4.1. Premessa.
Quale pena, per quali soggetti e per quali condotte. Il nostro argomento di stu- dio – le sanzioni espresse in libbre di metallo prezioso comminate a membri della bu- rocrazia imperiale1 – è stato finora analizzato, dopo la presentazione delle costituzioni
che contengono tali prescrizioni, dal punto di vista della pena irrogata e dei soggetti destinatari.
È giunto, dunque, il momento di occuparci del profilo degli illeciti.
In quale misura – ci si chiede preliminarmente – il diritto penale sostanziale che emerge da queste particolari figure è passibile di essere catalogato, mutatis mutandis, nelle tradizionali categorie dei crimina legitima/iudicia publica o dei crimina extraor- dinaria2?
Applicabili o meno le categorie tradizionali, è possibile pervenire alla redazione di un corpus di illeciti propri dei funzionari, una sorta di moderno codice penale mili- tare?
Ce n’è abbastanza per una sfida. Una sfida già raccolta, più di trent’anni orsono, da K. L. Noethlichs, il quale ha offerto una catalogazione, un tentativo di sistematica degli illeciti oggetto della nostra ricerca che potrebbe, a tutta prima, far apparire su- perflua una nuova indagine su questi punti.
1 In riferimento alle multe inflitte a soggetti non appartenenti alla burocrazia imperiale, ci limiteremo
a rimandare a quanto sopra esposto in materia di determinazione dei soggetti destinatari per un’informazione di massima riguardo alle condotte illecite, che non analizzeremo nel dettaglio.
2 Cfr. TH.MOMMSEN, Römisches Strafrecht, cit.; C.FERRINI, Diritto penale romano, cit.; ID. Diritto penale
romano. Esposizione storica e dottrinale, cit.; J. L. STRACHAN-DAVIDSON, Problems of the Roman Criminal
Law, 2 voll., Oxford, 1912; G. PUGLIESE, Linee generali dell’evoluzione del diritto penale pubblico duran-
te il principato, in Aufstieg und Niedergang der römischen Welt, II, 14, Berlin-New York, 1982, pp. 722- 789 (= Scritti giuridici scelti, II, Napoli, 1985, pp. 651-789); B.SANTALUCIA, Diritto e processo penale
nell’antica Roma2, cit. La dottrina ha da tempo segnalato (per tutti, CH. LÉCRIVAIN s.v. Multa, op. cit., pp.
2016-2018) l’applicazione delle multe a numerose nuove ipotesi di reati Cfr. p.to “17°. Délits des fonc- tionnaires de tous ordres; désobéissance aux lois, négligence de leurs devoirs. (…) c’est surtout au Bas- Empire que ces amendes se sont multipliées pour punir la violation des lois et des règlements par les magistrats, leurs négligences, leur mauvaise volonté à faire appliquer les lois, à réprimer les abus, leurs exactions pécuniaires, leur connivence et leur complicité dans des délits de toutes sortes”.
Giova, quindi, dare conto immediatamente della proposta ricostruttiva dello storico tedesco, per metterne in luce i presupposti, i modelli e le categorie impiegate.
4.2. La sistematica di K. L. Noethlichs e sua critica.
L’opera di Noethlichs, Beamtentum und Dienstvergehen. Zur Staatsverwaltung in der Spätantike, mira ad offrire una catalogazione completa degli illeciti disciplinari compiuti dai funzionari imperiali (senza riguardo, a differenza della nostra ricerca, al profilo sanzionatorio, a cui lo studioso dedica una breve riflessione a parte).
A questo scopo, l’Autore chiarisce sin dalle prime pagine che la metodologia uti- lizzata è l’interpretazione delle fonti attraverso la scienza amministrativa moderna e le sue categorie3, per la precisione attraverso quelle mutuate dall’Allgemeinen Lan-
drecht für die preußischen Staaten (ALR) del 17944. Le fonti prese in considerazione
dallo studioso si limitano al Codice Teodosiano e le Novelle post-teodosiane, copren- do un arco temporale che va dal 313 al 468 d.C.5 Prima di procedere alla catalogazio-
ne degli illeciti, lo studioso definisce il concetto di “spätantiker Beamter”, identifi- candolo in colui che detiene una dignitas o militia in una delle unità amministrative indipendenti enumerate nella Notitia Dignitatum, e che si differenzia dai decuriones,
3 K. L. NOETHLICHS, op. cit., p. 2: “Im folgenden soll das spätantike Beamtentum – als besondere Form des
organisierten Zusammenlebens des 4. und 5. Jh. n. Chr. – im Lichte der Erkenntnisse moderner Verwal- tungswissenschaft gedeutet werden”. Lo studioso dedica le prime pagine dell’opera alla definizione di concetti (come Verwaltung, Bürocratie, Beamter, Dienstpflichtverletzung, ossia la violazione di servi- zio dei funzionari) alla luce del diritto amministrativo attuale.
4 La scelta di mutuare un’intera costruzione, propria di un sistema giuridico diverso da quello tardo
antico, non è frutto - avverte subito Noethlichs, prevenendo l’inevitabile critica - di una decisione arbi- traria, poichè il sistema dell’ALR e lo stesso sistema giuridico tedesco del periodo in cui l’Autore scri- veva, deriverebbero, secondo il suo pensiero, direttamente da quello romano, in un’ininterrotta “Tra- ditionskette” amministrativa che renderebbe agevole e non forzata la lettura dei dati romani attraver- so una lente moderna (“Die Vorstellungen des ALR ihrerseits gehen nun zweifellos sehr stark auf Ein- flüsse der justinianischen Rechtskodifikation zurück (…). Somit sind gerade in dieser Traditionskette möglicherweise am ehesten noch ähnliche Prinzipien auffindbar”, scrive K.L.NOETHLICHS, op. cit., p. 3).
Secondo Noethlichs, dunque, la burocrazia romana tardoimperiale può essere assimilata a quella tede- sca senza troppi correttivi. Non si sarebbe potuto, spiega lo studioso, utilizzare categorie prese a pre- stito da sistemi giuridici come quello inglese o francese. Cfr. K. L. NOETHLICHS, op. cit., p. 2: “Dieser Ver-
gleich zu heute bezieht sich, sofern es sich nicht um allgemeingültige Kriterien handelt, in dieser Ar- beit immer auf die konkieten Verhältnisse der Bundesrepublik Deutschland. Dies ist keine beliebige Entscheidung, so daß man sagen könnte, theoretisch wären auch die französische oder englische bürokratische Verwaltung in gleicher Weise geeignet, Strukturen der Spätantike sichtbar zu machen”.
5 L’Autore precisa che si tratta di una delimitazione temporale fissata dalle fonti e non giustificata da
fattori storici (visto che il fenomeno prosegue in Oriente senza soluzione di continuità), imposta dalla scelta di non considerare insieme i due codici, che presenterebbero, dal suo punto di vista, significative differenze di carattere lessicale. Cfr. K. L. NOETHLICHS, op. cit., p. 18: “Das hat seinen Grund darin, daß
der theodosianische und justinianische Codex nach verschiedenen Kriterien redigiert sind und gerade im Bereich “Beamtentum” und “Dienstvergehen” interessante terminologische Unterschiede bieten, so daß es besser schien, beide nicht miteinander zu vermischen”.
titolari invece di un munus6. Confrontando il modello di funzionario (“Beamten-
typus”) tardoantico e quello moderno, sulla base di criteri diversificati, Noethlichs ritiene che le somiglianze superino di gran lunga le differenze e sia quindi possibile mettere in relazione le caratteristiche di entrambi7.
Gli illeciti disciplinari vengono suddivisi dall’Autore in due macrocategorie, ossia 1) le violazioni di doveri ufficiali dei funzionari per quanto riguarda l’organizzazione interna (“Amtspflichtverletzung spätantiker Beamter, die die behönderinterne Or- ganisation betreffen”8) e 2) le violazioni contro una corretta gestione amministrati-
va, per quanto riguarda i rapporti con i cittadini in riferimento alle tasse e alla giuri- sdizione (“Verstöße gegen pflichtgemäße Amtsführung, die den Bürger betreffen”9).
A queste si aggiunge una terza categoria di “Andere Formen der Dienstpflichtver- letzung”.10
La prima categoria comprende condotte scorrette nella scelta dei candidati per alcune cariche11, assunzioni12 o allontanamenti13 illegali, comportamenti illeciti
6 K. L. NOETHLICHS, op. cit., pp. 20-23. 7 K. L. NOETHLICHS, op. cit., pp. 34-37. 8 K. L. NOETHLICHS, op. cit., pp. 56-110. 9 K. L. NOETHLICHS, op. cit., pp. 111-181. 10 K. L. NOETHLICHS, op. cit., pp. 182-195.
11 “Mißstände bei der Auswahl von Kandidaten für bestimmte Beamtentätigkeiten”, che, a sua volta, è
suddivisa in a) “mangelnde Qualifikation der Auswählenden”, ossia mancanza di qualificazioni nel sog- getti che compiono le selezioni; b) “mangelnde Qualifikation der Kandidaten”, ossia mancanza di quali- ficazione dei soggetti candidati; c) “Verstöße der anstellenden Behörde”, ossia violazioni da parte di funzionari competenti; d), “illegale Mittel der Kandidaten, um einer Beamtenverpflichtung zu entge- hen” ossia mezzi illegali utilizzati dal candidato per evitare un obbligo amministrativo.
12 “Illegal erreichte Aufnahme bzw. illegaler Wiedereintritt in die militia”, ossia un’illegale ottenuta
assunzione o un illegale rientro nella militia.
commessi durante la durata della carica, in riferimento all’organizzazione interna14,
e superamento delle proprie competenze15.
La seconda categoria raccoglie gli illeciti commessi nei confronti dei cittadini, A) in materia fiscale (“Steuer”), con illeciti che vanno dall’alterazione della lista dei con- tribuenti al rifiuto di accettare pagamenti o rilasciare quietanze, fino a trattamenti preferenziali, appropriazioni indebite e abuso della posta pubblica16, e B) (“Gerich-
tsbarkeit”) in materia di giurisdizione, come nei casi di assenza del giudice, mancato rispetto dell’iter processuale, rinvio ripetuto, illeciti comportamenti nell’esecuzione delle procedure, accoglimento o rigetto di un ricorso17.
14 “Vorschriftswidriges Verhalten im Amt bezüglich der internen Organisation”, suddivisi in a) “Fer-
nbleiben vom Dienst, Desertion”, ossia assenza dal servizio, diserzione; b) “Faulheit”, ossia pigrizia; c) “Verletzung der Informationspflicht”, ossia mancanza all’obbligo di conferire informazioni; d) “Stre- ben nach unerlaubten Privilegien”, ossia perseguimento di privilegi illeciti; e) “Tätigkeiten, die mit dem Beamtenstatus unvereinbar sind”, ossia attività incompatibili con lo status di funzionario; f) “Überschreiten der Befugnisse bezüglich des Einsatzgebietes bestimmter Beamter und pflichtwidrige Duldung dieses Einsatzes seitens der Betroffenen”, ossia eccedere dalle competenze in riferimento all’area di un determinato funzionario e illecita tolleranza di questo uso da parte degli interessati; g) “Verletzung des Ehrenkodexes”, ossia violazioni del codice etico; h) , ossia azioni illegali che portano a titoli onorifici non giustificati; h) “Illegale Handlungen, mit denen eine unberechtigte Beförderung er- reicht wird”, ossia azioni illegali che mirano a privilegi illeciti sulla base di titoli onorifici; i) “Illegale Handlungen, die zu unberechtigten Ehrentiteln führen”, ossia azioni illegali che portano a titoli onori- fici; j) “Illegale Handlungen, die aufgrund von Ehrentiteln eine unberechtigte Privilegierung anstre- ben”, ossia azioni illegali che mirano a privilegi illeciti sulla base di titoli onorifici; k) “Unerlaubter Wechsel des Büros oder der Laufbahn”, ossia cambiamento non autorizzato di ufficio o di carriera; l) “Illegale wiederholte Bekleidung von Ämtern”, ossia illegale pratica di ricoprire più volte gli uffici; m) “Verletzung anderer Bürovorschriften”, ossia violazioni di altre disposizioni concernenti l’ufficio.
15“Kompetenzüberschreitungen verschiedener Behörden untereinander, insbesondere bei der Steue-
reinziehung”.
16 Le categorie isolate da Noethlichs sono “Vorschriftswidrige Manipulationen beim Aufstellen der
Steuerliste”, ossia l’illecita alterazione nella preparazione della lista fiscale; “Unberechtigte (Mehr)- Forderungen bei:”, ossia illegittime richieste oltre quanto prescritto in rifierimento a: a) “der norma- len Steuerzahlung”, ossia al normale pagamento delle tasse; b) “der Einquartierung”, ossia a pretese ingiustificate per l’acquartieramento; c) “wichtigen Meldungen”, ossia riguardo ad importanti comu- nicazioni; d) “Steuernachlässen”, ossia riguardo a riduzioni fiscali; e) “Leistungen für die Post”, ossia riguardo a contributi per la posta; f) “Privilegierung von Nichtbeamten”, ossia riguardo a privilegi dei non ufficiali; g) “Privilegierung von Beamten oder ehemaligen Beamten”, ossia riguardo a privilegi de- gli ufficiali o ex ufficiali; “Weigerung von Beamten, Steuerzahlungen anzunehmen oder Steuerquit- tungen auszustellen”, ossia rifiuto dei funzionari di accettare pagamenti dalle imposte o rilasciare quietanze; “Gewaltsames Vorgehen bei der Steuereinziehung, z. T. vor Fälligkeit der Zahlung oder sonst zur Unzeit”, ossia forzata azione di riscossione delle tasse, in parte entro la scadenza per il pa- gamento, o altrimenti nel momento sbagliato; “Begünstigung bei der Zahlung, insbesondere die illega- le Aufnahme von Bauern ins patrocinium”, ossia il trattamento preferenziale nel pagamento, in parti- colare l’illegale accoglienza di contadini sotto un patrocinium; “Untätigkeit von Steuerbeamten”, ossia l’inattività dei funzionari del fisco; “Unterschlagung und Diebstahl von Steuermitteln”, ossia l’appropriazione indebita e furto di denaro fiscale; “Mißbrauch der öffentlichen Post durch unbefugte Personen, Überbeanspruchung, Benutzung illegaler Erlaubnisscheine und Versagen der verantwortli- chen Funktionäre”, ossia varie ipotesi di abuso della pubblica posta.
17 La materia giurisdizionale comprende le categorie della “Dienstwidrige Abwesenheit des iudex, Re-
chtsverweigerung”, ossia dell’assenza del iudex, contraria alla regola connessa alla carica, e la nega- zione di giustizia; “Mißachtung des Instanzenweges”, ossia il mancato rispetto dell’iter dell’istanza; “Prozeßverschleppung”, ossia il rinvio ripetuto del processo; “Vorschriftswidrige Behandlung von An- geklagten und Untersuchungsgefangenen”, ossia l’illecito trattamento degli imputati e inchieste sui detenuti; “Verstöße gegen Vorschriften ordnungsgemäßer Prozeßführung”, ossia violazioni delle re-
La categoria residuale “Andere Formen der Dienstpflichtverletzung”, raggruppa altre fattispecie, che comprendono eccessi di competenza dei vari funzionari, reati generali e reati d’ufficio18.
La costruzione dogmatica proposta dallo storico tedesco, pur solida e raffinata, sconta un difetto di fondo, difficilmente eliminabile con lo sforzo, che pure è eviden- te, di adeguamento delle categorie alle fattispecie descritte nelle costituzioni.
Il suggestivo parallellismo ravvisato tra l’amministrazione tardoantica e quella moderna (almeno quanto al modello a cui si ispira, ossia l’ALR19), se presenta somi-
glianze affascinanti, rischia altresì di appiattire le caratteristiche del diritto penale tardoimperiale e di annientarne – l’Autore si dimostra più volte consapevole del pro- blema – ogni possibile valutazione sul piano storico.
Orbene, a noi sembra che il tentativo di Noethlichs abbia dato risultati non tra- scurabili sul piano dogmatico e sincronico, ma quel che fa difetto è l’inquadramento degli illeciti in una prospettiva propriamente storico-antiquaria.
Dal nostro punto di vista, quindi, non appare inutile un nuovo approfondimento su temi che pure, come abbiamo appena visto, sono già stati trattati: un approfondi- mento, da un lato, ristretto ai soli illeciti puniti con una speciale sanzione ponderale e, dall’altro, allargato a ricomprendere anche le ipotesi di reato contemplate in costi- tuzioni riportate nel Codice Giustiniano e Novelle giustinianee.
gole di controllo per un processo corretto; “Rechtsbeugung”, ossia l’“incurvamento” della giustizia; “Illegales Verhalten bei der Vollstreckung im Zivilverfahren und im Strafvollzug”, ossia illeciti com- portamenti nell’esecuzione delle procedure civili e penali; “Überhöhte Gebührenforderungen und fal- sche Beratung von advocati”, ossia l’ipotesi di pretese di commissioni eccessive e di consulenze errate da parte di advocati; “Verweigerung, Behinderung oder illegale Zulassung der Rechtsmittel”, ossia la negazione, l’ostacolo e l’illegale ammissione del ricorso.
18 La categoria comprende “Untätigkeit und andere vorschriftswidrige Verhaltensweisen in diversen
Bereichen”, ossia l’inazione e altre pratiche illegali in vari settori; “Kompetenzüberschreitungen ver- schiedener Beamter”, ossia l’eccesso di competenza di vari ufficiali; “Allgemeine Straftaten und Straf- taten im Amt”, ossia reati generali e reati d’ufficio, al cui interno Noethlichs colloca: a) “Falschmünze- rei”, ossia la contraffazione di monete; b) Schwerer Raub, u. U. mit Todesfolge”, ossia rapina aggravata con conseguente morte; c) “Diebstahl und Unterschlagung”, ossia furto e appropriazione indebita; d) “Erpressung und Nötigung im Amt”, ossia estorsione e coercizione in ufficio; e) “Betrug und Untreue”, ossia frode e infedeltà; f) “Gefangenenbefreiung durch Amtsträger und Strafvereitlung im Amt”, ossia liberazione di detenuti per mezzo di un funzionario, ostruzione di giustizia; g) “Bestechlichkeit”, ossia corruzione; h) “Urkundenfälschung und Falschbeurkundung im Amt”, ossia falsificazione di documen- ti e falsa certificazione in ufficio; i) “nicht näher spezifizierbare Delikte”, ossia reati non ulteriormente specificati; e, infine, le sportulae.
19 In particolare, II, 20,8 (Von den Verbrechen der Diener des Staats). Cfr. K. L. NOETHLICHS, op. cit., pp.