RESPONSABILITA’ E ORGANI DELLO STATO COINVOLT
4. La responsabilità della Pubblica Amministrazione
Nel proporre, al lettore, una visione d’insieme sulla responsabilità civile europea dello Stato, sembra opportuno, qui, trattare, brevemente, anche di quella che cade in capo al potere amministrativo153. È, infatti, facilmente deducibile come un atto amministrativo possa opporsi direttamente ad una norma comunitaria immediatamente applicabile op- pure possa essere in linea con una norma interna essa stessa contraria al diritto comuni- tario .
Nel primo caso si parlerà d’illegittimità comunitaria diretta e l’atto illegittimo sarà sem- pre annullabile (ex art. 21 octies L. 241/90) davanti al giudice amministrativo.
Nel secondo caso, invece, si parlerà d’illegittimità comunitaria indiretta, attributiva, sempre allo stesso giudice, del potere di disapplicare la norma interna contrastante con il diritto europeo e matrice dell’atto amministrativo che ne ha mutuato il vizio. È questo, per esempio, il caso della direttiva non correttamente recepita da norma nazionale da cui sia derivato un atto amministrativo, a sua volta, parzialmente contrastante con la disci- plina europea.
In quest’ultima ipotesi, quanto alle tecniche rimediali, si dovrà distinguere a seconda che la norma interna attribuisca un potere alla PA oppure ne regolamenti le modalità di esercizio.
Si ha norma attributiva quando essa fornisca alla Pubblica Amministrazione il potere di adottare un atto. A fronte della sua illegittimità comunitaria e della disapplicazione pre- vista, l’atto consequenziale sarà stato posto in essere in carenza di potere e, dunque, sa- rà affetto da nullità imprescrittibile (ex art. 21 septies L. 241/90).
Quando, invece, si sia in presenza di una norma che si limiti a regolare le modalità di esercizio del potere stesso, già attribuito da altra norma comunitariamente legittima, la disapplicazione della prima farà sì che l’atto amministrativo sia stato posto in essere vi- ziato da cattivo uso del potere e questo implicherà la sua annullabilità (ex art. 21 opties L. 241/90).
153 Sul tema si veda M. CLARICH (voce), La responsabilità del sistema comunitario, in M.P. CHITI e G. GRECO (a cura
di), Trattato di diritto amministrativo europeo, Giuffrè, Milano, 2007; R. CARANTA (voce), Responsabilità extracon-
trattuale (diritto comunitario), in S. CASSESE (a cura di), Dizionario di diritto pubblico, Milano, 2006; M. P. CHITI, Di-
ritto amministrativo europeo, Milano, 2010; FALCON, La responsabilità dell’amministrazione e il potere amministra-
tivo, in Diritto processuale amministrativo, 2009, vol. 2, pag. 241 e CHITI, Le peculiarità dell’invalidità amministrati-
Le sentenze della Corte di Giustizia che, in origine, avevano sviluppato questa tematica sono state le storiche Francovich/Bonifaci, Brasserie du Pêcheur/Factortame e, infine, la sentenza Hedley Lomas (già studiate), le prime due in tema di benefici economici forniti ai lavoratori di imprese in difficoltà e le altre in tema di libera circolazione delle merci.
Come è stato più volte chiarito in precedenza, lo Stato, inteso quale soggetto passivo dell’onere risarcitorio, va considerato nella sua unità, senza che sia necessario verificare se il fatto causativo del danno sia imputabile al potere legislativo, giudiziario o esecuti- vo. Questo perché si ritiene che tutti gli organi dello Stato siano tenuti, nell’espletamento dei loro compiti, ad osservare le prescrizioni dettate dal diritto comu- nitario.
Ne deriva che sarà configurabile una responsabilità dello Stato – Pubblica Amministra- zione quando un atto amministrativo sia contrario a norma europea che conferisca diritti ai singoli, la cui violazione sia grave, manifesta e legata al danno da un nesso di causali- tà.
I soggetti pubblici, tenuti al rispetto dell’ordinamento europeo, vanno considerati nel lo- ro insieme, senza che si tenga conto della ripartizione interna delle loro competenze (principio, tra l’altro, applicabile anche agli Stati a struttura federale).
Si precisa, però, che le regole nazionali relative alla distribuzione delle responsabilità fra enti locali e Stato non violano gli obblighi derivanti dai Trattati, purché garantiscano una tutela piena ed effettiva154 alle posizioni dei singoli, lese per effetto della violazione del diritto europeo155.
Con la già trattata sentenza Haim, la Corte di Giustizia, pur considerando lo Stato come unico interlocutore delle Istituzioni europee e unico soggetto responsabile, anche per gli atti degli Stati federati o degli enti locali, ha riconosciuto, a questi ultimi, un’eventuale responsabilità aggiuntiva, di cui rimane incerta la natura solidale o sussidiaria. Qualsiasi
154 Si veda sull’argomento
SAGGIO, La responsabilità dello Stato cit.
155 Sul tema si veda, Corte di Giustizia Europea, 1° Giugno 1999, C – 302/97, causa Konle, secondo cui “spetta a cia-
scuno degli Stati membri accertarsi che i singoli ottengano un risarcimento del danno loro causato dall’inosservanza del diritto comunitario, a prescindere dalla pubblica autorità che ha commesso tale violazione e a prescindere da quel- la cui, in linea di principio, incombe, ai sensi della legge dello Stato membro interessato, l’onere di tale risarcimento. Uno Stato membro non può, pertanto, far valere la ripartizione delle competenze e delle responsabilità fra gli enti lo- cali esistenti nel proprio ordinamento giuridico interno”.
Quanto detto porta a pensare che il diritto comunitario non imponga, agli Stati membri, alcuna modifica della riparti- zione delle competenze e delle responsabilità fra gli enti pubblici territoriali esistenti nel loro territorio, purché sia consentita una tutela effettiva dei diritti derivanti ai singoli dall’ordinamento comunitario.
ente pubblico può essere chiamato a rispondere di una violazione del diritto europeo, da solo o in aggiunta alla responsabilità dello Stato membro156.
Emerge la necessità di garantire un equilibrio fra il principio di sussidiarietà verticale e quello di effettività della tutela del privato.
La necessità che il privato sia in contatto con l’ente a lui più vicino non deve provocare una riduzione della responsabilità dello Stato. Questo significa che il privato potrà agire direttamente nei confronti di un ente pubblico autonomo e lo Stato sarà responsabile qualora non preveda regole che garantiscano la piena ed effettiva tutela del privato. 4.1 Particolari soggetti coinvolti
La responsabilizzazione europea delle Regioni e Province autonome è stata riconosciuta dall’art. 117 Cost. Esso ha, infatti, stabilito, per questi soggetti, l’obbligo di dare imme- diata attuazione alle direttive, per quanto di loro competenza concorrente o residuale. Questo significa che ci sarà responsabilità solidale tra Regioni (o Province autonome) e Stato, quando non sia stata recepita una direttiva in una materia di competenza regionale e lo Stato non si sia ad essa sostituita con il potere che gli è riconosciuto dallo stesso art. 117 c. 5 che rinvia all’art. 120 c. 2 Cost.
Se, invece, la direttiva sia stata recepita ma in maniera scorretta, la Regione risponderà autonomamente a meno che, anche agli inadempimenti legislativi degli obblighi comu- nitari, si voglia estendere il potere sostitutivo di cui all’art. 120 Cost.
Per quanto riguarda, invece, il contrasto dell’atto amministrativo con il diritto comunita- rio direttamente applicabile, sarà responsabile l’ente che abbia adottato il provvedimen- to, in eventuale concorso con lo Stato se questi non abbia esercitato (o lo abbia fatto in maniera scorretta) il potere sostitutivo157.
A questo punto pare però necessaria una, sia pur breve, digressione in ordine al concetto di ente pubblico e, più in generale di Pubblica Amministrazione nella prospettiva del di- ritto dell’Unione Europea.
156
SAGGIO (La responsabilità dello Stato cit.) propende per la natura sussidiaria. Secondo l’Autore “si è già detto più volte che la garanzia del risarcimento deve essere effettiva. Da ciò consegue che, qualora la conduzione della respon- sabilità in capo ad enti diversi dallo Stato non garantisca questa effettività, la responsabilità dello Stato non può esse- re esclusa … la responsabilità degli Stati membri concorrente con quella di enti pubblici diversi dallo Stato non può essere esclusa, ma ad essa va … riconosciuta natura sussidiaria”.
157 Inoltre, la l. 34/2008 (ribadendo l’obbligo delle Regioni, Province autonome di Trento e Bolzano e degli altri Enti
pubblici di dare pronta e tempestiva attuazione al diritto comunitario e alle sentenze della Corte di Giustizia) ha e- spressamente previsto il diritto di rivalsa dello Stato nei confronti degli enti pubblici responsabili dell’infrazione co- munitaria.
Innanzitutto bisogna dire che quello di PA ha, oramai, subìto sempre più l’influenza del diritto unionale. Esso si presenta, agli occhi dello studioso, come un concetto ampio e soggetto alla logica delle geometrie variabili: a seconda della disciplina cui si faccia ri- ferimento, infatti, un certo ente può essere classificato come pubblico o meno, nell’ottica di una corretta applicazione del principio dell’effetto utile.
Ecco che il termine Pubblica Amministrazione, in diritto comunitario, può avere un campo d’azione più o meno esteso158 rispetto a quello previsto dal diritto interno. Ma
va, all’uopo, chiarita una sempre più concreta tensione del diritto amministrativo interno verso quello comunitario ed una sovrapposizione dei due ordinamenti.
Definita la relazione fra Stato e suoi organi, la Corte di Giustizia europea ha ritenuto opportuno rispondere al quesito relativo al caso in cui sia stato un funzionario pubblico a violare il diritto europeo (per esempio, con delle dichiarazioni).
Ci si era, dunque, interrogati sulla possibilità o meno che nascesse una responsabilità dello Stato per l’atto illecito compiuto dal funzionario.
La questione è stata trattata dalla Corte di Giustizia Europea159 che ha risolto alcuni problemi nati in relazione all’interpretazione di una direttiva (dir. 98/37/CE) sulla sicu-
rezza nell’uso delle macchine.
Oggetto della controversia è stato l’accertamento della responsabilità dello Stato e la ri- sarcibilità dei danni cagionati, ad una società italiana, dalle dichiarazioni rese da un fun- zionario pubblico (finlandese) che, in un’intervista, aveva tacciato di pericolo i ponti e- levatori di loro proprietà. La società italiana aveva sostenuto che le dichiarazioni del funzionario avessero, indirettamente e potenzialmente, messo in pericolo l’immissione sul mercato delle dette macchine, violando, così, la libera circolazione delle merci di cui all’art. 28 TCE (ora art. 34 TFUE) e la dir. 98/37/CE, i cui artt. 3 e 4 indicavano, ri- spettivamente, i requisiti essenziali di cui dovevano essere in possesso le macchine, a garanzia della sicurezza e della tutela della salute, e vietavano, agli Stati membri, di li-
158 Nuovo soggetto pubblico, di derivazione comunitaria, è l’organismo di diritto pubblico, che opera in materia di
appalti. Diversamente, il concetto di PA può essere soggetto ad una lettura restrittiva in materia di pubblico impiego e libertà di circolazione dei pubblici impiegati.
159 Corte di Giustizia Europea, grande sezione, sentenza 17 Aprile 2007, causa C – 470/03, AGM – COSMET srl vs
Suomen valtio e Tarmo Lethinen, in APPENDICE alle pagg. da 196 a 201.
Sull’argomento, si veda SIMONCINI, Funzionari ribelli e diritto comunitario: nuovi approfondimenti in materia di re-
sponsabilità extracontrattuale degli Stati membri, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 2007, fasc. 6,
mitarne l’immissione sul mercato di quelle che ne fossero fornite, permettendo l’adozione di provvedimenti solo dopo che se ne siano presentati i rischi.
La Corte, nel confermare che le suesposte dichiarazioni potessero aver costituito ostaco- lo alla libera circolazione dei detti macchinari160, aveva enunciato alcuni importanti principi sulla responsabilità degli Stati membri per i comportamenti posti in essere dai loro funzionari.
Essa aveva, espressamente, sostenuto che andavano ricondotte allo Stato le dichiarazio- ni che il soggetto avesse posto in essere in qualità di funzionario pubblico e fossero e- splicative di posizioni ufficiali, non di critiche personali: questo a tutela del legittimo af-
fidamento, sorto in capo ai destinatari di tali dichiarazioni, sulla loro ufficialità.
Saranno, dunque, imputabili allo Stato le dichiarazioni di un funzionario che, per la loro
forma e le circostanze, suscitino, nei destinatari, l’impressione che si tratti di posizioni
ufficiali e non di opinioni personali del funzionario. Esse non potranno essere giustifica- te né dalla tutela della salute né, tantomeno, dalla libertà di espressione161. Lo Stato sa- rà, dunque, considerato responsabile perché le dichiarazioni del funzionario, considerata la forma e le circostanze in cui sono state espresse, hanno suscitato, nel pubblico, la convinzione che l’intervistato abbia parlato in veste di funzionario, rappresentando il pensiero dell’intera amministrazione sull’argomento e non il suo personale.
La Corte aveva, poi, elencato alcuni indici che, una volta presenti, avrebbero fatto pre- sumere, l’affidamento, da parte dei destinatari della dichiarazione, della loro apparte- nenza alla PA: la competenza del funzionario nel settore interessato, la diffusione delle dette dichiarazioni su carta intestata ufficiale, che le interviste televisive siano registra-
te negli uffici dove svolga il proprio servizio, la mancata tempestiva smentita da parte
dello Stato e non conferma del carattere personale della dichiarazione dal parte del fun- zionario.
Ci si è, poi, interrogati sulla possibilità che il funzionario fosse titolare di una responsa- bilità diretta e se questa subisca o meno delle limitazioni. Essa non è esclusa, anzi si ag-
160 Nel caso di specie, i giudici hanno interpretato la questione sostenendo che “le dichiarazioni controverse, presen-
tando i detti punti elevatori, su diversi mezzi di comunicazione e nelle relazioni ampiamente diffuse, come contrari alla norma EN 1493/1998 e pericolosi, possono ostacolare, almeno indirettamente e potenzialmente, l’immissione sul mercato di tali macchine”.
161 Sull’argomento si veda la sentenza in esame, in virtù della quale “a questo riguardo occorre far presente che
l’imputabilità, allo Stato, delle dichiarazioni di un funzionario dipende, in particolare, dal modo in cui i destinatari hanno inteso tali dichiarazioni. Determinante perché le dichiarazioni di un funzionario siano imputate allo Stato è che i destinatari delle dichiarazioni possano, ragionevolmente, supporre, in un dato contesto, che si tratti di posizioni che il funzionario assume con l’autorità derivante dalla sua funzione”.
giunge a quella dello Stato, quando il soggetto danneggiante sia dipendente pubblico e l’atto sia stato commesso nell’esercizio delle proprie funzioni.
Proprio a tal proposito merita un cenno la nota vicenda delle quote latte, che ha visto svilupparsi due procedimenti giudiziari: uno davanti alla Corte di Giustizia, per ina- dempimento degli obblighi comunitari da parte dello Stato italiano sulla produzione di prodotti caseari, e l’altro davanti alla Corte di Conti, per l’accertamento della responsa- bilità di funzionari pubblici che, omettendo di adottare adeguati provvedimenti, avevano determinato l’insorgenza della responsabilità dello Stato italiano nei confronti dell’Unione162.
162 Si veda
FELIZIANI, Responsabilità della Pubblica Amministrazione senza colpa? Riflessioni a margine di una re-
cente sentenza della Corte di Giustizia, in Foro amministrativo CDS, 2011, fasc. 10, pagg. 3015.
Il procedimento innanzi alla Corte di Conti è stato diretta conseguenza del danno erariale subìto dallo Stato/PA in seguito al comportamento dei pubblici funzionari che non avevano adottato le misure necessarie per dare attuazione agli obblighi derivanti dalla regolamentazione comunitaria, in materia di produzione di latte.
Per questo motivo, la Corte di Giustizia aveva dichiarato (con sentenza del 17 Giugno 1987) che lo Stato italiano fos- se venuto meno agli obblighi europei.
Erano così state rese operative le rettifiche finanziarie disposte dalla Commissione in sede di liquidazione dei conti, relativi ai periodi 1984/85 e 1986/87, con un conseguente esborso a carico del bilancio dell’ente pubblico preposto dallo Stato per gli interventi sul mercato agricolo.