Spunti critici per una ricostruzione aggiornata dell’oggetto della pianificazione portuale: dall’ ambito al governo del territorio portuale

Gli aspetti giuridici della pianificazione portuale possono essere presi in considerazione ed esaminati da diversi punti di vista.

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Questa pluralità di prospettive, che caratterizza la specialità del territorio, deriva dalla complessità del fenomeno portuale, in quanto, come già posto in evidenza precedentemente, la nozione di porto comprende svariati aspetti sia di natura giuridica sia di natura economica, onde si può affermare che, sotto il profilo statico, il porto è un complesso di elementi naturali, come lo specchio acqueo e la circostante terraferma, ed artificiali, cioè le opere costruite dall’uomo, per proteggere, dall’azione dei venti e del mare, l’approdo e la sosta delle navi. Sotto l’aspetto dinamico, il porto rappresenta il punto di incontro tra il trasporto terrestre e quello via mare: in esso, trovano sede servizi di ogni genere, diretti a regolare il movimento delle navi e ad effettuare tutte le operazioni ausiliarie e complementari al trasporto marittimo.

In questa complessa ed articolata nozione80 si evidenziano perciò quei vari punti di vista di cui si è già affrontato, che mettono in luce le connessioni fra le esigenze del sistema portuale e la pianificazione urbanistica.

Il primo punto di vista considera il “governo” delle aree portuali, cioè quelli funzioni di regia del porto, che comprendono funzioni di natura amministrativa in senso proprio, che si concretano in compiti di programmazione, di pianificazione dell’area portuale, di creazione di regole per l’ordinato svolgimento di attività all’interno del porto, di funzioni tendenti a far rispettare queste regole, di funzioni di polizia demaniale, di polizia di sicurezza, ecc..

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Lo si definisce anche come “interfaccia di due sistemi gestionali complessi che hanno nel mare e nella terraferma la loro base e la loro ragione d’essere”: citazione da BENNICI M., La governance regionale dei

porti italiani: la legge 84/1994 e le sue proposte di riforma, in Le istituzioni del federalismo, 2006, p. 121

e ss; per una parziale anticipazione dell’inquadramento in questi termini dei porti, definiti “fenomeni complessi”, PERICU G., voce “Porto (navigazione marittima)”, in Enc. dir., vol. XXXIV, Milano, 1985, p. 424 e ss., il quale considera “impropria” la scelta espressa dalla legislazione allora vigente, che considerava il porto “semplicemente come momento o luogo in cui sono presenti attività imprenditoriali

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Un secondo punto di vista è quello che considera il porto come azienda produttiva di servizi, intesa come impresa pubblica in cui predomina non l’aspetto del lucro, bensì quella della produzione del servizio e per questo strettamente legata al momento della gestione.

Il porto, da un ulteriore punto di vista, viene in considerazione come parte del territorio, onde per esso si pongono esigenze di pianificazione territoriale sia dell’area portuale in sé e per sé considerata, sia in quanto raccordata al territorio circostante.

Infine, il fenomeno portuale può essere inquadrato nel sistema dei trasporti, cioè come articolazione differenziata di esso, in quanto si concreta in un complesso di particolari infrastrutture che ne contraddistinguono la peculiarità.81 Questi ultimi due punti di vista mettono, al contempo, in evidenza come il porto diviene un vero e proprio punto di riferimento degli insediamenti industriali e delle attività produttive in genere, esaltandone il ruolo di “polo di sviluppo economico”82.

Questi profili di rilevanza giuridica dei porti mettono in luce la necessità di integrazione tra i porti, integrazione necessaria sia per creare sinergie tra più porti, sia per creare l’infrastrutturazione, estesa alla dimensione portuale, di un sistema economico di area vasta, proprio come è avvenuto tra i porti del Nord Europa, ma soprattutto mettono in luce la necessaria integrazione tra porto, città ed area territoriale.

Tradurre in realtà queste necessità incontra diversi problemi, primo fra tutti quello che discende dal fatto che il modello dell’integrazione comporta inevitabilmente delle

81 _{Per una ancor più dettagliata analisi dei vari punti di vista, vd. CAIANELLO V., Pianificazione dei}

porti e pianificazione urbanistica: strumenti giuridici di coordinamento, in Foro Amm., 1986, vol. II, p.

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82 _{Tale ruolo è stato messo in luce in primis da DE MARTINO G., Quali società miste per i porti, in Porti}

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interferenze tra diversi ambiti: diversi quanto agli interessi coinvolti, e diversi quanto ai territori e agli ambiti spaziali, ciascuno esprimente problematiche peculiari.

Le difficoltà si possono riassumere in un unico problema: quello delle competenze, che, nell’attuale assetto della disciplina normativa, sono articolate e sovente sovrapposte, senza che siano rinvenibili con immediatezza, o che siano comunque efficacemente praticati, meccanismi adeguati ed efficienti di coordinamento e di composizione dei conflitti tra le une e le altre.

“E invero, il nostro sistema giuridico individua soggetti deputati alla cura di interessi generali, che dispongono di una vasta e articolata serie di poteri – programmatori, pianificatori, gestionali – per farvi fronte; e accanto a questi individua soggetti deputati alla cura di interessi settoriali, che dispongono di poteri – anch’essi programmatori, pianificatori e gestionali – funzionali alla cura di quegli interessi settoriali.

Non si possono tralasciare alcuni “valori” trasversali, individuati, peraltro, dalla Costituzione, al cui rispetto devono essere improntate sia le attività volte al perseguimento degli interessi generali, sia quelle volte al perseguimento degli interessi settoriali: “valori” con i quali devono quindi confrontarsi tutti gli atti di esercizio del potere pubblico e tutti i soggetti competenti alla loro adozione, e che sono in primis – per quanto interessa specificamente la portualità – la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.

Di qui il problema di creare raccordo tra interessi degli enti generali e di quelli settoriali, di creare raccordo tra i poteri e tra gli atti – di programmazione, di pianificazione e di gestione – degli uni e degli altri, e di assicurare che gli atti di esercizio così di questi

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come di quelli siano conformi ai “valori” trasversali individuati dalla Costituzione. Il problema è generale, o di sistema, ma assume particolare evidenza in tema di disciplina dei porti” 83.