Le disposizioni analizzate nei precedenti paragrafi sono state molto innovative rispetto a quanto finora era presente nell’ordinamento giuridico italiano, soprattutto per quanto concerne la variabile fiscale, le cui novità si sono discostate fortemente dal modello di tassazione utilizzato dai distretti fino a quel momento; questo ha portato alla luce il problema del coordinamento di queste nuove norme con il nostro sistema tributario187. Proprio in virtù della portata innovativa della Finanziaria 2006, dei possibili problemi applicativi, delle incertezze interpretative che molto probabilmente una tale novità avrebbe generato e del timore di un utilizzo elusivo delle semplificazioni e degli aiuti concessi ai distretti188, il legislatore ha preferito, all’art. 1 della L. n. 266 del 2005, comma 371, subordinare l’applicazione delle nuove regole ad alcuni provvedimenti e preventivi controlli189. Prima dell’attuazione di questa disciplina, infatti, sarà necessario affrontare alcuni step: attendere l’emanazione del decreto del ministro dell’Economia, di concerto con altri ministeri190
, controllare la conciliabilità della disciplina con la normativa comunitaria, attendere una successiva fase di sperimentazione su alcuni distretti, per provvedere, solo in un momento successivo, ed in modo progressivo, all’estensione della normativa alla totalità delle realtà distrettuali italiane. Dal tenore della norma si nota come il legislatore abbia compreso il livello di novità che stava introducendo nell’ordinamento giuridico e abbia deciso, quindi, di procedere per gradi. Questo avrebbe dovuto permettere di poter controllare l’evoluzione della normativa, a contatto con il mondo reale, e di far emergere i problemi e le lacune giuridiche, anche al fine di poter apportare, all’occorrenza, le giuste correzioni191
. Tuttavia, è importante notare che la normativa in esame risulta essere cruciale per il rilancio dell’economia italiana, formata in prevalenza da piccole e medie imprese,
187
Si veda in merito GENTA, I distretti industriali nella Legge Finanziaria 2006, in Dir. prat. trib., 2006, n. 2, p. 274.
188
Si veda l’art. 1, comma 368, lettera a). n. 10, della Finanziaria 2006, in merito al tema della limitazione dell’attività di controllo dell’Agenzia delle Entrate, nei casi di osservanza del concordato.
189
Si veda in merito DAMIANI Profili istituzionali e fiscali dei distretti produttivi, in Corr. trib., 2006, n. 7,
p. 505.
190
Si veda in merito l’art. 1, comma 366, della Finanziaria 2006.
191
Si veda in merito DAMIANI Profili istituzionali e fiscali dei distretti produttivi, in Corr. trib., 2006, n. 7,
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quindi la decisione di lasciare alle intenzioni e alle tempistiche dei Ministeri la definizione dei provvedimenti attuativi, sembra essere pericolosa, poiché si rischierebbe di arrivare ad avere una norma sulla carta che, priva dei decreti attuativi, non avrebbe nessun effetto sull’economia reale192.
Può risultare interessante dedicare una parte della trattazione ad affrontare la questione della compatibilità della nuova disciplina dei distretti con le disposizioni in materia comunitaria sugli aiuti di Stato. A norma dell’art. 107 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, si configurano come aiuti di Stato quei sostegni, di qualsiasi tipo, concessi dagli Stati, che hanno l’effetto di distorcere, o anche solo di minacciare, la concorrenza, avvantaggiando alcune imprese o produzioni. Tali sospetti d’incompatibilità sembrano preoccupare lo stesso legislatore della Finanziaria 2006, nel momento in cui, al comma 371 dell’art. 1, ha subordinato l’applicazione della nuova normativa sui distretti, al preventivo controllo di compatibilità con le norme comunitarie. Il problema dell’incompatibilità sembra essere collegabile principalmente al regime di tassazione concordatario193, che può lasciar adito a problemi di distorsione della concorrenza a livello comunitario194. In particolar modo, si evidenzia l’esistenza del carattere della selettività, in quanto, la possibilità di esercizio dell’opzione per la tassazione unitaria non riguarda tutte le imprese, ma solo quelle con le caratteristiche tali da rientrare nella definizione di distretto; inoltre, il fatto che la tassazione non si basi su effettivi elementi di capacità contributiva, ma semplicemente sul risultato di un accordo tra distretto e Amministrazione Fiscale, rende verificata anche la caratteristica di produrre una riduzione dei costi di tali imprese. Potrebbe quindi esistere seriamente l’ipotesi della configurazione di questa normativa alla stregua di un aiuto di Stato e quindi dell’incompatibilità con il diritto comunitario195. Sarà necessario attendere la posizione della Corte Europea a riguardo, al fine di dirimere qualsiasi dubbio d’inconciliabilità tra la normativa nazionale e quella comunitaria.
192
Questo è esattamente ciò che è avvenuto, in quanto i provvedimenti attuativi necessari per applicare la nuova disciplina dei distretti non sono mai stati emanati. Si veda in merito BALDAN, I distretti produttivi:
fisco, amministrazione e finanza, 8 gennaio 2006, p. 8, http://www.misterfisco.it/saggi/distretti-
produttivi.pdf, (3 marzo 2013).
193
Di cui al n. 5) e al n. 6), dell’art. 1, del comma 368, lettera a), della Finanziaria 2006.
194
Si vedano a riguardo ROSSI, Prime considerazioni sulle disposizioni fiscali, amministrative e
finanziarie riservate ai distretti produttivi, in Riv. dir. trib., 2006, p. 330 e DAMIANI, Profili istituzionali e
fiscali dei distretti produttivi, in Corr. trib., 2006, n. 7, p. 513.
195
Si veda in merito DAMIANI Profili istituzionali e fiscali dei distretti produttivi, in Corr. trib., 2006, n. 7,
48
Come è stato già anticipato, l’applicazione dei commi dal 366 al 372, dell’art. 1, della Finanziaria 2006, è stata subordinata ad una prima fase di testing, in cui saranno assoggettati alla disciplina solamente alcuni distretti, appositamente individuati dal decreto ministeriale di cui al comma 366. Terminata questa prima fase, sarà possibile estendere le disposizioni in esame, in maniera graduale, alla totalità distretti italiani. La fase di sperimentazione, e la successiva applicazione progressiva delle nuove normative, hanno lo scopo di permettere al legislatore di seguire man mano la verificabilità del progetto e di controllarne gli aspetti cruciali, potendo così apportare, all’occorrenza, i necessari perfezionamenti196.
Un ulteriore motivo che ha spinto il legislatore a prediligere un’introduzione graduale delle novità fiscali, deriva dal fatto che non apparivano particolarmente chiari, in sede di predisposizione della disciplina, i risvolti sulla finanza pubblica, derivanti dall’introduzione di questi nuovi regimi di tassazione. L’istituto, infatti, poteva prestarsi a essere utilizzato per scopi elusivi, che avrebbero creato una corsa alla creazioni di distretti, sulla base di motivazioni fiscali, invece di quelle di natura economica, meritevoli di tutela. Un esempio di possibile abuso potrebbe essere l’utilizzo delle perdite di una società, per abbattere il reddito del distretto197.
La portata innovativa di questa disciplina, e il forte tecnicismo che l’ha caratterizzata, hanno indotto il governo ad emanare un decreto, al fine di costituire una Commissione di studio per definire le modalità attuative della disciplina dei distretti, contenute nella Finanziaria 2006, e redigere una bozza di decreto attuativo. La Commissione era composta da esperti in varie discipline e presieduta dal prof. Marco Fortis, docente presso l’università Cattolica di Milano198
. Questa Commissione avrebbe dovuto avere lo scopo di esprimere un parere sugli aspetti più controversi in merito all’applicazione dell’istituto, individuare i primi distretti su cui iniziare la fase di sperimentazione e chiarire alcune incertezze interpretative del dettato normativo, come per esempio l’elencazione degli articoli riguardanti il consolidato nazionale che potevano essere estesi ai distretti, in quanto applicabili, oppure decidere se il consolidato, a livello temporale, potesse riferirsi solo ad un triennio, o anche ad un
196
Si veda in merito ROSSI, Prime considerazioni sulle disposizioni fiscali, amministrative e finanziarie
riservate ai distretti produttivi, in Riv. dir. trib., 2006, p. 329.
197
Si veda in merito CAPOLUPO, Prime considerazioni sul regime fiscale dei distretti industriali, in Fisco, 2006, f.1, n. 8, p. 1113.
198
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periodo superiore199. Il termine entro cui la suddetta Commissione avrebbe dovuto presentare le proprie proposte al Governo era fissato per il 31 ottobre 2006, ma tale scadenza non è stata rispettata200.
L’attuazione delle disposizioni appena analizzate era stata subordinata all’adozione di un decreto del Ministero dell’economia, di cui al comma 366; purtroppo, però, questo decreto non ha mai visto la luce e di conseguenza la disciplina introdotta dalla Finanziaria 2006, soprattutto quella fiscale, che interessa ai fini del presente studio, non ha mai avuto una concreta attuazione.
Un altro elemento a sfavore della reale implementazione di questa disciplina all’interno del tessuto produttivo italiano, è rappresentato dal comma 372, dell’art. 1 della Finanziaria 2006, che ha imposto un tetto di 50 milioni di euro annui alla spesa massima che poteva scaturire dall’attuazione dei commi dal 366 al 371. Tale cifra, tuttavia, non sembra allineata con le attese verso la disciplina, la cui ratio sembrava essere una totale rivoluzione della categoria distrettuale, per creare una piattaforma comune in grado di conferire nuovo rilancio all’economia italiana. Alla luce di queste considerazioni, era auspicabile che tale cifra potesse aumentare, dopo aver avuto a disposizione i primi risultati positivi derivanti dalla fase di sperimentazione; sfortunatamente i decreti attuativi non hanno mai visto la luce e la disciplina è rimasta sostanzialmente inattuata201.
Tuttavia, appare utile ricordare che, indipendentemente dalla predisposizione dei citati decreti attuativi e dall’inizio della prima fase di sperimentazione, fino a che la disciplina non sarà debitamente chiarificata dal legislatore, eliminando le possibili fonti d’incertezza e i vari dubbi interpretativi, non potrà espletare i suoi effetti positivi sul sistema produttivo italiano. Affinché gli imprenditori decidano di modificare la propria logica di business, a favore della struttura distrettuale, è necessario che siano messi nelle condizioni di poter conoscere con chiarezza il quadro normativo di riferimento, per permettere loro di compiere le giuste valutazioni economiche. Fino a che la normativa resterà confusa, gli imprenditori non potranno con chiarezza definire i reali vantaggi
199
La norma si esprime stabilendo che le imposte sono definite “su base concordataria per almeno un triennio”, non specificando se è possibile effettuare il concordato anche per un periodo superiore a tre anni.
200
Si veda in merito PERUZZI, Micro-distretti in prima fila, in Il sole 24 ore, 1 aprile 2006, p. 24.
201
Si veda in merito GENTA, I distretti industriali nella Legge Finanziaria 2006, in Dir. prat. trib., 2006, n. 2, p. 287.
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economici che la struttura distrettuale potrebbe consentirgli di realizzare e quindi non si avvicineranno a questo nuovo istituto.
La L. 27 dicembre 2006, n. 296 (c.d. Finanziaria 2007) è intervenuta modificando la disciplina dei distretti in modo marginale; l’unica modifica degna di nota ha riguardato l’introduzione, all’art. 1 della Finanziaria 2006, dei commi 371-bis e 371-ter, in tema di co-finanziamento statale di progetti regionali relativi ai distretti.
Il comma 371-bis ha introdotto la possibilità di elargire un contributo statale, coprente al massimo la metà delle somme pubbliche necessarie per finanziare progetti regionali a sostegno dei distretti. Tale possibilità, per espressa previsione normativa, è stata reputata fruibile in attesa dell’emanazione del decreto interministeriale di cui all’art. 1, comma 366, della Finanziaria 2006. Il successivo comma 371-ter ha demandato a un decreto interministeriale, sentita la Conferenza Stato-Regioni, la determinazione dei criteri per individuare i progetti regionali che potevano beneficiare di tale cofinanziamento. Il D.M. 28 dicembre 2007 ha dato esecuzione a quanto stabilito dal comma 371-ter, definendo le caratteristiche che dovevano possedere i progetti, i modi e i termini in cui dovevano essere presentati, le modalità di erogazione del co- finanziamento ed infine il dettaglio riguardante la ripartizione delle risorse finanziarie.