L’economia itaLiana
LA POLITICA DI BILANCIO PER IL 2011 E PER IL MEDIO TERMINE
La politica di bilancio per il 2011
L’obiettivo di un indebitamento netto pari al 3,9 per cento del PIL indicato nel settembre del 2009 veniva confermato a gennaio del 2010 dal Programma di stabilità (tav. 13.8) e a maggio dalla Ruef. Quest’ultima, a causa di previsioni di crescita meno favorevoli, rivedeva al rialzo rispetto al precedente documento di 0,4 punti percentuali del PIL la stima tendenziale del disavanzo del 2011 e l’entità degli interventi correttivi necessari a raggiungere l’obiettivo (allo 0,8 per cento del PIL).
In un contesto di turbolenza dei mercati finanziari a seguito della crisi greca, alla fine di maggio del 2010 il Governo anticipava la manovra di bilancio per gli anni 2011-13. Gli interventi disponevano principalmente riduzioni di spese e un più incisivo contrasto all’evasione.
Nelle valutazioni ufficiali gli effetti di riduzione del disavanzo determinati dal decreto legge 31 maggio 2010, n. 78 (convertito con la legge 30 luglio 2010, n. 122) sono pari a circa 12 miliardi nel 2011 (0,8 per cento del PIL) e a circa 25 miliardi in ciascuno dei due anni successivi (1,5 per cento).
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Nel 2011 due terzi dell’impatto correttivo sono determinati da interventi sulle spese (cfr. il riquadro La manovra sui conti pubblici per il triennio 2011-13, in Bollettino economico, n. 61, 2010). Gli interventi principali hanno riguardato la riduzione del 10 per cento delle dotazioni finanziarie dei ministeri per spese rimodulabili e il contenimento della spesa per il personale delle Amministrazioni pubbliche e le pensioni. In particolare, con riferimento a queste ultime, le finestre di uscita in date fisse sono state eliminate, introducendo al loro posto un intervallo tra il raggiungimento dei requisiti e il pensionamento pari a 12 mesi per i lavoratori dipendenti e a 18 mesi per gli autonomi. Rispetto alla normativa precedente, nel caso dei pensionati per anzianità la modifica comporta in media un posticipo della pensione di tre mesi; nel caso dei pensionati per vecchiaia il posticipo è pari a sette mesi e mezzo per i lavoratori dipendenti e a dieci mesi e mezzo per quelli autonomi.
Tavola 13.8 Obiettivi e stime dei conti pubblici per l’anno 2011
(miliardi di euro e percentuali del PIL)
VOCI
Programma di stabilità e Nota di aggiornamento
2010-2012 (gennaio 2010) …. …. …. …. 2,0 1.631,6 77,9 ….
in percentuale del PIL 3,9 1,3 5,2 116,5 5,0 116,9
Ruef (maggio 2010) …. …. …. …. 1,5 1.606,0 …. ….
in percentuale del PIL 3,9 1,0 4,9 118,7 5,0 118,4
DFP (settembre 2010) 63,1 12,5 75,7 1.910,0 1,3 1.602,8 77,1 1.842,3
in percentuale del PIL 3,9 0,8 4,7 119,2 5,0 118,5
Stime
DEF (aprile 2011) 61,9 14,2 76,1 …. 1,1 1.593,3 71,2 ….
in percentuale del PIL 3,9 0,9 4,8 120,0 4,6 119,0
A settembre la DFP confermava la previsione di un disavanzo al 3,9 per cento del PIL, nonostante una revisione della stima del tasso di crescita del prodotto dall’1,5 all’1,3 per cento. L’effetto negativo sulla dinamica delle entrate nel 2011 era compen-sato dalla revisione al rialzo del loro livello atteso per il 2010.
A dicembre il Parlamento ha approvato la legge di stabilità e la legge di bilancio che, ai sensi della legge di contabilità e finanza pubblica (legge 31 dicembre 2009, n.
196), definiscono la manovra per il triennio successivo. I provvedimenti hanno dispo-sto una diversa allocazione delle risorse rispetto alla legislazione vigente, senza produrre effetti sull’indebitamento netto (tav. 13.9).
La legge di stabilità e la legge di bilancio per il 2011 hanno reperito risorse per complessivi 7,0 miliardi, principalmente attraverso la riduzione delle spese correnti (2,1 miliardi) e in conto capitale (3,2 miliardi; 0,8 se si escludono i proventi una tantum derivanti dalle assegnazioni dei diritti d’uso delle frequenze radioelettriche, contabilizzati con segno negativo tra le erogazioni).
L’incremento delle entrate (1,7 miliardi) è sostanzialmente determinato da nuove norme in mate-ria di giochi e di leasing. Le risorse reperite sono state utilizzate prevalentemente per finanziare il fondo per il funzionamento dell’Università, quello per gli interventi urgenti, quello per l’occupa-zione, nonché la proroga delle agevolazioni per i contratti di produttività. Nel 2012 e nel 2013 le risorse (rispettivamente pari a 2,6 e 2,2 miliardi) finanziano in eguale misura la riduzione delle entrate e maggiori spese correnti.
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A febbraio il Parlamento ha inoltre convertito in legge il decreto legge 29 dicem-bre 2010, n. 225 (cosiddetto decreto milleproroghe). Il provvedimento, che nelle valu-tazioni ufficiali non ha impatto sul saldo di bilancio, vara – tra l’altro – una riforma del regime tributario dei fondi comuni mobiliari di diritto italiano.
Per i fondi comuni mobiliari di diritto italiano è previsto, con decorrenza 1° luglio 2011, il pas-saggio dall’attuale sistema di tassazione in capo al fondo basato sul risultato maturato nell’anno a un meccanismo di prelievo in capo ai sottoscrittori sui proventi distribuiti o realizzati alla cessione delle quote (tassazione al realizzo), sistema analogo a quello dei fondi di diritto estero armonizzati. Per i risparmi di imposta maturati dai fondi fino al 30 giugno 2011 è prevista una graduale riduzione me-diante compensazione (cfr. il capitolo 18: L’attività degli investitori istituzionali).
Tavola 13.9 Effetti della legge di stabilità e della legge di bilancio sul conto economico
delle Amministrazioni pubbliche (milioni di euro)
VOCI 2011 2012 2013
REPERIMENTO RISORSE 7.038 2.598 2.199
Misure che accrescono le entrate 1.651 1.063 768
Contrasto all'evasione e al gioco illegale 632 240 240
Disciplina fiscale per i contratti di leasing 348 168 161
Effetti indotti sul pubblico impiego 365 217 217
Altro 305 438 149
Misure che riducono le spese -5.388 -1.534 -1.431
Spese correnti -2.145 -1.427 -1.393
Fondo interventi strutturali di politica economica -1.051 -135 -29
Fondi di riserva e speciali -524 -440 -455
Altro -571 -852 -909
Spese in conto capitale -3.243 -108 -38
Vendita frequenza digitale -2.400 -0 -0
Fondo interventi strutturali di politica economica -701 -90 -20
Altro -142 -18 -18
USO DELLE RISORSE 7.038 2.596 2.198
Misure che riducono le entrate -1.669 -1.372 -1.103
Proroga detassazione contratti produttività -835 -263 -0
Soppressione aumenti contributivi -509 -509 -509
Agevolazioni fiscali settore agricolo -250 -250 -250
Altro -74 -349 -343
Misure che accrescono le spese 5.369 1.225 1.096
Spese correnti 4.188 1.177 1.059
Fondo università 800 500 500
Fondo occupazione 600 0 0
Fondo interventi urgenti 800 0 0
Missioni di pace 750 0 0
Sanità 348 0 0
Altro 891 677 559
Spese in conto capitale 1.181 48 37
Autotrasporto e intermodalità 400 0 0
Patto di stabilità interno 480 0 0
Altro 301 48 37
EFFETTO SU SALDO PRIMARIO 1 2 0
Fonte: elaborazioni su dati riportati nel DEF.
BANCA D’ITALIA Relazione Annuale 2010 159 Le stime più recenti sui conti pubblici. – Il DEF presentato lo scorso aprile conferma la previsione dell’indebitamento netto per il 2011 indicata nella DFP nonostante il disavanzo del 2010 a consuntivo sia risultato più favorevole rispetto alle attese. Il Documento, infatti, rivede al rialzo la dinamica delle erogazioni pri-marie correnti (dallo 0,4 all’1,1 per cento) e quella della spesa per interessi (dal 5,0 all’8,5 per cento).
Rispetto alle previsioni per il 2011 contenute nella DFP, il DEF ha rivisto al ribasso le entrate per 6,1 miliardi (a fronte di un consuntivo 2010 inferiore alle previsioni per 8,2 miliardi) e la spesa primaria corrente per 2,1 miliardi (il dato di consuntivo era risultato inferiore alle attese per 6,7 miliardi). Con riferimento a quest’ultima, le revisioni delle stime tendenziali hanno riguardato in particolare le prestazioni sociali (in aumento di 0,6 miliardi a fronte di un consuntivo in linea con le previsioni) e le altre spese correnti (1,7 miliardi – a fronte di un consuntivo inferiore alle previsioni per 1,2 miliardi – parzialmente riconducibili allo slittamento dal 2010 al 2011 di parte delle eroga-zioni connesse con gli incentivi alla rottamazione degli autoveicoli). La spesa in conto capitale è stata rivista al ribasso di 5,7 miliardi, variazione sostanzialmente in linea con la differenza tra il consun-tivo del 2010 e la previsione. Gli effetti (in riduzione delle erogazioni in conto capitale) dei proventi attesi dalla cessione delle frequenze radioelettriche sono stati compensati da revisioni al rialzo di altre voci, tra le quali gli investimenti per 0,4 miliardi.
Il saldo di bilancio primario passerebbe da un disavanzo dello 0,1 per cento del PIL del 2010 a un avanzo dello 0,9 nel 2011. La riduzione del disavanzo strutturale è stimata pari a mezzo punto percentuale del PIL. Il peso del debito sul prodotto conti-nuerebbe a crescere, raggiungendo il 120,0 per cento.
Il miglioramento del saldo di bilancio rifletterebbe la riduzione di circa un pun-to dell’incidenza sul prodotpun-to della spesa primaria (al 45,6 per cenpun-to). La variazione complessiva della spesa primaria nel triennio 2009-2011 (pari al 4,7 per cento, 32,7 miliardi) sarebbe in linea con quella programmata nel settembre del 2008 sulla base della manovra triennale dell’estate precedente: gli ulteriori tagli disposti con la manovra triennale dell’estate del 2010 avrebbero permesso di compensare l’andamento di alcune voci di spesa non in linea con quanto programmato nel 2008.
La RPP del settembre del 2008, che includeva gli effetti della manovra triennale dell’estate prece-dente, prevedeva nel triennio 2009-2011 un tasso di crescita della spesa primaria pari in media all’1,6 per cento l’anno (33,3 miliardi nel triennio). Nella Ruef del maggio del 2010, tale dinamica era rivista al rialzo al 2,3 per cento (48,1 miliardi nel triennio); la revisione scontava le maggiori spese nette di-sposte con i decreti anticrisi del 2008 e del 2009 (1,4 miliardi). Nelle stime più recenti del Governo, che riflettono i tagli di spesa aggiuntivi disposti con la manovra triennale dell’estate del 2010 (circa 8 mi-liardi nel 2011) e un consuntivo del 2010 migliore di quanto atteso nella Ruef, il tasso medio di crescita della spesa primaria è pari all’1,5 per cento (32,7 miliardi nel triennio).
Nelle recenti valutazioni della Commissione europea, che scontano una crescita del prodotto pari all’1,0 per cento (lievemente più contenuta di quella indicata nel DEF), il disavanzo scenderebbe al 4,0 per cento del PIL, sostanzialmente in linea con le previsioni del Governo.
In base a stime preliminari, nei primi quattro mesi dell’anno il fabbisogno delle Amministrazioni pubbliche è stato pari a oltre 41 miliardi, inferiore di circa 2 miliardi rispetto a quello del corrispondente periodo del 2010.
Il fabbisogno dell’anno in corso ha risentito delle erogazioni in favore della Grecia (3,9 miliar-di), effettuate nel 2010 a partire da maggio, e include la quota di pertinenza dell’Italia dei prestiti effettuati dallo European Financial Stability Facility (EFSF) in favore dell’Irlanda (cfr. il capitolo 6:
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Le politiche di bilancio), valutabile in circa 0,7 miliardi (su un impegno totale per l’Italia che può essere stimato in oltre 3 miliardi nel periodo 2011-13).
Nel primo quadrimestre le entrate tributarie del bilancio dello Stato hanno regi-strato una crescita sostenuta (6,0 per cento rispetto al corrispondente periodo del 2010;
6,3 miliardi). Vi hanno influito soprattutto l’aumento dell’IVA (7,0 per cento; 2,0 mi-liardi), anche per effetto dell’andamento del prezzo del petrolio, e quello delle ritenute sui redditi da lavoro dipendente (3,1 per cento; 1,4 miliardi). È stato pari a 1,3 miliardi (contro 0,3 indicati nelle valutazioni ufficiali) il gettito una tantum dell’imposta sosti-tutiva delle imposte catastale e ipotecaria relativa ai contratti di leasing immobiliare introdotta dalla legge di stabilità del dicembre del 2010.
Gli andamenti dei conti pubblici fin qui osservati appaiono coerenti con la stima per l’indebitamento netto del 2011 contenuta nel DEF.
I programmi e le prospettive per il triennio 2012-14
Il DEF conferma l’obiettivo per l’indebitamento netto del 2012 al 2,7 per cento del PIL (indicato già a settembre del 2009) e delinea un deciso aggiustamento nel biennio successivo, volto a conseguire un disavanzo dell’1,5 per cento del prodotto nel 2013 e dello 0,2 per cento nel 2014. Alla fine del periodo l’avanzo primario rag-giungerebbe il 5,2 per cento del PIL.
Nelle stime del DEF il miglioramento nel 2012 del disavanzo tendenziale, che coincide con quello programmatico, riflette principalmente la riduzione dell’incidenza delle spese primarie sul prodotto (-1,2 punti percentuali del PIL, al 44,4 per cento), connessa con i tagli disposti dalla manovra triennale della primavera del 2010. In rapporto al PIL le entrate crescerebbero di 0,4 punti percentuali (al 46,8 per cento); la spesa per interessi aumenterebbe di 0,3 punti percentuali. Per il biennio 2013-14 il disa-vanzo tendenziale viene indicato rispettivamente al 2,7 e al 2,6 per cento del PIL, con una revisione al rialzo di 0,5 punti percentuali rispetto al valore per il 2013 indicato nella DFP del settembre del 2010.
Il quadro macroeconomico per il prossimo triennio incluso nel DEF prevede, nono-stante la forte restrizione di bilancio, una graduale accelerazione del prodotto: la dinamica di quest’ultimo sarebbe pari all’1,3 e all’1,5 per cento rispettivamente nel 2012 e nel 2013 (2,0 in entrambi gli anni nella DFP) e all’1,6 nel 2014.
Per conseguire gli obiettivi per il disavanzo il DEF valuta che siano necessarie misure correttive nel biennio 2013-14 per 2,3 punti percentuali del PIL (circa 40 miliardi; rispet-tivamente, 1,2 e 1,1 punti nei due anni) rispetto agli andamenti a legislazione vigente;
viene indicato che la correzione sarà concentrata sulla spesa. La riforma della contabilità pubblica prevede che gli interventi siano definiti a settembre; il Governo è orientato ad anticipare la manovra per consentirne l’approvazione in Parlamento entro luglio.
Il DEF stima inoltre in 0,3 punti percentuali del prodotto nel 2014 gli oneri aggiun-tivi coerenti con l’invarianza delle politiche, rispetto alle previsioni a legislazione vigente.
Se alcuni di questi oneri potenziali – che riguardano le erogazioni per redditi da lavoro, i consumi intermedi e le altre spese correnti – verranno resi effettivi con decisioni di bilancio sarà necessario aumentare corrispondentemente l’entità delle future manovre correttive.
BANCA D’ITALIA Relazione Annuale 2010 161 Nelle previsioni del DEF il rapporto fra il debito pubblico e il prodotto inizierebbe a ridursi nel 2012. Nel 2014 esso raggiungerebbe il 112,8 per cento, un valore inferiore di 7,2 punti percentuali rispetto a quello atteso per l’anno in corso.
Si tiene conto dei finanziamenti erogati e quelli previsti in favore della Grecia e dei prestiti erogati dallo EFSF all’Irlanda fino al primo trimestre dell’anno in corso (cfr. il capitolo 6: Le politiche di bilan-cio). Le valutazioni – come rilevato nello stesso Documento – non includono invece le future erogazioni dello EFSF (come quelle concordate nell’ambito dei pacchetti di sostegno all’Irlanda e al Portogallo) e i versamenti volti a costituire il capitale del meccanismo permanente di gestione delle crisi (European Stability Mechanism) che dovrebbero avere luogo dal luglio del 2013. Le stime scontano l’avvio già nel 2013 dei rimborsi da parte della Grecia; tuttavia il Consiglio europeo straordinario dell’11 marzo ha esteso la durata dei prestiti finora concessi da tre a sette anni e mezzo.
Il percorso di aggiustamento. – Il riequilibrio dei conti pubblici delineato nel DEF si fonda su una riduzione delle erogazioni primarie in rapporto al PIL di oltre quattro punti percentuali nel triennio 2012-14.
Nel 2012 secondo le stime del Documento la dinamica della spesa primaria cor-rente (1,0 per cento) sarebbe inferiore per il terzo anno consecutivo al tasso di inflazio-ne al consumo (2,0 per cento). Per le spese in conto capitale è prevista una contrazioinflazio-ne in termini nominali, anche in questo caso per il terzo anno consecutivo; l’incidenza di questa voce sul prodotto scenderebbe al 2,8 per cento del PIL, il valore più basso degli ultimi decenni.
Negli anni 2013-14 il conseguimento dell’obiettivo indicato per l’indebitamento netto richiederebbe, sulla base delle indicazioni incluse nel DEF e assumendo che la spesa in conto capitale rimanga invariata in rapporto al prodotto al livello del 2012, una riduzione delle erogazioni primarie correnti di circa 0,5 punti percentuali l’anno in termini nominali e di oltre 2,0 punti in termini reali. Ne deriverebbe una riduzione in termini reali di quasi il 7 per cento tra il 2010 e il 2014.
Per essere sostenibile, la contrazione della spesa dovrà essere accompagnata da un incremento di efficienza delle strutture pubbliche. Sarà necessario valutare l’adegua-tezza di ciascuna voce di spesa e i risultati di ciascun programma, riconsiderando le priorità da assegnare all’azione pubblica. A tal fine, è utile procedere a sistematiche e approfondite spending review, adottare specifici indicatori di performance nelle struttu-re pubbliche a livello centrale e locale e superastruttu-re il principio della spesa storica.
Il ritorno a una crescita sostenuta è una condizione di grande importanza per il successo del piano di consolidamento. È bene che gli interventi sulle spese pena-lizzino il meno possibile le voci che più possono contribuire a sostenere la crescita, come gli investimenti in capitale umano e il potenziamento delle infrastrutture (cfr.
il capitolo 11: Le infrastrutture). Sono inoltre necessarie misure che, senza costi per il bilancio pubblico, promuovano la concorrenza e l’efficienza nel mercato dei prodotti e in quello dei fattori produttivi (cfr. il capitolo 10: La struttura produttiva e le politiche strutturali).
Nel DEF si indica che gli interventi sulle entrate saranno contenuti, consentendo di stabilizzare l’incidenza del gettito sul livello del 2010. Il Governo si è impegnato inoltre a realizzare una riforma della tassazione, i cui principi generali vengono enun-ciati nel DEF; essi includono la riduzione del numero di regimi fiscali di favore e di esenzione, con l’obiettivo di semplificare il sistema e renderlo più neutrale. Viene anche
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indicata la volontà di spostare il carico fiscale dalla tassazione diretta a quella indiretta.
Il Governo ha indicato inoltre tra le priorità la riduzione delle aliquote di prelievo, finanziata anche con il recupero delle aree di evasione.
Il rispetto delle regole di bilancio europee. – I programmi delineati nel DEF rispet-tano l’impegno assunto dall’Italia nell’ambito della Procedura per i disavanzi eccessivi di ricondurre il disavanzo al di sotto della soglia del 3 per cento nel 2012. Inoltre, l’aggiustamento del saldo strutturale, pari a 0,5 punti percentuali del PIL nel 2011 e a 0,8 punti in ciascuno degli anni 2012-14, è coerente con quello richiesto dal Patto di stabilità e crescita (almeno 0,5 punti percentuali del prodotto all’anno).
Gli obiettivi del DEF possono inoltre essere valutati alla luce delle proposte di riforma della governance europea (cfr. il capitolo 6: Le politiche di bilancio) relative all’introduzione di una regola sulla dinamica della spesa (nell’ambito della fase pre-ventiva del Patto di stabilità e crescita) e di una regola numerica che renda operativa la prescrizione del Trattato di Maastricht di una riduzione adeguata del debito per i paesi nei quali quest’ultimo è superiore al 60 per cento del prodotto.
La regola proposta per la spesa richiede, per i paesi che – come l’Italia – non han-no ancora raggiunto il proprio obiettivo di medio termine, una dinamica degli esborsi inferiore di circa un punto percentuale a quella del prodotto potenziale nominale (cfr.
il capitolo 6: Le politiche di bilancio). L’impegno del Governo a ridurre di oltre quattro punti il peso sul PIL della spesa primaria nel triennio 2012-14 consentirebbe di rispet-tare tale regola.
La regola sul debito stabilisce un obiettivo, in rapporto al PIL, tale da implicare nell’arco di un triennio una riduzione dell’ordine del 5 per cento l’anno dello scosta-mento del debito dal valore di riferiscosta-mento del 60 per cento.
Nel valutare se eventuali sconfinamenti rispetto alla regola giustifichino l’avvio della Procedura per i disavanzi eccessivi si terrà conto dell’evoluzione del debito nel medio termine, sulla base delle pre-visioni della Commissione europea, e di altri fattori rilevanti.
I programmi inclusi nel DEF appaiono coerenti con la suddetta regola, nell’ipotesi che quest’ultima venga applicata per la prima volta con riferimento al triennio 2013-15.
Si può infatti calcolare che il suo rispetto richieda una riduzione del debito nel 2015 di quasi due punti percentuali rispetto al valore programmato per il 2014 nel DEF (a circa il 111 per cento del PIL). Qualora il pareggio di bilancio programmato per il 2014 sia mantenuto nell’anno successivo, il calo indicato per il 2015 appare realizzabile in un ampio spettro di scenari per il prodotto e per i tassi di interesse in quell’anno.
In un quadro macroeconomico meno favorevole di quello indicato nel DEF – nel quale l’econo-mia cresca dell’1,0 per cento dal 2013 – il rispetto della regola sul debito richiederebbe un ulteriore aggiustamento nel 2015 di circa 0,8 punti percentuali del PIL.
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