Il nuovo articolo 117 della Costituzione, come già affrontato, ha introdotto, come criterio generale per la ripartizione di competenze legislative fra Stato e Regioni, la
35 La copianificazione assume un ruolo di rilievo nell’ambito delle materie trasversali, come la tutela
dell’ambiente e del paesaggio, vd. SANTACROCE C.P., Accordi tra pubbliche amministrazioni ed atti
amministrativi complessi nella pianificazione per la tutela del paesaggio, in giustamm.it, anno IX, N.
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distinzione fra materie oggetto di legislazione esclusiva, dello Stato o della Regione, e materie oggetto di legislazione concorrente, per le quali spetta allo Stato la determinazione dei principi fondamentali da osservare nella legislazione applicativa, riservata invece alle Regioni.
Per le materie oggetto di legislazione concorrente, alle Regioni spettano sia la potestà legislativa che quella regolamentare; per le materie oggetto di legislazione esclusiva, la potestà regolamentare spetta allo Stato, salvo delega esplicita alle Regioni. A quest’ultime, inoltre, spetta la potestà legislativa per ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.37
Un punto rilevante è costituito dal fatto che nelle materie di legislazione concorrente sono stati inseriti i porti (e aeroporti), le grandi reti di trasporto e di navigazione, nonché il governo del territorio.
La tutela dell’ambiente è invece materia riservata alla competenza esclusiva dello Stato (articolo 117, secondo comma, della Costituzione)38.
L’interferenza tra ciò che è attribuito alla legislazione concorrente e ciò che è attribuito alla competenza esclusiva dello Stato è evidente; così come è evidente l’interferenza tra le diverse materie per le quali è prevista la potestà legislativa concorrente, ovvero porti, aeroporti, grandi reti di trasporto da un lato, e governo del territorio dall’altro.
La Corte Costituzione, con la già citata sentenza n. 303 del 2003, ha ritenuto che il “governo del territorio” comprenda l’urbanistica, e non invece i porti, in quanto materia
37 supra par.1.1.1. 38 supra par.1.1.1.
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facente parte dell’elenco ex articolo 117: secondo la Corte, dunque, il governo del territorio è altra cosa (altra materia) rispetto alle “grandi reti di trasporto”. E ciò sembra andare in controtendenza rispetto all’attuale concezione dei porti, secondo cui essi si connotano necessariamente quali elementi che insistono sul territorio e non possono quindi essere considerati estranei all’argomento “governo del territorio”, da un lato, e si connotano quali “nodi di una rete plurimodale di trasporto” e non possono essere considerati estranei all’argomento “grandi reti di trasporto”, dall’altro lato.
A ciò si aggiunga che la materia “tutela dell’ambiente”, menzionata dall’articolo 117 è rimessa alla legislazione esclusiva dello Stato, anche se, in realtà, non è una materia in senso tecnico, ma piuttosto un valore costituzionalmente protetto, poiché, secondo diverse pronunce della Corte Costituzionale39, possiede carattere “trasversale”, ovvero è in grado di incidere su più interessi e su più settori, ancorché affidati alla competenza legislativa regionale. Sempre secondo la Corte, proprio perché dotate di una simile forza espansiva, la potestà legislativa esclusiva statale in tali materie40 dovrà esercitarsi con limiti e contenuti tali da non comportare una compressione verticale delle competenze regionali che, volta a volta, siano da esse concretamente attraversate.
Questi rilievi risultano necessari per chiarire che, a fronte di una norma costituzionale che qualifica i porti come materia rimessa alla competenza legislativa concorrente, non è necessariamente corretto concludere che effettivamente di materia si
39 Concetto chiarito in più occasioni, tra cui Corte Costituzionale 7 marzo 2005, sentenza n. 108 e sentenza
n. 407 del 26 luglio 2007.
40 Per una breve ma completa disamina di ulteriori settori di competenza esclusiva dello Stato avente
carattere trasversale e suscettibile di incidere sul settore portuale (es. tutela della concorrenza, immigrazione, difesa e sicurezza dello Stato, dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale) vd. CARBONE S.M. – MUNARI F., La disciplina dei porti tra diritto comunitario e
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tratti, e che la sua disciplina normativa sia rimessa all’intervento concorrente dello Stato e delle Regioni: occorre invece pensare che anche il porto, al pari della “tutela dell’ambiente”, possieda caratteristiche di trasversalità.
Il porto coinvolge profili trasversali anche in termini di sussidiarietà, a favore sia dello Stato, per quanto attiene alle competenze legislative regionali, sia delle Regioni, per quanto attiene alle competenze amministrative degli enti territoriali minori. Se si può considerare pacifico che la legislazione statale anteriore alla riforma costituzionale, in particolare la legge 84/1994, continua ad essere vigente ed applicabile, e anche a ritenere che essa esprima quei principi fondamentali al cui rispetto la Regione, titolare della potestà legislativa concorrente, è vincolata dal terzo comma dell’articolo 117 della Costituzione, non si può tuttavia escludere lo spazio per l’intervento legislativo delle Regioni. Tale intervento sarà possibile non solo per disciplinare quanto la legge statale non disciplina, ma anche per risolvere nodi problematici che attengono a quei profili, coinvolti nell’argomento della portualità, che toccano altre materie, per esempio il governo del territorio o le grandi reti di trasporto, per le quali certamente sussiste la competenza legislativa, concorrente, delle Regioni.41
Dunque vi è spazio per un intervento legislativo delle Regioni, in sede di esercizio di potestà legislativa concorrente, per quegli aspetti della disciplina della portualità tracciati dalla Legge 84/1994 che attengono ad aspetti trasversali della disciplina dei porti, primo fra tutti il governo del territorio e le grandi reti di trasporto.
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Tale concetto è sostenuto da CACCIAVILLANI C., L’impatto del sistema portuale sull’assetto
territoriale, ambientale, naturalistici, in Giustizia amministrativa – Rivista di diritto pubblico, pubblicata
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Non si può trascurare il ruolo che potrebbe assumere il principio di sussidiarietà per colmare le difficoltà emerse dalla disciplina della Legge 84/1994, assicurando l’esercizio unitario di funzioni amministrative, i cui limiti sono rappresentati dal principio di proporzionalità, di leale collaborazione, di partecipazione. Non è quindi necessario, per superare le lacune o i punti di criticità dall’applicazione della legge n. 84 del 1994, pensare soltanto in termini di modifica della legge statale: le Regioni possono intervenire con proprie leggi, e possono inoltre promuovere l’intesa con lo Stato, in sede di conferenza Stato-Regioni, per delineare con precisione gli ambiti entro i quali possono legiferare in via esclusiva.