La protezione civile nella produzione normativa europea

Elevati livelli di protezione dei cittadini e delle loro proprietà, dell’ambiente e del patrimonio culturale in caso di disastri naturali o industriali che si verificano sia all’interno che all’esterno dell’UE possono raggiungersi attraverso la cooperazione comunitaria che riveste un ruolo strategico nel campo della protezione civile.

Consapevole di ciò l’UE è intervenuta nel corso del tempo con svariati interventi normativi tali da delineare una sempre più precisa e puntuale attività di pianificazione e programmazione degli interventi e delle azioni connesse agli eventi calamitosi, attraverso lo sviluppo di modelli di cooperazione idonei a fornire l’assistenza necessaria con modalità sempre più efficienti ed efficaci.

La materia della protezione civile già viene affrontata nel Trattato di Nizza del 26 febbraio 2001 (entrato in vigore il 1º febbraio 2003 e ratificato dagli allora 15 stati membri dell'Unione europea) nel quale si sancisce che le attività della Comunità europea includano “misure nel campo della protezione civile”, e nella decisione del Consiglio n° 2001/792/CE, Euratom, del 23 ottobre 2001 che istituisce un Meccanismo Comunitario teso ad individuare strategie comuni per gli interventi di protezione civile, entrato in vigore il 1 gennaio 2002.

Successivamente, l’art. 196 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), nell’ottica del rafforzamento dell’efficacia dei sistemi di prevenzione e protezione dalle calamità naturali o provocate dall’uomo, delinea meglio l’azione dell’Unione volta al sostegno ed all’integrazione delle azioni degli Stati membri a livello nazionale, regionale e locale in relazione alla prevenzione dei rischi, alla preparazione degli attori della protezione civile negli Stati membri e all'intervento all'interno dell'Unione, nell’ottica di una sempre più stringente cooperazione operativa tra i servizi di protezione civile nazionali e di una sempre maggiore coerenza delle azioni intraprese a livello internazionale in materia di protezione civile.

Il Programma di Stoccolma (pubblicato il 30 novembre 2009) consente di comprendere maggiormente l’approccio europeo alle tematiche riguardanti la protezione civile. Infatti il punto 4.6 - in materia di sicurezza e giustizia - si occupa proprio della gestione completa ed efficace delle catastrofi da parte dell’UE sia all’interno del proprio territorio che nei Paesi extra UE, rafforzandone la capacità di prevenzione, preparazione e risposta a tutte le tipologie. Due sono i principi essenziali ivi espressi: la responsabilità degli Stati membri di fornire ai propri cittadini la protezione necessaria in funzione dei rischi e delle minacce esistenti e la solidarietà tra Stati membri, che si prestano assistenza reciproca prima, durante e dopo la catastrofe, qualora l’evento vada al di là delle capacità nazionali o colpisca più Stati membri.

L’UE supporta, quindi, le azioni intraprese dai diversi stati, con particolare riguardo alla prevenzione dei disastri, alla preparazione dei funzionari responsabili e all’intervento al verificarsi di una calamità.

La produzione normativa europea riguardante la materia di protezione civile registra alcuni fondamentali atti legislativi:

la Decisione della Commissione 2004/277/CE che stabilisce norme per l’attuazione della Decisione 2001/792/CE, Euratom, del Consiglio, che istituisce un meccanismo comunitario inteso ad agevolare una cooperazione rafforzata negli interventi di soccorso della protezione civile;

la Decisione del Consiglio 2007/162/EC, Euratom, che istituisce uno strumento finanziario per la protezione civile che copre il periodo 2007-2013;

la “Decisione della Commissione 2007/606/CE, Euratom nella quale sono disciplinate le modalità di attuazione delle disposizioni riguardanti il trasporto, contenute nella decisione del Consiglio 2007/162/CE;

la Decisione del Consiglio 2007/779/EC Euratom, che istituisce il meccanismo comunitario di Protezione Civile.

Il meccanismo comunitario di protezione civile e lo strumento finanziario per la protezione civile coprono insieme i tre dei principali aspetti del ciclo di gestione delle catastrofi ovvero l’attività di prevenzione, preparazione e risposta.

Questi atti fondamentali sono poi seguiti da ulteriori atti riguardanti la protezione civile: la Decisione 2008/73/CE, Euratom: recante “modifica della decisione 2004/277/CE, Euratom per quanto concerne le modalità di applicazione della decisione del Consiglio 2007/779/CE, Euratom del Consiglio che istituisce un meccanismo comunitario di protezione civile”, dove vengono definiti compiti, capacità, componenti e tempi di approntamento dei moduli di protezione civile al fine di assicurare un livello adeguato di autonomia e interoperabilità tra i diversi Stati membri; la Decisione 2010/481/UE del 29 Luglio 2010, recante “Modifica della decisione 2004/277/CE, Euratom della Commissione per quanto concerne le modalità di applicazione della decisione 2007/779/CE, Euratom del Consiglio che istituisce un meccanismo comunitario di protezione civile” nella quale si dà atto dell’esigenza di integrare ed attuare quattro tipi di moduli di protezione civile per rafforzare la capacità di risposta rapida nel campo della protezione civile, ossia i moduli “lotta a terra contro gli incendi boschivi”, “lotta a terra mediante veicoli contro gli incendi boschivi”, “contenimento delle alluvioni” e “salvataggio dalle alluvioni con l’uso di imbarcazioni”, andando a modificare, di conseguenza, la decisione 2004/277/CE, Euratom citata.

Da segnalare anche la Direttiva 2007/60/CE del Consiglio e del Parlamento europei riguardante la valutazione e gestione delle alluvioni ed il Regolamento (CE) n. 2012/2002 del Consiglio, dell’11 novembre 2002, che istituisce il Fondo di solidarietà dell’Unione europea con l’obiettivo di consentire alla Comunità Europea di affrontare situazioni di emergenza in maniera rapida, efficace e flessibile, secondo le condizioni definite nel Regolamento medesimo intervenendo, principalmente, qualora si verifichi sul territorio di uno Stato membro una catastrofe naturale grave, con serie ripercussioni sulle condizioni di vita dei cittadini, sull’ambiente naturale o sull’economia di una o più regioni o di uno o più Stati.

Accanto a tali fonti normative primarie, diverse sono le fonti non legislative che contengono proposte o osservazioni rilevanti sul piano della protezione civile. Tra queste meritano di essere ricordate la Comunicazione SEC(2007)1721 “Il rafforzamento dei sistemi di allerta preventiva in Europa”; la Comunicazione COM (2008)130 ”Il potenziamento delle capacità di reazione dell’UE alle catastrofi”; la Comunicazione COM (2009)82 “Un approccio comunitario alla prevenzione delle catastrofi naturali ed antropiche” e la Comunicazione COM (2009) 84 “Strategia dell’UE per sostenere i paesi in via di sviluppo nella riduzione del rischio di catastrofi”, che rappresentano un primo tentativo di introdurre un approccio più strategico alla luce dell’aumento dei rischi indotti dal cambiamento climatico.

Di grande importanza ed interesse è poi la Comunicazione al Parlamento Europeo ed al Consiglio COM(2010)600 del 26 ottobre 2010 “Potenziare la reazione europea alle catastrofi: il ruolo della protezione civile e dell’assistenza umanitaria” con la quale la Commissione Europea, ha definito una strategia avente quale obiettivo la condivisione di esperienze e risorse - disponibili a livello locale, nazionale ed europeo – in un sistema potenziato di risposta dell’UE alle catastrofi.

Nella Comunicazione viene evidenziato come la capacità di reazione alla catastrofi deve riguardare tutte le tipologie di eventi sia naturali che causate dall’uomo (ma diverse dai conflitti armati) che per tipologia ed estensione trascendono le capacità di reazione nazionali e comportano la necessità di assistenza dell’UE.

Il modo migliore per rispondere alle crescenti minacce poste dalle catastrofi deve necessariamente basarsi sulla ricerca di un punto di equilibrio tra le attività di risposta e incisive misure di prevenzione e preparazione che rappresentano la “chiave di volta della strategia dell’Unione in materia di gestione delle catastrofi”.

Inoltre si evidenzia come deve essere raggiunta una maggiore efficacia in termini di costi attraverso l’individuazione delle modalità più efficienti di erogazione dell’assistenza, attraverso una più funzionale condivisione delle risorse con l’obiettivo di ridurre i costi ed evitare duplicazioni di impegno.

Nella Comunicazione si sottolinea che il raggiungimento di livelli ottimali di efficacia ed efficienza della capacità di “reazione” europea alle catastrofi si deve basare su risorse preimpegnate degli stati membri e su piani di emergenza già concordati che potranno consentire anche un’ occasione di verifica di eventuali carenze nella capacità di risposta e conseguentemente di individuazione di eventuali mezzi integrativi finanziati dall’Unione Europea.

Per migliorare la pianificazione delle operazioni di protezione civile dell’UE la Commissione, nella predetta Comunicazione propone quindi di:

a) sviluppare scenari di riferimento per i principali tipi di catastrofi sia all’interno che all’esterno dell’Unione;

b) censire ed individuare i mezzi essenziali già esistenti che potrebbero essere messi a disposizione dagli stati membri per la risposta d’urgenza a questi scenari;

c) elaborare Piani di emergenza per il dispiegamento di tali mezzi anche ne settore trasporti;

d) garantire sinergie tra l’assistenza “in natura” e l’assistenza fornita dai finanziamenti umanitari dell’UE.

In sintesi, nella comunicazione, la Commissione elabora una serie di proposte riguardanti l’erogazione dei soccorsi nella prima fase dell’emergenza basata su risorse preimpegnate dagli Stati membri e su piani di emergenza già concordati, sul preposizionamento dei mezzi di soccorso, sulla condivisione della logistica e sul coordinamento dei trasporti allo scopo di garantire una risposta più coerente e visibile anche attraverso lo sviluppo di un Centro di risposta alle emergenze operativo 24 ore su 24 e 7 giorni su 7 responsabile del coordinamento avente altresì funzioni di gestione delle emergenze anche al fuori dei confini dell’UE in quanto responsabile della raccolta di informazioni sull’assistenza in natura disponibile in Europa in coordinamento con il paese colpito e se del caso con l’ONU.

La Comunicazione contempla, altresì, l’istituzione del Servizio per l’Azione Esterna alla UE (struttura per il coordinamento ed il supporto logistico necessario per gli interventi urgenti a seguito di gravi emergenze all’interno dei paesi comunitari e all’esterno UE) e prevede una modalità di intervento basato sulla pianificazione anticipata con gli stati nazionali, i quali, con il concorso delle regioni, dovranno mettere a disposizione le risorse, organizzate in moduli funzionali da gestire nel contesto del coordinamento comunitario.

Su quest’ultima Comunicazione La I Commissione assembleare “Bilancio, affari generali ed istituzionali” della Regione Emilia Romagna, acquisito il parere favorevole alla Comunicazione della Commissione europea reso dalla III Commissione assembleare “Territorio, ambiente ed infrastrutture” ha adottato la Risoluzione n. 795 del 24 novembre 2010 esprimendosi in senso favorevole alle proposte comunitarie relative alle misure di protezione civile, in quanto in linea con il modello di intervento nazionale e regionale.

In particolare, in tale sede, è stato evidenziato come la Regione Emilia-Romagna:

a) aderisce al modello di intervento individuato, manifestando la disponibilità, nel contesto del coordinamento operativo e di compatibilità finanziaria nazionali, a mettere in comune moduli specialistici di protezione civile per aderire alle operazioni di soccorso attivate dall’Unione Europea;

b) propone, quale riferimento metodologico ed organizzativo, lo sviluppo della pianificazione nazionale per rispondere alle esigenze comunitarie, riferendosi al progetto “Colonna mobile nazionale delle Regioni” elaborato in coordinamento con il Dipartimento nazionale di Protezione Civile e già operativo nonché l’adozione, in sede comunitaria, di analoghe misure anche in tema di prevenzione dei rischi, in quanto strettamente connesse alla pianificazione di

emergenza, al fine di rendere omogenee e coordinate le metodologie di analisi, le tipologie di intervento per la messa in sicurezza e la riduzione dei rischi maggiori ed i sistemi di allertamento.