’interno della Banca d’Italia: questa affermazione impone
39 In senso conforme F. Capriglione, Il ruolo dell’ ABF tra funzione
giustiziale e supervisione bancaria, in ABF e supervisione bancaria, a cura
di F. Capriglione, M. Pellegrini, Cedam, 2011, che sottolinea come la collocazione dell’ ABF “lato sensu si è concretizzata all’interno dell’apparato della Banca d’Italia”.
un’importante riflessione sull’imparzialità dell’ABF,
poiché sin da subito non si deve dimenticare che l’art. 128-bis comma 2 non prescrive che l’organo sia indipendente bensì che siano assicurate (soltanto) imparzialità e rappresentatività dei soggetti interessati40.
Operando un parallelo con l’ordinamento giudiziario ricordiamo come i magistrati ordinari siano legati all’amministrazione giudiziaria da rapporti a tempo indeterminato di stampo burocratico mentre nel sistema dell’ABF i rapporti tra la Banca d’Italia e i membri degli organi decidenti sono molto diversi. Si tratta innanzitutto di rapporti a tempo determinato e deve escludersi qualsiasi vincolo di subordinazione all’Autorità creditizia potendo, tra l’altro, i componenti dei collegi svolgere anche altre attività come ad esempio di docenza universitaria o relativa a libere professioni; la qualificazione giuridica che appare meglio applicabile a tale rapporto giuridico è
40 F. Capriglione, op. cit., che ricorda come i concetti di imparzialità ed indipendenza non possano tra loro né essere assimilati né confusi.
senz’altro quella della prestazione professionale intellettuale ex art. 2229 e ss. c.c.
All’interno di tale qualifica sembrano rientrare i rapporti instaurati tra la Banca d’Italia ed i Presidenti e membri dalla stessa designati, nonché quelli scelti dalle associazioni rappresentative della clientela. Invece i membri delle associazioni degli intermediari instaurano un rapporto giuridico direttamente con le predette associazioni, dalle quali ricevono i compensi, ma a favore del terzo Banca d’Italia la quale ex art. 1411 comma 2 c.c. dichiara di voler profittare della stipulazione avvenuta tra associazione e professionista attraverso la nomina dei componenti designati.
Muovendo quindi da tale qualificazione giuridica si comprende come i membri degli Organi decidenti dell’ABF godano di una posizione di piena e completa indipendenza nei confronti della Banca d’Italia: ciò è confermato dal fatto che la prestazione professionale intellettuale è per sua stessa natura ispirata alla assoluta indipendenza, indipendenza
assicurata altresì dai requisiti necessari richiesti per poter ricoprire il ruolo stesso.
Ad ogni buon conto non può sottacersi che l’indipendenza dei membri dei collegi dell’ABF è profondamente diversa da quella assicurata alla magistratura dalla Costituzione e dalle norme di rango ordinario attuative dei principi costituzionali; pertanto non può non affermarsi che l’indipendenza deve essere assicurata individualmente da ciascun membro dell’organo decidente.
Tale assunto trova conferma nelle statuizioni di cui all’art. 8 del Codice deontologico per i componenti dell’organo decidente, rubricato “Indipendenza”, le quali specificano nel dettaglio quali comportamenti devono essere mantenuti dai membri dei collegi. Come sostenuto da autorevole dottrina, peraltro, l’indipendenza dell’organo decidente è inoltre esaltata dalla piena rappresentatività dei suoi
membri41, inoltre deve sottolinearsi come l’autorità
creditizia non abbia alcun interesse nella controversia tra intermediario e clientela. Ed anzi, proprio per assicurare la più completa imparzialità nell’esercizio della propria attività di vigilanza, la Banca d’Italia ha così istituito l’ABF e l’ha circondato di una serie di prerogative idonee ad assicurarne l’indipendenza.
Pur se connessi, i concetti di indipendenza e di imparzialità non coincidono e, come chiarito dalla Corte costituzionale 42, il principio dell’indipendenza
è presupposto di quello di imparzialità ma non ne esaurisce il contenuto, infatti quest’ultimo impone che ogni giudice operi in condizione di assoluta estraneità ed indifferenza rispetto agli interessi in causa. Analogamente a quanto avviene per i giudici
41 B. De Carolis, L’arbitrato bancario finanziario come strumento di tutela
della trasparenza, Roma, 2011, in Quaderni di Ricerca Giuridica e della Consulenza Legale, n. 70.
civili, la cui imparzialità è conseguita dalle disposizioni in tema di astensione e ricusazione ex artt. 51 e 52 c.p.c., per i componenti dei collegi dell’ABF l’imparzialità è perseguita dalle norme del Codice deontologico ed in particolare dagli artt. 9 e 10 rubricati rispettivamente “imparzialità” e “correttezza”.
CAP IV
IL PROCEDIMENTO DELL’ARBITRO