La frammentarietà dell’approccio disciplinare italiano

Nonostante il dettato normativo dell’articolo 12 del Decreto Legislativo 190 del 2010, che prevede la possibilità, ove necessario, di inserire nei programmi di misure, quali idonei strumenti per conseguire o mantenere il buono stato dell’ambiente, “condizioni, limiti e divieti per attività aventi incidenza sull’ambiente marino da inserire

negli strumenti di pianificazione gestione e sviluppo territoriale”, ovvero “condizioni,

limiti e divieti da inserire negli atti di autorizzazione, di concessione, di assenso o di

nulla osta previsti dalla recente normativa per l’esercizio di attività aventi incidenza

sull’ambiente marino”, in Italia si sta invece assistendo ad un approccio per singola

opera, senza aver chiaramente definito un quadro complessivo e d’insieme delle possibilità di sfruttamento economico degli spazi marittimi, con conseguente infittirsi dei casi in cui la giurisprudenza amministrativa ha dovuto tamponare, in via interpretativa, il vuoto politico-amministrativo.

La difficoltà causata dal vuoto di regolazione è particolarmente accentuato a fronte delle crescenti istanze dei privati volti alla realizzazione di impianti off-shore267,

267

“Il Sole 24 ore” dell’ 11 settembre 2012, a p. 44, pubblica un interessante articolo di Elena COMELLI, dal titolo “L’eolico in Europa punta sull’off-shore”: nel 2011 l’offshore rappresentava solo il 9% del mercato eolico europeo; previsioni al 20% nel 2016, grazie agli sviluppi previsti nel Regno Unito, in Belgio, Germania, Olanda , Svezia e Finlandia: “l’ industria europea si butta a pesce nella nuova

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espressione della ormai consolidata liberalizzazione di tutte “le attività di produzione,

esportazione, stoccaggio non in sotterraneo anche di oli minerali, acquisto e vendita di

energia ai clienti idonei, nonché di trasformazione delle materia fonti di energia” che

“sono libere su tutto il territorio nazionale, nel rispetto degli obblighi del servizio

pubblico derivanti dalla normativa comunitaria e dalla legislazione vigente”268.

Con questa disposizione lo Stato non ha più nessun potere di intervento diretto nel campo della produzione e del consumo di energia, ma solo un compito di regolazione. L’intero settore della produzione e vendita di energia è affidato ai soggetti privati e al libero mercato concorrenziale, senza diritti di privativa o contingentamenti. “In particolare il legislatore ha previsto una più accentuata liberalizzazione del mercato delle energie rinnovabili, non imponendo più lo strumento concessorio, ma lo strumento autorizzatorio che chiarisce altresì la natura esclusivamente imprenditoriale delle attività di produzione di energia sganciata da qualsiasi regime pubblicistico e non rientrante pertanto neanche nella nozione di servizio pubblico”269.

Tale assunto ad oggi è stato seguito dalla giurisprudenza amministrativa allorché ha escluso l’assoggettabilità dei terminal di rigassificazione al regime concessorio ed ha riconosciuto piena libertà alle società titolari del progetto per la realizzazione del terminal di procedere alla scelta del fornitore secondo il diritto privato270.

avventura”, tanto da considerarlo un vero e proprio settore industriale. In Italia, per ora, tutti i progetti

proposti in Sardegna, Sicilia, Puglia, Molise e Toscana, sono stati bloccati dalle resistenze locali.

268 _{Articolo 1 della Legge 239/2004 recante i principi fondamentali in materia energetica ai sensi dell’art.}

117, 3° comma, della Costituzione.

269 _{MARTINI F., La pianificazione degli spazi marittimi, in MERUSI F. e GIOMI V. (a cura di), op.cit., p.}

122.

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Tar Veneto, 14 aprile 2009, n. 145 ha chiarito che “i terminali di rigassificazione non sono

assoggettabili al regime concessorio previsto dall’art. 101 del Codice della navigazione. Con l’effetto che spetta alla società titolare del progetto per la realizzazione del terminale procedere all’individuazione del

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In questo contesto, sembra che anche il ruolo del giudice amministrativo per le attività off-shore sarà il medesimo ruolo che ha rivestito in ordine al proliferare del contenzioso in materia di energie rinnovabili, posto che rivestono un rilevante interesse economico, che impongono un confronto fra interessi locali e di rilievo statale: ecco, quindi, che anche il giudice amministrativo vede, anche in questo specifico campo, così come esplicitamente previsto dal già richiamato articolo 41 della Legge 99/2009, accrescere il suo nuovo ruolo di giudice dell’economia.

Ma ancora, gli spazi marittimi non sono pianificati, non esiste una destinazione specifica delle diverse aree e non esistono neanche previsioni equivalenti ai piani paesaggistici o specifici vincoli ambientali, per cui risulta molto difficoltoso individuare parametri oggettivi in base ai quali autorizzare o meno le sempre più numerose domande proposte dai privati. E, in materia di sicurezza, in mancanza di una pianificazione con quali modi applicare la direttiva Seveso271 che impone agli Stati membri di identificare i propri siti a rischio: questa attività presuppone un’analisi di compatibilità dell’opera con il territorio e con l’urbanizzazione, cui consegue l’adozione di misure di salvaguardia da recepire con specifici strumenti amministrativi. Nelle more di attuazione del Decreto Legislativo 190 /2010 si è posto il problema di verificare l’assenza di impedimenti fornitore del servizio di rimorchio per le navi dirette e in partenza dalla propria struttura e all’affidamento del relativo servizio”. Nella stessa prospettiva è stato posto il dubbio circa la possibilità

per il titolare dell’impianto di avvalersi di un servizio di rimorchio privato, secondo le regole de libero mercato concorrenziale, libero da limitazioni o discipline amministrative, in deroga alle disposizioni di cui alla Legge 84/1994, che individua il servizio di rimorchio portuale come servizio di interesse generale. In questa prospettiva è stato posto il problema se il terminal di rigassificazione potesse essere considerato parte del porto o approdo, ma in ogni caso, è stata comunque riconosciuta la competenza dell’Autorità Marittima in ordine alle imposizioni di misure di sicurezza al rimorchio esercitato in regime privatistico in virtù della convezione SOLAS.

271

La versione più recente è la Direttiva 2012/18/UE (“Seveso3”) del 4 luglio 2012, concernente il controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose, recante modifica e successiva abrogazione della direttiva 96/82/CE del Consiglio (“Seveso2”).

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derivanti da vincoli ambientali. Ma la mancanza di pianificazione, si accentua ancora di più se si considera che l’approccio per singola opera impone la mera VIA, relativa all’opera stessa, e non invece anche la VAS, rendendo vana ogni possibilità di rappresentare in scala più ampia gli effetti sul territorio272.

Queste lacune non consentono di cogliere le implicazioni di carattere non solo ambientale, ma anche economico e sociale complessive della singola opera o di più opere su un’area che non sia strettamente circoscritta alle immediate vicinanze dell’opera stessa. Non meno significativo è la predisposizione di un idoneo procedimento partecipativo che assicurerebbe una maggiore trasparenza delle procedure autorizzatorie e consentirebbe di realizzare una effettiva parità di trattamento fra tutti coloro che intendono proporre delle istanze, oltre che a garantire una maggiore stabilità ed affidabilità alle procedure stesse.

Il pianificatore, allora, dovrà porsi di fronte al mare, maturando l’esperienza e l’evoluzione che nel tempo ci ha fornito l’urbanistica e cioè: il controllo e l’indirizzo delle trasformazioni del territorio e che non solo risponda e soddisfi i bisogni degli utenti per i quali un eventuale piano è predisposto, ma che si dimostri compatibile con lo sviluppo economico tanto esistente che potenziale.

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Non a caso la Regione Toscana ha richiesto di assoggettare congiuntamente a VAS il progetto del rigassificatore di Livorno e quello di Rosignano ai fini di valutarne complessivamente l’impatto sulla costa toscana.

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