La tassonomia di LEADER in Italia e nelle regioni caso di stu dio

Attraverso LEADER viene promosso un processo che attribuisce ai territori (e quindi agli attori - i GAL) impegnati nell’attuazione degli strumenti di sostegno (i PSL) una forte responsabilità e, soprattutto autonomia. Nella fase di elaborazione delle strategie di sviluppo locale, i GAL sono chiamati ad operare una serie di scelte di notevole rilievo per il successo dei rispettivi piani: l’individuazione del territorio, la composizione e l’organizzazione del partenariato, la definizione delle strategie e delle misure idonee a perseguirle. Così come nella fase di attuazione devono po- ter esercitare la propria autonomia decisionale nel determinare autonomamente i criteri con i quali selezionare i beneficiari delle operazioni e/o nell’attivare inizia- tive a carattere sperimentale e/o di sistema o nel realizzare azioni di animazione e/o rafforzare/consolidare la partecipazione degli attori locali. L’approccio LEA- DER quindi può assumere fisionomie e determinare impatti diversi a seconda delle modalità con le quali i principi operativi che lo contraddistinguono sono messi in pratica. In particolare, le disposizioni contenute nel complesso quadro regolativo (PSR e relative linee attuative) producono immediate conseguenze sulla capacità di azione dei GAL in ragione dell’esercizio dell’autonomia decisionale e funzionale che è loro attribuita.

Di seguito si propone un’analisi dei profili assunti da LEADER nelle Regioni italiane con particolare riferimento al ruolo assegnato ai GAL nella formulazione e attuazione dei PSR italiani.

Per ricostruire questo quadro è necessario: a) definire il ruolo assunto dai GAL in rispetto al grado di autonomia funzionale e decisionale (tabella 3.7); b) in secondo luogo, sulla base delle disposizioni procedurali e attuative adottate nelle diverse Regioni caso studio, è possibile “riclassificare” i GAL in base al ruolo che viene loro attribuito.

a) Ruolo dei GAL in relazione al grado di autonomia nello svolgimento delle funzioni

Combinando le dimensioni relative all’autonomia decisionale e autonomia funzionale19_{, si ottengono quattro possibili tipologie di GAL, che si differen-}

18 Per un approfondimento: ENRD (2010), Cacace et al. 2011.

19 a) autonomia decisionale dei GAL: quanto spazio viene effettivamente lasciato ai GAL dal Program- ma di Sviluppo Rurale nel definire l’area d’intervento, le linee strategiche e le tipologie di operazioni da avviare, nonché la propria fisionomia organizzativa, secondo un “genuino” approccio LEADER;

ziano a seconda del ruolo assegnatogli o, in alcuni casi, della capacità dei GAL di assumere nel tempo configurazioni e ruoli diversi da quello inizial- mente assegnato dalla programmazione regionale:

• GAL come centro di animazione e diffusione delle informazioni: si trat- ta delle Regioni che attribuiscono ai GAL un potere decisionale molto limitato, affidando agli stessi pochi compiti nel sistema della governan- ce multilivello dell’Asse 4 del PSR. In tali circostanze, il ruolo dei GAL si limita alla definizione delle strategie d’intervento articolate su un set relativamente limitato di misure predefinite (più spesso dell’Asse 3), con ridotti margini per interventi originali selezionati in base alla rilevanza rispetto alla strategia locale. Il ruolo del GAL appare dunque riconducibi- le ad uno “sportello territoriale di animazione ed informazione del PSR”; • GAL come agenzia di sviluppo locale: si tratta delle Regioni dove i GAL,

come indicato dal legislatore comunitario, assumono piena capacità e autonomia decisionale nell’elaborazione ed attuazione delle strategie di sviluppo locale. Le competenze acquisite (cui corrisponde, evidentemen- te, anche un elevato grado di affidabilità) spingono al massimo il proces- so di delega delle funzioni amministrative e di controllo. In questi casi, le caratteristiche dell’approccio sono quelle di portare ad uno stadio parti- colarmente evoluto, poiché ai GAL viene riconosciuto a tutti gli effetti il ruolo proprio di un’agenzia di sviluppo locale;

• GAL come centro di competenza tecnica (gestionale e amministrativa): si tratta di una situazione intermedia, nella quale ai GAL viene riconosciuta una certa affidabilità nel governare le procedure amministrative e nel fungere da stimolo rispetto alla “domanda di politiche” che emerge a li- vello locale. Tuttavia, la limitata autonomia nel determinare le traiettorie dello sviluppo configura i GAL alla stregua di “Autorità locali di attuazio- ne” cui sono affidati compiti essenzialmente di natura amministrativa e burocratica, limitandone le responsabilità strategiche.

b) autonomia funzionale dei GAL: in che misura i GAL sono posti nelle condizioni di implementare i rispettivi Piani di Sviluppo Locale seguendo un approccio ispirato ai principi del metodo LEADER. Si tratta, in sostanza, di verificare se, e fino a che punto, i GAL vengono dotati di potere decisionale nel determinare il “profilo” dei progetti da selezionare, o di un’ampia autonomia nell’articolare in modo flessibile le azioni di animazione territoriale o gli è attribuito un ruolo determinante nell’organizza- zione ed attuazione di specifiche funzioni amministrative e procedurali.

• GAL come centro di competenza strategica (tematica): si tratta delle Re- gioni in cui l’Autorità di Gestione riconosce ai GAL una significativa com- petenza nel formulare ed implementare strategie di carattere innovativo, basate anche sulla realizzazione di iniziative a carattere sperimentale. Al GAL viene chiesto di elaborare strategie di sviluppo, “disegnare” azioni/ misure ad hoc, definire criteri per selezionare i progetti più rilevanti, ma non gli si danno responsabilità specifiche in fase attuativa, nel senso che i compiti di istruttoria e controllo restano riservati al sistema centrale. Tab. 3.7 Ruolo dei GAL in relazione al grado di autonomia nello svolgimento di funzioni

Funzioni definite dal quadro regolativo regionale

Ruolo del GAL in relazione all’autonomia nello svolgimento delle funzioni Verso Ag. di Sviluppo Centro di gestione tecnica Centro di competenza tematica Centro di diffusione informazioni Elaborazione PSL

Impostazione generale del pro-

gramma delle attività e budget *** * ** *

Possibilità di scegliere l’area di

intervento *** * ** *

Possibilità di scegliere la com-

posizione del partenariato *** * *** *

Possibilità di scegliere le misu-

re/azioni del PSL *** * *** *

Attuazione del PSL

Coordinamento delle attività di

comunicazione del Piano *** ** ** ***

Elaborazione dei Bandi dei GAL *** *** ** *

Scelta criteri di selezione dei

beneficiari dei PSL *** ** *** *

Selezione, formazione e appro-

vazione graduatorie beneficiari *** *** ** *

Animazione ed assistenza tec-

nica all’attuazione delle azioni *** ** ** ***

Ricezione e approvazione delle

domande di pagamento *** *** ** *

Fonte: elaborazione INEA su Regolamento CE 1698/05

b) Sintesi delle disposizioni procedurali adottate nelle diverse Regioni

Considerando le differenti disposizioni delineate nei PSR e relative linee at- tuative e le modalità di gestione e attuazione dello strumento nelle Regioni

caso studio, si delineano diversi profili di LEADER in funzione del ruolo as- segnato/assunto dai GAL a livello locale. In particolare, incrociando le in- dicazioni della regolamentazione comunitaria con le disposizioni dei PSR descritto nei paragrafi precedenti, nelle Regioni caso studio sembra essere attribuito ai GAL il seguente ruolo:

• in Veneto e Basilicata i GAL possono essere definiti come “Centri di competenza strategica (tematica)” - in particolare, in Veneto viene at- tribuita un’ampia autonomia decisionale ai GAL in fase di elaborazione delle strategie, ma ne vincola l’operatività in fase di implementazione. I GAL hanno ampi margini di manovra nella definizione dei bandi e dei criteri di selezione dei beneficiari, tuttavia, partecipano solo marginal- mente alle attività istruttorie finalizzate all’approvazione dei progetti ammissibili. Inoltre, va sottolineato che, pur disponendo di un set di mi- sure relativamente elevato, i GAL veneti non possono attivare misure diverse da quelle afferenti agli altri assi del PSR; in Basilicata l’Auto- rità di Gestione ha introdotto elementi di rigidità nella determinazione dei territori ammissibili, della forma giuridica e della composizione del partenariato e dell’Organo decisionale dei GAL. Tuttavia, ai GAL è stata concessa un’ampia libertà di manovra nella costruzione delle strategie di sviluppo locale, che possono articolare al loro interno diverse misure degli altri assi del PSR, nonché “Azioni tipicamente LEADER”, non sog- gette ad alcun limite finanziario, con le quali attivare iniziative anche a carattere sperimentale;

• in Puglia, Sardegna e Umbria i GAL possono essere definiti come “Cen- tro di competenza tecnica (gestionale e amministrativa)” - in partico- lare, in Puglia i GAL sono investiti di un ruolo centrale nella attuazione della politica di sviluppo regionale a livello locale, infatti ad essi è affida- ta, l’implementazione degli strumenti finalizzati al perseguimento degli obiettivi dell’Asse 3 del PSR. L’articolazione dei PSL è stata rigidamente inquadrata nell’ambito del set delle misure; in Sardegna il PSR indica in modo abbastanza vincolante le modalità con le quali i GAL possono definire il territorio di riferimento, limitando, peraltro, l’ambito di appli- cazione dell’Asse 4 alla sola implementazione delle misure dell’Asse 3. Va tuttavia considerato che le risorse disponibili assegnate all’Approccio LEADER sono di considerevoli dimensioni, e ciascun PSL dispone me-

diamente di circa 13 Meuro di risorse pubbliche, quasi il doppio della media nazionale. I GAL possono comunque realizzare “azioni di siste- ma” non contemplate dal Regolamento, con le quali sostenere inizia- tive a valenza territoriale e di rete. È opportuno sottolineare gli sforzi compiuti dall’Autorità di Gestione nel favorire un’ampia partecipazione partenariale ai GAL; in Umbria, il PSR fissa alcuni principi ai quali i GAL si sono dovuti attenere, con riferimento alla definizione dei perimetri delle aree ammissibili ed alla scelta delle forme giuridiche da adottare. Va comunque precisato che, una volta definita una cornice di riferimen- to, sono state previste ampie possibilità di scelta tra le possibili opzioni. L’articolazione dei PSL è limitata ad un ventaglio piuttosto ridotto di mi- sure dell’Asse 3 del Programma, e non è prevista la possibilità di attiva- re interventi a carattere sperimentale o tipologie di operazioni non pre- viste da Misure degli altri Assi del PSR. Nella pratica il sistema di regole appare relativamente elastico, riconducendo l’azione dei GAL all’interno di una cornice programmatica abbastanza contenuta.

Nel leggere i risultati dei casi studio non si può fare a meno di considerare questa diversità di ruolo (che in ogni caso pone i Gruppi considerati in una posi- zione intermedia rispetto alle intenzioni “ideali” del legislatore comunitario) per- ché potenzialmente attribuisce ai GAL possibilità di azione differenti. In estrema sintesi, la capacità di una politica di sviluppo locale (in questo caso di LEADER) di attivare/rafforzare il capitale sociale a livello territoriale, oltre che dalla capacità di programmazione e attuazione degli attori locali, dipende da un sistema di gover- nance multilivello che coinvolge una pluralità di soggetti dal livello comunitario a quello nazionale/regionale a quello locale.

Capitolo 4