Sommario: 1.La duplice connotazione della flessibilità e della sicurezza; 2.La sicurezza sociale come sicurezza esistenziale; 3. La bidimensionalità della flexicurity
e il nuovo concetto di lavoro; 4.La regressione concettuale della flexicurity e le sue cause; a)L’assenza di un quadro occupazionale organico; b) La decadenza dell’attuale welfare State; c ) L’affermazione della mobication; d) L’erosione dei diritti costituzionalmente tutelati in ambito statale; 5.La “trappola di vulnerabilità” del mercato del lavoro.
1 La duplice connotazione della flessibilità e della sicurezza.
Il concetto di flexicurity, così come enunciato, dimostra l’esistenza della intensa relazione tra il mercato del lavoro, dominato dall’idea di flessibilità, e il sistema di sicurezza sociale, basato sulla realizzazione dell’omonima idea, in una relazione dialogica, nella quale l’attuazione di una corretta dinamica occupazionale è variabile dipendente e reciproca del corretto sviluppo delle forme di tutela previdenziale e assistenziale, come espressione della sicurezza sociale e della solidarietà collettiva.
La predisposizione delle linee politiche ispirate alla flexicurity richiede un ragionevole sforzo anticipatorio da parte dei governanti, sia per ciò che concerne le risorse indispensabili, sia per la ricostruzione completa di due sfere di tutela estremamente complesse, quali il mercato del lavoro e il sistema di sicurezza sociale, lungo un percorso di sviluppo contemporaneo e parallelo. Ciò implica un costante monitoraggio dell’andamento occupazionale generale e una attenta audizione delle situazioni di bisogno che si delineano nell’ipotesi di contrazione economica e di difficoltà lavorative, implicando l’abbandono di un modus operandi dal carattere emergenziale, con la produzione di effetti circoscritti nel breve periodo, in totale assenza della valutazione delle eventuali conseguenze su un intervallo
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temporale medio-lungo della riforma del mercato del lavoro potenzialmente introdotta.
La realtà dei fatti presenta, invece, elementi estranei e contraddittori rispetto all’armoniosa realizzazione dell’idea di flexicurity, nel senso che la disoccupazione e la precarietà, conseguenze dell’attuale crisi generale che l’Europa sta vivendo dal 2008, sono affrontate da coloro che esercitano il potere politico attraverso il ricorso a manovre emergenziali, come una sorta di terapia omeopatica317, con la somministrazione di nuove dosi di farmaco
della flessibilità318 nell’organismo comunitario, già fortemente debilitato dall’assenza di una concreta politica in materia sociale.
La netta prevalenza della componente della flessibilità sulla sicurezza è facilmente riscontrabile anche nel linguaggio politico che accompagna la presentazione e la pseudo spiegazione all’elettorato, attraverso la diffusione sui mass-media, di riforme ispirate a tale principio: si parla solo di ridare flessibilità al mercato del lavoro, di rilanciare l’economia attraverso la semplificazione del lavoro flessibile, di introdurre misure di flessibilizzazione nella retribuzione e nell’orario di lavoro, mentre non viene mai proposto il tema della sicurezza che, invece, nell’idea originaria di flexicurity è componente di pari rango rispetto alla flessibilità.
Ed è proprio a causa del totale disinteresse dimostrato verso il fattore securitario che conserva attualità e riacquista importanza la rielaborazione giuridica della flexicurity del Rapporto Supiot del 1999319, nel quale si afferma
che “la questione fondamentale che si pone oggi non è più quella della flessibilizzazione, ma quella della armonizzazione di questi nuovi imperativi di libertà nel lavoro con il bisogno non meno importante che hanno tutti i
317 Fontana G., op.cit.
318 Cfr. Realfonzo R., op. cit, in particolare il par. 2 La tesi del mainstream: flessibilità per la
crescita, 488; Zilio Grandi G.- Sferrazza M., Legge n. 78/2014 e politiche del lavoro, i WP C.S.D.L.E. “Massimo D’Antona”, 2014, 220, in http://csdle.lex.unict.it/workingpapers.aspx osservano che la flessibilità non è un dogma, ma uno strumento per la realizzazione di un valore, quello della stabilità.
319 Il Rapporto Supiot, dal nome di un noto giuslavorista francese, attesta l’evoluzione della
riflessione europea sul tipo di garanzie da apprestare a favore dei lavoratori, partendo dal presupposto che il lavoro subordinato standard perde, nel tempo, la sua centralità perché la stessa attività lavorativa diviene multiforme e poliedrica nelle modalità di esecuzione e nei contenuti. Il variegato formarsi di nuove figure contrattuali fa sorgere nuove esigenze e la necessità di inventare ulteriori forme di garanzia, in Bronzini G., Nuova formulazione del lavoro, nuova formulazione dei diritti nel mondo globalizzato, 2009, in www. treccani.it
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lavoratori di fare affidamento sulla lunga durata di un autentico status professionale che possa permettere loro di liberare in modo equo la propria capacità d’iniziativa individuale. Da qui, l’esigenza di investire efficacemente in forme di sicurezza attiva”320.
Si delinea un nuovo concetto di sicurezza che, intesa in termini occupazionali, si riferisce alla possibilità per i lavoratori di trovare agevolmente un lavoro in ogni fase della loro vita attiva, di avere buone prospettive di sviluppo della carriera, in un contesto economico in rapido cambiamento. La security non si riferisce solo al mantenimento dell’occupazione, ma anche alla continuità di carriera, ponendo particolare attenzione alle misure di supporto ai lavoratori nei momenti di transizione da un lavoro all’altro, considerando due aspetti fondamentali.
In primo luogo, si impone una visione integrale di sicurezza321, che
ricomprende il rapporto di lavoro (employment security), il mercato del lavoro (social security) e la protezione dei gruppi più deboli presenti nel mercato del lavoro o fuori dallo stesso, al fine di prevenire la social exclusion. Tale concetto conduce, da un approccio basato sulla certezza del lavoro, ad un approccio verso l’occupabilità e la transizione professionale, oltrepassando la circostanza lavorativa specifica322, che risponde anche ad un
nuovo stato emotivo dei lavoratori, i quali, essendo consapevoli dell’estrema elasticità dei rapporti di lavoro attuali e dell’impossibilità, sempre più concreta, di ricoprire il proprio posto di lavoro per tutta la vita, sentono principalmente l’esigenza di un buon livello di occupabilità, relegando in un piano secondario la stabilità del lavoro svolto fino ad un dato momento323. Esigenza che nasce come logica conseguenza del sorgere di un arcipelago di contratti atipici324, che si affiancano al contratto di lavoro standard, o che introducono variazioni al contenuto di quest’ultimo, come l’estensione del margine di iniziativa personale del lavoratore, a fronte di un
320 Supiot A., Il futuro del lavoro, Roma, 2003, 43 e ss.
321 Zappalà L., Flexicurity e valorizzazione delle capability: l’impulso alla ri-regolazione del
lavoro a termine, cit., 17.
322 Capitini M.V., op.cit., 125. 323 Fontanesi A., op.cit., 19.
324 Bronzini G., Nuova formulazione del lavoro, nuova formulazione dei diritti nel mondo
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ridimensionamento del concetto di eterodirezione, come carattere essenziale della subordinazione lavorativa, creando zone d’ombra tra il lavoro dipendente e quello autonomo.
Le trasformazioni più recenti del mercato del lavoro hanno, dunque, condotto ad un diverso assetto dei rapporti contrattuali, caratterizzato dall’eccessiva segmentazione e dalla conseguente fragilità securitaria.
In secondo luogo, nelle politiche ispirate alla flexicurity, l’occupazione deve restare sempre la scelta più conveniente325, nel senso che la predisposizione
di un sistema di sussidi, integrativi o sostitutivi del reddito, che permettono di superare i periodi di transizione da un posto di lavoro ad un altro, non deve degenerare in un disincentivo dal successivo reinserimento nel circuito occupazionale. L’obiettivo è quello di impostare una regolamentazione del lavoro, che funga da stimolo326 non all’ottenimento di un’attività qualsiasi,
ma ad un lavoro decente e possibilmente appagante, attraverso il quale la persona può scegliere quale contributo dare alla società327.
Nelle ipotesi di disoccupazione strutturale, tuttavia, l’unica esigenza è quella di avere un lavoro, e non il lavoro, e questo aumenta esponenzialmente la necessità di un sistema di sicurezza sociale efficiente ed efficace.
Nell’osservare la validità di un intervento normativo ispirato alla flessibilità, occorre verificare sempre la duplice connotazione della stessa: la domanda di flessibilità non proviene solo dalle imprese, come strumento per affrontare i repentini mutamenti dell’economia globale, che richiede strutture agili ed elastiche, predisposte al camaleontico mutamento per sostenere gli alti livelli di concorrenza sul mercato; a ben vedere, la flessibilità è richiesta anche dai lavoratori, al fine di attenuare o modulare diversamente tempi e carichi di lavoro per ragioni personali, di cura, di formazione. Una misura politica potrà dirsi realmente basata sulla flessibilità solo se è in grado di rispondere alle richieste delle imprese e dei lavoratori, altrimenti si intravede una misura monca, sorretta da un’impostazione unilaterale e arbitraria della flessibilità.
325 Rosati S. D., op.cit.
326 Zappalà L., Flexicurity e valorizzazione delle capability: l’impulso alla ri-regolazione del
lavoro a termine, cit., 17.
327 Bronzini G., Nuova formulazione del lavoro, nuova formulazione dei diritti nel mondo
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Come la flessibilità, anche la sicurezza presenta una duplice connotazione: per i lavoratori, la predisposizione di adeguate indennità di disoccupazione ed efficaci politiche attive del mercato del lavoro, che sembrano costituire la migliore assicurazione contro i rischi connessi al mercato del lavoro328, sono
componenti essenziali per la sicurezza dei redditi, per il sostegno durante i cambiamenti di lavoro329 e per la ricerca della prima occupazione, in grado di rispondere alla sempre maggiore dinamicità del mercato del lavoro, che si traduce in flessibilità contrattuale; per le imprese, i percorsi securitari dei propri dipendenti possono costituire la possibilità di migliorare l’assetto aziendale sotto il profilo strutturale, come nelle ipotesi di riorganizzazione o di riconversione, o di incrementare le competenze della forza lavoro, attraverso cicli formativi organizzati nei periodi di permanenza dei lavoratori nel sistema di sicurezza sociale, che permette un miglioramento della produttività aziendale ed una partecipazione attiva del lavoratore, coinvolto nelle dinamiche evolutive dell’azienda, in un crescendo della propria professionalità.
Ne discende che la flessibilità e la sicurezza possono rafforzarsi reciprocamente330, generando così un sistema di gestione condivisa e
reciproca dei rischi presenti nel mercato del lavoro, per imprese e lavoratori. In questo senso, il corretto funzionamento del sistema di sicurezza sociale è la precondizione per un mercato del lavoro basato sulla flessibilità e, di conseguenza, la protezione pubblica non deve limitarsi a stabilire rigidità contrattuali, ma deve estendere il suo campo di azione anche al piano del mercato, alla sfera della cittadinanza sociale331, evitando gli abusi che scaturiscono da un sistema “ingessato”, chiuso in sé stesso, come ovvia
328 Commissione europea, Libro Verde – Modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle
sfide del XXI secolo, Bruxelles, 22.11.2006, COM(2006)708 definitivo, in http://eur- lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF
329 Commissione Europea, Comunicazione Verso principi comuni di flessicurezza: posti di
lavoro più numerosi e migliori grazie alla flessibilità e alla sicurezza, [COM(2007) 359 def. - Non pubblicata sulla Gazzetta ufficiale], del 27 giugno 2007, in http://europa.eu/legislation_summaries/employment_and_social_policy/social_protection/c1 0159_it.htm
330 Fontanesi A., op.cit., 29.
331 Bronzini G., Nuova formulazione del lavoro, nuova formulazione dei diritti nel mondo
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conseguenza della mancata attuazione della bidimensionalità della flexicurity.
2 La sicurezza sociale come sicurezza esistenziale.
Con specifico riferimento alla tutela previdenziale che lo Stato deve garantire, occorre precisare che essa deve avere carattere temporaneo, nel senso che lo Stato deve provvedere alla relativa erogazione per il tempo strettamente necessario al trovare una nuova occupazione ed, inoltre, la tutela previdenziale non deve tradursi in una forma assistenziale generalizzata, in grado di annullare la volontà dell’individuo di cercare lavoro. Il ricorso alla prestazione previdenziale dovrebbe avvenire in due casi, in linea col carattere della temporaneità: di fronte ad una crisi economica generale, tale da creare una vera e propria patologia del mercato del lavoro, temporalmente circoscritta; in corrispondenza di brevi periodi di inattività del lavoratore, nel transito tra un’occupazione e l’altra, come contropartita della flessibilità del mercato del lavoro e di una maggiore libertà di licenziamento.
Le due ipotesi devono essere accomunate da un elemento: l’impegno serio e costante dello Stato nello sviluppo parallelo, contestuale e reciproco delle componenti della flessibilità e della sicurezza, in ossequio al principio di sincronizzazione della flexicurity, nel senso che “non si può pensare ad una fase uno in cui si perseguono le strategie di flessibilità, e ad una fase due in cui la ottenuta flessibilità viene poi temperata o resa più mite dalle politiche di sicurezza”332; le due linee politiche devono procedere all’unisono, in
reciproca coerenza concettuale, nell’interesse dei datori e dei prestatori di lavoro, in quanto parti del medesimo rapporto giuridico, l’una complementare all’altra.
332 Caruso B. – Massimiani C., Prove di democrazia in Europa: la Flessicurezza nel lessico
ufficiale e nella pubblica opinione europea, WP CSDLE “Massimo D’Antona”, 2008, 8, in http://csdle.lex.unict.it/Archive/WP; per una ricostruzione efficace della strategia di
flexicurity, si veda Comitato economico e sociale europeo – CESE-, La flessicurezza (dimensione della flessibilità interna – contrattazione collettiva e ruolo del dialogo sociale come strumento di regolazione e riforma dei mercati del lavoro), n. 999/2007, Bruxelles, 11 luglio 2007.
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Il concetto di sicurezza non è rappresentato dalla stabilità del posto di lavoro, ma dalla sicurezza dell’occupazione che deve essere garantita anche durante le fasi di transizione occupazionale, così da consentire di vivere i cambiamenti del mercato del lavoro come un’opportunità, come un elemento accettabile della propria vita lavorativa333, composta dalla
successione di diversi contratti di lavoro, di periodi di disoccupazione, di obblighi familiari e di formazione.
In questo senso, può parlarsi di sicurezza esistenziale, la cui realizzazione conosce una dimensione spaziale e temporale che va ben oltre il contesto aziendale: un’accezione ampia di tutela sia occupazionale che sociale, nella quale si intrecciano profili di flessibilità, che implicano altri livelli di tutela, oltre quelli aziendali, caratterizzati da un’elevata affidabilità, così da permettere al maggior numero di persone di avere accesso a occupazioni decenti334.
Si conferma così la fondatezza del binomio mercato del lavoro – sistema di sicurezza sociale; flessibilità e sicurezza del mercato del lavoro hanno diversi fondamenti: la prima punta a mercati del lavoro flessibili; la seconda vuole raggiungere un livello massimo di lavori decenti di qualità335. Il connubio dei
due termini esprime la reale valenza dell’idea di flexicurity.
3 La bidimensionalità della flexicurity e il nuovo concetto di lavoro.
La mancata attuazione della bidimensionalità della flexicurity si inserisce nel processo della crescente responsabilizzazione del lavoratore rispetto alla costruzione della propria identità professionale e della propria posizione occupazionale; costruzione che rappresenta un dovere per il lavoratore336. Con l’avvento dello Stato sociale, a vocazione tendenzialmente
333 Fontanesi A., op.cit., 21.
334 Auer P., op.cit.,37 e ss, nota 50. L’Autore precisa che l’espressione sicurezza del mercato
del lavoro non viene utilizzata così come compare nel documento INTERNATIONAL LABOUR OFFICE, Economic Security for a Better World, ILO, Geneve, 2004, dove rappresenta lo stato del mercato del lavoro “laddove l’offerta approssima la domanda”.
335 Auer P., op.cit.,37 e ss.
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universalistica, la garanzia di un lavoro svolto in condizioni dignitose era considerata, invece, un diritto sociale fondamentale.
Tale diffuso convincimento collettivo ha subito, con la crisi del fordismo, una battuta d’arresto contestualmente all’affermazione del nuovo modello di produzione flessibile, basato sulla generalizzazione sociale della cultura della responsabilità, in virtù della quale la stabilità lavorativa e il successo professionale sono fattori dipendenti dalla correttezza del comportamento individuale, nel mercato del lavoro e nelle relazione con l’impresa. L’impegno individuale è considerato strumento atto a consentire il positivo inserimento nel mercato del lavoro. In tale contesto, il ruolo dello Stato deve essere marginale nell’attribuzione, a favore dei singoli lavoratori, di benefici pubblici perché ritenuti dannosi e inutili rispetto al corretto sviluppo delle soggettività sociali, provocando fenomeni di parassitismo individuale e di apatia sociale. Il lavoratore si trasforma in una sorta di impresa individuale, che ha l’onere di investire le proprie risorse e le proprie potenzialità nel mercato del lavoro, sviluppando la capacità di gestire e di pianificare le incertezze del presente e l’imprevedibilità assoluta del futuro, basandosi sulla esperienza maturata e sulle conoscenze acquisite nel passato.
Viene meno la centralità della persona come valore fondante della società e si determina una incorreggibile ambivalenza: da un lato, si collocano i grandi centri detentori del potere economico, il cui interesse è il massimo profitto deducibile dal mercato, e dall’altro lato vi è la pluralità di soggetti possessori della conoscenza e della capacità di lavoro come valore sociale.
La prevalenza dell’una o dell’altra componente rappresenta la sfida dell’immediato futuro dell’attuale welfare e della sua capacità di superare la crisi attraverso una svolta democratica delle relazioni industriali. Tale svolta si configura come una necessità perché, negli ultimi anni, le trasformazioni del mercato del lavoro ne hanno lacerato le proprietà di coniugazione e di protezione del legame sociale337. Esemplificativa in questo senso è la rottura
del patto intergenerazionale338 come fondamento attuativo della solidarietà
337 Chicci F., Lavoro e vita sociale: le dense ambivalenze della società flessibile, 2010, in
www.economia.unipv.it
338 Persiani M, Conflitto industriale e conflitto generazionale (Cinquant’anni di giurisprudenza
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sociale, in base al quale la popolazione attiva assicura, attraverso il versamento dei contributi previdenziali connessi alla prestazione lavorativa svolta, le risorse necessarie per garantire l’erogazione delle prestazioni pensionistiche a favore di coloro che sono usciti dal mercato del lavoro339.
La ricostruzione della naturale bidimensionalità della flexicurity impone, quindi, una rivisitazione del concetto di lavoro che tenga conto della crescita del rischio340, come elemento caratterizzante la struttura produttiva in via di
formazione, nella prospettiva di attribuire al lavoratore la responsabilità della propria sicurezza, rispetto alla complessità delle attuali organizzazioni, a
dell’ordinamento italiano”, del 24 maggio 2006, organizzato dall’Accademia dei Lincei e dalla Corte Costituzionale, reperibile in www.cortecostituzionale.it.L’Autore ha descritto con efficacia questo problema: “I diritti, sociali e di libertà, hanno un costo e questo costo qualcuno lo deve sostenere. Molti nonni non vogliono rinunciare ai livelli di pensione acquisiti […] i padri combattono per difendere la tutela reale del proprio posto di lavoro. Senonché, il mantenimento di queste conquiste, o concessioni che siano, non è più giustificato perché grava, senza ritorni sul debito pubblico. Grava, quindi, sulle generazioni future, ma rischia di compromettere il futuro di tutti perché indebolisce il sistema produttivo”.
339 Proia G., La recente evoluzione legislativa del sistema della previdenza sociale: bisogno
effettivo, solidarietà e residui di corrispettività, in Pessi R. (a cura di), Solidarietà e Mutualità nel diritto della Previdenza Sociale, Napoli, 1989. L’Autore osserva che la tendenza dell’ordinamento ad attribuire rilievo alle situazioni di bisogno reale e non soltanto presunto conferma il definitivo dissolversi di qualsiasi nesso di corrispettività tra contributi versati e prestazioni previdenziali. Infatti, la garanzia di livelli minimi di prestazioni a favore di chiunque versi in stato di bisogno, ricomprendendovi i lavoratori, rende evidente che la contribuzione perde ogni funzione sinallagmatica, per divenire puro strumento di partecipazione del singolo al finanziamento dell’intero sistema.
340 Bonomi A., “Nuovi lavori” tra crescita del rischio e promozione del capitale personale,
2006, in www.sussidiarieta.net. Secondo l’Autore, l’espressione nuovo lavoro, pur ricomprendendo una galassia estesa di diverse tipologie lavorative, come il lavoro autonomo, imprenditoriale, professionale, atipico, indica la grande trasformazione affrontata dalla fisionomia stessa del concetto di lavoro tradizionalmente considerato, che va al di là dei confini di ciascuna componente del mondo lavorativo. Le considerazioni appena esposte riprendono la dimensione pluralista dei lavori, in Bronzini G., Generalizzare i diritti o la subordinazione? Appunti per un rilancio del diritto del lavoro in Italia, in DD, 2005, 2. Pur condividendo l’idea che il rapporto di lavoro subordinato sia la figura prevalente di reclutamento della forza lavoro, esso costituisce solo un momento nella lunga storia del lavoro. Riprendendo dal Rapporto Supiot del 1999 l’espressione au delà de l’emploi, si afferma che il garantismo che si colloca oltre quella soglia implica, a fronte di una innegabile proliferazione di moduli contrattuali atipici, che le tutele fondamentali siano estese oltre la cittadella del lavoro subordinato di tipo standard, subendo in detta opera di