4. La competenza della Procura europea »
5.1 La valutazione di tre diversi modelli strutturali »
Fatte tali premesse in ordine alla competenza della Procura europea, è giunto ora
il momento di esaminarne lo status, l‟organizzazione e la struttura.
Nell‟articolo 3
239si afferma che la Procura europea è istituita come “organismo
dell‟Unione a struttura decentrata”, è dotata di “personalità giuridica” e “coopera con
Eurojust” avvalendosi del suo sostegno amministrativo, in conformità a quanto stabilito
dall‟articolo 57 della proposta di Regolamento nonché – è bene precisarlo – in attuazione
dell‟articolo 86 TFUE nella misura in cui prevede che l‟EPPO sia istituito “a partire da
Eurojust”.
Per quanto concerne la “struttura decentrata”, bisogna evidenziare che questa
scelta rappresenta il risultato di una serie di discussioni
240, sorte fra i giuristi impegnati
nella fase preparatoria dell‟iniziativa legislativa della Commissione, in merito al modello
239 L‟articolo 3, rubricato “Istituzione”, è così formulato: “1. La Procura europea è istituita come organismo dell‟Unione a struttura decentrata. 2. La Procura europea ha personalità giuridica. 3. La Procura europea coopera con Eurojust e si avvale del suo sostegno amministrativo in conformità dell‟articolo 57”.
240
Per approfondimenti sul tema si rinvia a: K. LIGETI, M. SIMONATO, The European Public
Prosecutor‟s Office: Towards a Truly European Prosecution Service?, in NJECL, 2013, p. 12 ss.; R.A.
MORÀN MARTINEZ, Intervento, in J.A. ESPINA RAMOS e I. VICENTE CARBAJOSA (a cura di), The
Future European Public Prosecutor‟s Office, Madrid, 2009, p. 113 ss.; S. WHITE, Towards a
Decentralised European Public Prosecutor‟s Office?, in NJECL, 2013, p. 30 ss.; S. WHITE, A
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organizzativo dell‟istituenda Procura europea, discussioni che poi hanno condotto
all‟elaborazione di tre diverse tesi e, dunque, tre diversi modelli
241:
1) il modello collegiale;
2) il modello centralizzato;
3) il modello decentrato.
1) In base al “modello collegiale”, che si ispira alla struttura di Eurojust, la
Procura europea sarebbe stata composta da un Prosecutor posto al vertice
dell‟Ufficio e da Pubblici Ministeri designati dai Paesi aderenti; le decisioni
riguardanti l‟avvio dei procedimenti e l‟esercizio dell‟azione penale sarebbero
state assunte collegialmente a maggioranza, mentre gli Stati membri avrebbero
dovuto disciplinare e svolgere i singoli atti investigativi, scambiando poi con il
Collegio le informazioni relative agli elementi probatori raccolti. Se tale
modello può apparire positivo per i singoli Stati
242– che, in assenza di norme
comuni che regolamentano la fase delle indagini, conservano la propria
autonomia normativa in materia e sono vincolati solamente al rispetto di
alcune istruzioni impartite dal Collegio – è evidente come esso non sia utile ed
idoneo alla realizzazione degli scopi per cui l‟EPPO stesso è stato previsto,
241 Per approfondimenti, si rinvia a F. SPIEZIA, Gli scenari di struttura per l‟istituzione del Procuratore
europeo alla luce del Trattato di Lisbona. Le questioni in gioco, in G. GRASSO, G. ILLUMINATI, R.
SICURELLA, S. ALLEGREZZA (a cura di), Le sfide dell‟attuazione di una Procura europea: definizione
di regole comuni e loro impatto sugli ordinamenti interni, Milano, 2014, p. 555 e ss.
242 I Ministri della Giustizia di Francia e Germania, nella posizione del 4 marzo 2013, hanno manifestato il proprio apprezzamento nei confronti di tale modello collegiale. Anche se la proposta franco-tedesca non ha trovato accoglimento, le osservazioni espresse dai Paesi suddetti sono state comunque rilevanti nella definizione di altri profili concernenti l‟istituenda Procura europea. Per approfondimenti si veda Common
Position of the Ministers of Justice of France and Germany on the European Public Prosecutor‟s Office (current as of 4 March 2013), rinvenibile online sul portale www.eppo-project.eu.
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poiché lascia irrisolto, da una parte, il problema della frammentazione dello
spazio europeo di giustizia e, dall‟altra, quello dell‟inefficienza dell‟attività
investigativa, considerando la lentezza nell‟assumere le decisioni da parte di
un organo avente natura collegiale.
2) Se la Commissione avesse optato per il “modello centralizzato”, detto anche
“sovranazionale”, l‟EPPO sarebbe stato in ogni caso composto da un
Procuratore Capo e dai magistrati designati dai singoli Stati membri
incardinati a livello europeo, tuttavia l‟attività investigativa sarebbe stata
svolta dalla Procura europea in completa autonomia (con riferimento sia al
personale che alle risorse) rispetto alle autorità nazionali e seguendo regole
comuni, sia sostanziali che processuali, per tutti i Paesi aderenti. In tal caso
l‟EPPO avrebbe operato con rapidità
243ed in maniera uniforme in tutto il
territorio dell‟Unione, però gli Stati membri non sono stati disposti a
rinunciare totalmente alla propria partecipazione all‟attività d‟indagine.
3) Il “modello decentrato” – che, com‟è ben noto, è quello su cui si fonderà
l‟istituenda Procura europea, in base a quanto previsto dal sopra citato articolo
3 della proposta in esame – è caratterizzato da una forte integrazione fra i
magistrati dell‟EPPO ed i Pubblici Ministeri operanti negli ordinamenti
nazionali, legati da un obbligo di assistenza e cooperazione. Il primo a parlare
pubblicamente di questa struttura “integrata” è stato G. Kessler, Direttore
243 L‟esigenza di rapidità nel processo decisionale e nello svolgimento delle indagini dell‟EPPO è sottolineata nel considerando n. 8 della proposta di Regolamento che istituisce la Procura europea, ai sensi del quale: “La struttura organizzativa della Procura europea dovrebbe altresì consentire un processo decisionale rapido ed efficiente nello svolgimento delle indagini e dell'azione penale che coinvolgono uno o più Stati membri”.