La genesi della disciplina dei congedi parental

Al fine di ricostruire il quadro normativo in cui si colloca l’emanazione della direttiva relativa ai congedi parentali (96/34 CE), appare opportuno approfondire brevemente il contesto culturale in cui a partire dagli anni novanta è maturata. 224 Infatti è in tale arco temporale che comincia a comparire nei documenti ufficiali europei la parola conciliazione, che affonda le radici in una rivoluzione culturale, che fa emergere l’esigenza di apportare un cambiamento nella modalità di organizzazione dei tempi dedicati al lavoro retribuito e di quelli rivolti al lavoro di cura, svolto prevalentemente dalle donne all’interno della famiglia.

Tale esigenza di adeguare gli strumenti normativi al mutato contesto sociale nasce dalla convergenza di due importanti fattori: i mutamenti del mercato del lavoro; la progressiva trasformazione dei ruoli dell’uomo e della donna all’interno del nuovo contesto familiare.

A livello comunitario il Trattato istitutivo della Comunità Europea introduce il principio di parità retributiva. Successivamente con l’emanazione del Protocollo sulla politica sociale del Trattato di Maastricht e con l’incorporazione al Trattato

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di Amsterdam tra gli obiettivi e le azioni della Comunità viene sancito in maniera esplicita il principio di pari opportunità tra uomini e donne.

L’azione di armonizzazione in tale materia era uno degli obiettivi perseguiti della Commissione, spesso ostacolata dai governi nazionali, basti pensare che l’emanazione dell’accordo quadro del 1995 avviene a dieci anni di distanza225

dalla proposta di Direttiva del Consiglio avente ad oggetto i congedi per motivi familiari.

Si segnala che l’autonomia collettiva a livello europeo ha fortemente contribuito a produrre un grande impulso nel sostegno alla conciliazione dei doveri familiari e parentali riferiti alla tutela del lavoro.

In tale ottica, come è stato sottolineato da alcuni, non è un caso che il primo accordo concluso tra gli attori sociali a livello europeo sia un’azione diretta al sostegno della conciliazione tra vita lavorativa e familiare, proprio con l’intento di raggiungere una più equa distribuzione tra i sessi del lavoro di cura, tradizionalmente riferito alle donne.226

Appare opportuno proporre un breve excursus storico relativo agli atti normativi aventi ad oggetto la protezione sociale dei genitori lavoratori, al fine di tratteggiare il percorso seguito dalle istituzioni comunitarie nel perseguimento ed affermazione delle politiche anche a livello dei singoli Stati membri.

Uno dei primi documenti rilevanti per quanto concerne la tematicade quo è rappresentato senz’altro dalla raccomandazione del Consiglio n. 92/241/CEE del 31 marzo 1992 sulla custodia dei bambini.227 In tale testo si intravede il tentativo di attuare quanto previsto dalla Carta dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori del 1989 in tema di conciliazione, pur nella consapevolezza della ridotta efficacia dello strumento regolativo in se stesso. Il punto fondamentale della

225

In GUCE, 27 novembre 1984.

226

Miscione M., (a cura di) La direttiva n. 96/34/CE in materia di congedi parentali,I congedi parentali, Milano, Ipsoa.

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raccomandazione è rappresentato dall’affermazione del principio dell’equa distribuzione tra uomini e donne delle responsabilità lavorative e familiari.

All’articolo 6 si afferma che si deve incoraggiare la maggiore partecipazione degli uomini al fine di assicurare una più equa ripartizione delle responsabilità parentali tra uomini e donne e permettere a queste ultime una partecipazione più efficace nel mercato del lavoro.228

A tal proposito alcuni in dottrina hanno sottolineato come l’obiettivo perseguito era quello di considerare i congedi come veri e propri diritti sociali e non solo come tutele riferite ai lavoratori ed alle lavoratrici.229

E’ interessante considerare che i genitori a cui sono rivolti ed organizzati i servizi non sono solo coloro che svolgono un lavoro, ma anche chi segue corsi di formazione per trovare un lavoro, nonché coloro che sono alla ricerca di un lavoro.

In seguito è stata emanata la direttiva n. 92/85/CEE230 sul miglioramento della sicurezza e della salute sul lavoro delle lavoratrici gestanti, puerpere o in periodo di allattamento,231 in cui si introduce un congedo per maternità per un tempo di 14 settimane ininterrotte, da ripartire nel periodo che precede e segue il parto.

Durante tale lasso di tempo la lavoratrice mantiene la retribuzione e/o il versamento di un’indennità. Infine nel caso di prestazioni lavorative rischiose per la salute della donna è contemplato l’esonero.

Il 14 dicembre del 1995 viene sottoscritto l’accordo quadro sui congedi parentali232 tra gli attori sociali di livello europeo (UNICE, CES, CEEP), ciò a conferma della regola introdotta nel Trattato di Maastricht, in base alla quale il dialogo sociale può diventare un motore propulsivo e non solo, nel caso in cui a

228

Gottardi D. (1999), I congedi parentali nell’ordinamento italiano, in LD, 3.

229

Si veda in proposito Ales E.(1999), Famiglia e diritto della sicurezza sociale: modelli e strumenti giuridici

per un nuovo Stato sociale, in DL, I e Saraceno C. (2001), Politiche del lavoro e politiche della famiglia, una alleanza lunga e problematica, in LD.

230

In GUCE, L. n. 348 del 28.11.1992.

231

In Italia tale documento è stato recepito parzialmente con il D.lgs. n. 645 del 23 novembre 1996.

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livello istituzionale non si riesca a trovare un sufficiente consenso, tale da poter emanare atti aventi natura vincolante.233

In una successiva Direttiva del Consiglio del 3 giugno 1996 n. 96/34/CE, concernente l’Accordo quadro sul congedo parentale concluso dall’UNICE, CEEP e CES, si è proceduto attraverso lo strumento dell’allegazione del testo dell’accordo stesso.234

Prima di procedere alla disamina del testo dell’Accordo e della Direttiva, dall’analisi dell’iter che ha caratterizzato la loro genesi, sembra evidente che il percorso che ha caratterizzato l’azione comunitaria in materia di tutela e sostegno alla genitorialità ha avuto come punto di partenza innanzitutto l’affermazione di un principio di non discriminazione per quanto concerne la retribuzione tra uomini e donne.

Successivamente e a partire dagli anni novanta, in seguito alle profonde trasformazioni appena accennate, l’esigenza di creare strumenti di conciliazione tra la vita familiare e lavorativa diventa concreta ed urgente.