La Sspa pigliatutto, ma solo sulla carta (1972-84)

Negli anni Settanta, la Scuola subisce una radicale trasformazione, sommando ai compiti di formazione anche quelli di reclutamento. Tali modificazioni si inseriscono nel disegno di riforma amministrativa volto a valorizzare una formazione permanente, accentuare l’esigenza di mobilità dell’amministrazione e, come è noto, con la creazione della dirigenza. Ancora una volta, dunque, la riforma della formazione si lega ad obiettivi ambiziosi del legislatore, non limitati solamente ad un mero adeguamento al posto di lavoro. Le risultanze di un tale assetto, però, sono fortemente fallimentari, in quanto la disciplina normativa – anche a causa di alcuni difetti delle regole e all’insufficiente volontà politica al rinnovamento – ha avuto un’applicazione molto limitata.

È opportuno illustrare le norme e, di seguito, la loro concreta attuazione.

In primo luogo, la legge 28 ottobre 1970, n. 775, all’art. 16, lett. h, contiene la delega per la riforma della Scuola in connessione con la dirigenza. In secondo luogo, a tale delega seguono il d.P.R. 21 aprile 1972, n. 472, di riordino e potenziamento della Scuola e il d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, che, all’art. 23, prevede il corso di formazione dirigenziale.

Il regolamento sulla Scuola ne rinnova l’ordinamento, prevede una nuova sede e ne amplia le funzioni, configurando l’istituzione – che rimane incardinata presso la Presidenza del Consiglio - come “pigliatutto”³⁰⁸. Il decreto delegato attribuisce alla Sspa - oltre ai corsi di aggiornamento e di formazione per la carriera direttiva – le funzioni: di formazione-selezione per i funzionari della carriera direttiva che intendono passare alla dirigenza; di formazione-reclutamento per studenti che vogliono accedere alla pubblica amministrazione (fino alla metà dei posti disponibili nella carriera direttiva). Entrambe le funzioni hanno carattere unitario per tutte le amministrazioni.

Con riguardo alla prima competenza (art. 23, d.P.R. n. 748/1972), dunque, è previsto che per la nomina a primo dirigente (che rappresenta il gradino più basso delle qualifiche dirigenziali) è necessario seguire un corso di formazione con esami, riservato agli impiegati delle carriere direttive con almeno cinque anni di servizio e con una qualifica non inferiore a direttore di sezione. L’ammissione al corso è subordinata al superamento di una selezione per titoli di servizio. Il corso - di 14 mesi di durata – ad «indirizzo spiccatamente professionale», prevede sia una parte teorica (da svolgersi a Roma), sia una parte applicativa (di almeno sette mesi) presso amministrazioni pubbliche diverse da quella di appartenenza (preferibilmente presso uffici periferici, fuori da Roma), o presso grandi aziende private (per compiervi studi di organizzazione aziendale).

Le materie impartite sono teoriche – cultura giuridico amministrativa ed economica o tecnico-scientifica – e di tipo più “tecnico” – tecniche relative all’organizzazione razionale dell’amministrazione e all’economicità e all’efficacia dell’azione pubblica. Da segnalare che, a fianco all'insegnamento delle discipline comuni per gli impiegati appartenenti a tutte le amministrazioni, è prevista una sezione integrativa di parte speciale, relativa alla legislazione ed ai servizi dell'amministrazione di rispettiva appartenenza, con particolare riferimento alle attribuzioni dei dirigenti di ciascun ruolo. Per le materie più tecniche la Scuola può avvalersi delle università e degli istituti superiori, nonché delle scuole di perfezionamento o specializzazione.

Sono previsti dettagliati meccanismi selettivi durante i corsi. Alla conclusione degli stessi, infatti, è prevista la formazione delle graduatorie di

merito (distinte in riferimento alle attribuzioni dei dirigenti di ciascun ruolo), sulla base delle votazioni degli esami vertenti sulle materie che hanno formato oggetto di insegnamento (due prove scritte e un colloquio) e della relazione illustrativa da compilare alla fine del periodo applicativo³⁰⁹. Per sostenere gli esami è necessario aver riportato quantomeno il punteggio di ventiquattro trentesimi nella relazione. Gli allievi che non superano il corso possono essere ammessi a frequentarne solo un altro dopo che siano trascorsi almeno tre anni dalla data di approvazione della graduatoria; quelli che, pur avendo superato il corso, non conseguono la promozione per insufficienza di posti, possono essere ammessi per non più di due volte a successivi corsi.

Con riguardo alla seconda funzione, a fianco alla tradizionale modalità di accesso alla pubblica amministrazione viene previsto il corso-concorso della Sspa per accedere alla carriera direttiva (art. 2, d.P.R. n. 472/1972). Si tratta di un iter che prevede un concorso di accesso ad un corso di formazione, al termine del quale, superate ulteriori prove, si è ammessi in una pubblica amministrazione. Il numero dei posti da ricoprire con tale procedura non deve essere superiore alla metà di quelli che si prevede si renderanno disponibili, nei singoli ruoli organici delle carriere direttive amministrative, alla data di conclusione del corso. Al concorso possono partecipare laureati e giovani laureandi: non è necessario, infatti, possedere uno specifico titolo di studio, in quanto è sufficiente l’inserimento nel piano di studi (seguito o da seguire) delle materie indicate nel bando di concorso.

Il procedimento è il seguente. Dopo il superamento del concorso di accesso alla Scuola (per titoli ed esame-colloquio), segue la frequenza – con borsa di studio, corrispondente al 70% dello stipendio dei direttivi - di un anno accademico di corso. Durante quest’ultimo, è contemplata la possibilità di un periodo applicativo, non superiore a tre mesi, presso organi centrali e periferici delle amministrazioni dello Stato. In caso di esito positivo del ciclo formativo (è previsto il superamento di un esame teorico-pratico sulle singole materie di insegnamento), si ha - nel limite dei posti disponibili, tenendo conto della graduatoria di merito - la presa di servizio nelle amministrazioni (nomina in prova nella qualifica iniziale; per i laureandi, subordinatamente al conseguimento del titolo di laurea). Di

309 La relazione illustrativa, più in particolare, ha per oggetto: l'analisi critica dei servizi e delle organizzazioni studiati, l'esame comparato dei diversi sistemi organizzativi e di conduzione della pubblica amministrazione e delle aziende, nonché le osservazioni e proposte dell’allievo per adattare all'amministrazione di appartenenza razionali soluzioni riscontrate nell'organizzazione dei servizi e delle aziende cui sono stati applicati. Le singole relazioni sono oggetto di dibattito in seminari costituiti da gruppi di allievi, sotto la direzione di tre docenti i quali attribuiscono collegialmente un giudizio motivato sulle singole relazioni, accompagnato da un voto espresso in trentesimi.

conseguenza, all’ordinario reclutamento operato singolarmente dalle amministrazioni, si affianca quello svolto dalla Scuola.

Per quanto riguarda gli altri corsi (di formazione, integrazione e aggiornamento per la carriera direttiva: art. 14, d.P.R. n. 472/1972), è previsto l’obbligo per le amministrazioni di far frequentare agli impiegati delle carriere direttive amministrative e tecniche, che provengono dai concorsi ordinari, entro il primo biennio dall'ingresso in carriera, un corso di formazione, presso la Scuola superiore (o presso gli istituti o le scuole istituiti presso le amministrazioni dello Stato, sotto la sovrintendenza della Sspa), della durata di sei mesi. I corsi di integrazione per la nomina nella carriera direttiva degli impiegati della carriera di concetto si concludono con un esame finale per il giudizio di idoneità³¹⁰.

La struttura scientifica della Scuola viene articolata in tre dipartimenti (art. 8, d.P.R. n. 472/1972) – scienze giuridico-amministrative; scienze economico e aziendali; scienze storiche, politiche e sociali – nei quali sono incardinati i professori stabili. Tale ripartizione rimarrà tale anche negli anni successivi, pur se verranno precisate e meglio articolate le funzioni dei dipartimenti (soprattutto negli anni Novanta, con l’individuazione anche di un docente coordinatore per ciascuna area).

Tali discipline, dunque, risultano estremamente ambiziose, ricalcano in buona parte modelli stranieri virtuosi e producono modificazioni rilevanti nella disciplina della Sspa. Per la prima volta, infatti, la formazione viene svolta prima dell’accesso alla pubblica amministrazione (col corso-concorso) e non più all’interno di essa. Questa disposizione, in particolare, è volta alla formazione – in prospettiva - di una dirigenza ad hoc. Inoltre, il corso dirigenziale mira a colmare le lacune della formazione on job, facendo in modo che non sia più l’alta dirigenza a formare e selezionare i propri collaboratori, in quanto tale compito viene svolto dalla Scuola superiore. Anche i corsi di formazione, infine, presentano aspetti interessanti, in

310 Per i corsi di integrazione, per la nomina nella carriera direttiva degli impiegati della carriera di concetto, l’ammissione avviene secondo l'ordine di ruolo, previo parere favorevole dei rispettivi consigli di amministrazione, in relazione anche alle esigenze dei servizi ed a quelle organizzative dei corsi.

All’aggiornamento permanente dei funzionari della carriera direttiva, la Scuola provvede mediante corsi o seminari. Durante la frequenza dei corsi, gli impiegati civili dello Stato sono considerati in servizio a tutti gli effetti e dipendono gerarchicamente e disciplinarmente dal direttore della Scuola.

Inoltre, come segnalato, alla Scuola è attribuita la sovrintendenza degli istituti e scuole per il personale istituiti presso le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo. La Scuola può, altresì, organizzare e tenere corsi di formazione e di aggiornamento per il personale dipendente dalle regioni, dalle province, dai comuni e dagli enti pubblici a carattere nazionale (d'intesa con le amministrazioni interessate).

La frequenza dei corsi e l’esito favorevole espresso con giudizio di idoneità nel colloquio sostenuto a conclusione del corso costituiscono requisito di valutazione nello scrutinio per la promozione alla qualifica di direttore di sezione o equiparata.

quanto sono volti a fornire una “bussola” al dipendente appena assunto, in modo che possa apprendere la professione prima di iniziarla.

La storia delle riforme legislative dirette a realizzare le finalità illustrate, tuttavia, è anche la storia dei loro fallimenti, in sede applicativa, a causa delle resistenze opposte dalle burocrazie ministeriali, poco propense a cedere il controllo del reclutamento — e, dunque, avverse ai tentativi di centralizzazione — e gelose delle aspettative di carriera — di conseguenza contrarie ai sistemi di accesso dall’esterno e agli obiettivi di «ringiovanimento»³¹¹. Per questi motivi, ha avuto limitata applicazione il sistema previsto dal d.P.R. n. 748/1972, sia del corso-concorso, sia del corso di formazione dirigenziale, che dei corsi di formazione in senso proprio. Anche il coordinamento dell’attività formativa, in assenza di una forza contrattuale effettiva³¹², non ha ottenuto i risultati sperati.

Il corso-concorso fu un fallimento per ragioni legate all’impianto legislativo e per una distorta applicazione amministrativa. Relativamente al primo aspetto, il rapporto costi-benefici – a seguito di un concorso si aveva un lungo corso e un’ulteriore selezione, che precedevano l’ingresso effettivo nella p.a. - non risultava equilibrato, soprattutto in relazione ai canali alternativi. Infatti, una volta entrato nella pubblica amministrazione, l’ex allievo si trova subordinato o alla pari con chi è entrato con il concorso ordinario. Per un verso, infatti, per accedere alle qualifiche dirigenziali è indispensabile essere già all’interno della pubblica amministrazione; per l’altro, fino al cinquanta per cento dei posti per direttivi si ha la riserva per gli interni, che comunque possono invadere anche la modalità selettiva per esterni.

Con riguardo al law in action, va segnalato, in primo luogo, come la modalità di accesso per gli esterni è stata attivata solo a distanza di 6 anni dal regolamento del 1972. Il primo corso-concorso, infatti, fu bandito nel 1978 e espletato l’anno successivo, mentre il corso vero e proprio ebbe luogo nel 1980³¹³.

311 S. Battini, Il personale, in S. Cassese, Trattato di diritto amministrativo, pt. gen., tomo I, Giuffrè, Milano, 2003, p. 1283.

312 S. Sepe, La scuola superiore della pubblica amministrazione. Quarant’anni di attività al

servizio dello Stato, 2003, p. 38.

313

Il primo corso-concorso per il reclutamento dei funzionari fu bandito sotto M.S. Giannini ministro dell’Ufficio dell’organizzazione amministrativa, poi funzione pubblica. Al concorso vennero ammessi i laureati (e laureandi) di tutte le discipline e gli impiegati dello Stato di categoria o livello professionale immediatamente inferiore (VI o VII) in possesso di determinati requisiti (di studio o di anzianità di servizio). Al concorso – per titoli ed esami – seguiva il corso di preparazione per il reclutamento del personale amministrativo appartenente alla carriera direttiva, della durata di 8 mesi per i livelli professionali di VII qualifica e della durata di 10 mesi per quelli di VIII. I corsi si suddividevano in due periodi. Nella prima parte, venivano impartiti gli insegnamenti di base relativi alle pubbliche amministrazioni in generale. Nella seconda, l’approccio era settoriale, in riferimento alle esigenze delle singole amministrazioni. Il primo ciclo si concludeva con due prove scritte (esame di metà corso), su materie scelte dal Comitato

In secondo luogo, successivamente il corso è stato prima abbreviato (solo il primo è durato dodici mesi come previsto dalla legge) e poi parzialmente svolto all’interno delle amministrazioni, che raramente hanno condotto un’ordinata attività formativa.

Inoltre, in terzo luogo, il corso è andato via via perdendo il carattere unitario ed è divenuto corso-concorso per singoli ministeri. Solo le prime tre edizioni, infatti, sono state bandite per «consiglieri ministeri», mentre, dalla quarta in poi, al concorso generale sono state affiancate tornate settoriali. Di conseguenza, le prove intermedie – a causa del ripristino dei concorsi settoriali – non servono più neanche a formare una graduatoria funzionale alla scelta dell’amministrazione.

In quarto luogo, viene meno anche il carattere selettivo, perché tutti i partecipanti vengono ammessi alla p.a. (gli esclusi sono stati poche unità); si smarrisce anche la caratteristica di corso-concorso perché la graduatoria prescinde dal corso ed è fondata su prove ad hoc.

Il corso dirigenziale, invece, nel periodo considerato, non fu mai attivato. Il concorso, infatti, è stato rinviato diverse volte in via legislativa. Restando, dunque, largamente nelle mani dell’alta dirigenza la formazione e la selezione dei propri collaboratori, aumenta anche lo squilibrio tra interni e esterni già previsto nell’impianto normativo complessivo.

Infine, il corso formativo di sei mesi per funzionari non riesce a raggiungere le finalità che la norma prevedeva. Le amministrazioni inviano i propri dipendenti o quando non sanno dove collocarli all’atto dell’assunzione, o quando sono necessari i pochi punti assegnati dal corso per una progressione in carriera. In questo ultimo caso, però, i dipendenti sono da parecchi anni nell’amministrazione e non possono assentarsi per sei mesi, per cui la norma viene aggirata prevedendo un tempo da trascorrere presso la Scuola molto breve, mentre poi la “formazione” viene affinata nell’amministrazione di appartenenza³¹⁴.

Il secondo modello della Scuola, dunque, è estremamente ambizioso, ma non riesce a decollare. I corsi si allungano, vengono parametrati alla platea di riferimento, si estendono a discipline non legalistiche, sono tenuti anche da docenti esterni alle amministrazioni ma, pur essendo forniti nelle norme di importanti meccanismi di implementazione (selezione e reclutamento), non raggiungono i risultati sperati per le resistenze dei ministeri e/o un’insufficiente volontà politica di cambiamento.

didattico della Sspa ed un colloquio su tutte le discipline insegnate. Sulle risultanze di tali prove, e della conseguente graduatoria, gli allievi erano ammessi ad optare per l’amministrazione preferita. Nella seconda parte venivano impartiti insegnamenti specifici e periodi di applicazione presso l’amministrazione prescelta dai singoli allievi. Il corso veniva concluso con un esame e con la redazione e discussione di una tesi.

314 S. Cassese, La formazione dei funzionari amministrativi. Un confronto internazionale, cit., p. 683.

Pur in presenza di una regolamentazione avanzata, sono presenti alcuni difetti che poi si riscontreranno – in forme più o meno accentuate - anche nelle normative e prassi successive: smussamento dei meccanismi selettivo-competitivi all’interno dei corsi; squilibrio tra interni ed esterni per il raggiungimento dei vertici dell’amministrazione.

6. Il corso concorso per “interni” e la formazione senza incentivi