La Guardia di Finanza
3.2.1 La valutazione, gli indicatori
3.2 L’impatto sulla Coesione regionale
3.2.1 La valutazione, gli indicatori
“Il Quadro Strategico Nazionale per la politica regionale 2007‐2013 (QSN) richiede alle Amministrazioni di valutare in itinere ed ex post gli effetti della politica di sviluppo regionale. La valutazione persegue diverse finalità strettamente interconnesse:
‐ conoscitiva: consente di acquisire dati ed informazioni sugli effetti ed i risultati delle politiche;
‐ sostegno delle decisioni: fornisce ai decisori elementi necessari per orientare le loro scelte;
‐ trasparenza: consente di rendere conto di quanto ottenuto e appreso dalla fase di attuazione ai finanziatori, in particolare alla Commissione Europea ed allo Stato italiano, ma anche ai partner istituzionali (p.e., titolari di funzioni di tutela sulle questioni ambientali o di pari opportunità), ai partner sociali, ad altri portatori di interessi (stakeholders) ed alla cittadinanza.” (SNV 2011 p.1)
“Le politiche speciali per il Sud, la cd. politica di coesione unitaria, europea e nazionale, sono gravate, come emerge dal Rapporto, da diversi elementi di criticità: principalmente legati, da un lato, alla programmazione e all’erogazione delle risorse e, dall’altro, all’impegno macroeconomico che lo Stato ha garantito al riequilibrio del Mezzogiorno. Questi due aspetti hanno di fatto compromesso la strategicità delle impianto della politica regionale di sviluppo.” (SVIMEZ 2011 p. 12)
“In relazione al target di impegno al 31 maggio 2011, l’esame dell’avanzamento finanziario del QSN 2007‐2013 evidenzia per l’obiettivo Competitività un livello di impegni e di pagamenti pari, rispettivamente, al 41,4% e al 21,7% del totale dei contributi assegnati.
L’avanzamento finanziario dei Programmi dell’obiettivo Convergenza è significativamente più lento rispetto a quello dei Programmi della Competitività. A tre anni e mezzo dall’approvazione dei Programmi, il livello degli impegni e dei pagamenti per questo obiettivo si attesta rispettivamente al 33,2% ed al 10,94% del contributo assegnato. In valori assoluti, dei circa 43,6 miliardi di euro, di cui 35,9 finanziati con il FESR e 7,7 finanziati con il FSE, sono stati impegnati 14,48 miliardi di euro e spesi circa 4,8 miliardi.
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Il livello di attuazione complessivo dell’obiettivo «Convergenza», più lento di quello della competitività, è pari, rispettivamente, al 10,94% per i pagamenti e al 33,20% per gli impegni (aggiornamento 31 maggio 2011).
Assai preoccupanti risultano gli andamenti dei pagamenti del POR Campania e del POR Sicilia, i cui livelli si attestano al 7,73% e all’8,03% dei contributi assegnati. La preoccupazione nei confronti di questi due Programmi Regionali è motivata anche dalla considerazione che questi sono tra i programmi con la dotazione finanziaria più cospicua del QSN.” (SVIMEZ 2011 p. 14)
Come riconosce il Ministero dello sviluppo economico, “a oltre tre anni dall’inizio della
programmazione 2007‐2013, l’Obiettivo Convergenza ha raggiunto un livello medio di pagamenti … equivalente in media al 7,1% del costo totale” (Note del Ministero dello
sviluppo economico ‐ Dipartimento per lo sviluppo e la coesione unitaria comunitaria ‐ Direzione generale per la politica regionale unitaria comunitaria prot. n. 1010 del 15 luglio 2010).
È complesso utilizzare come indicatore il livello di spesa (la CE suddivide gli stanziamenti in “decisi”, “allocati”, “impegnati” e “pagati”) dei FS nelle 271 Regioni europee. Gli stanziamenti vengono gestiti localmente con tempi e modi completamente diversi. Interessante è notare anche che i periodi di “overlap” tra le varie programmazioni aggiungono un’ulteriore difficoltà di assessment se si intende analizzare il livello di esecuzione finanziaria dei FS, come si vede nella tabella sottostante.
Fonte: UE, CE, DG Regio, The financial execution of Structural Funds, 2011, pag.3
74 • Efficiency and regional administration, • Level of decentralisation • Accountability and transparency (e.g. the level of corruption and informal economy). (ESPON 2011)
“When it comes to factors for a successful allocation of resources and an efficient cohesion policy, a high level of decentralisation matters most in convergence regions and not as much in above average GDP regions, while combining EU funds amount with the level of corruption, the analysis showed that EU funds only add to economic growth where there is the absence of corruption in convergence regions (ESPON SURE 2011 pag.
16)”.
“The main reasons for the failing of weak convergence regions’ economies are also factors relevant for an efficient allocation of resources such as: • organised crime (e.g. Campania), loss of civic sense and lack of social cohesion; • not enough exploitation of the rich natural and cultural heritage (Quality of life); • insufficient exploitation of resources (e.g. human capital, new technologies), loss of resources (brain drain), low share of R&D investments, lack of long‐time planning and strategies for the knowledge economy (Innovation potentials); • ICT not modernised enough, lack of competence, lack of long‐term planning, resulting in inefficiency and ineffectiveness (public administration) (ESPON SURE 2011 p. 81).” “Non meraviglia quindi che negli ultimi anni il distacco del Sud con il resto delle regioni europee si sia accentuato: se nel 1995 il prodotto pro capite del Mezzogiorno era il 78,7% di quello medio dell’Unione Europea a 27 paesi, 13 anni dopo era solo il 69,8%
(SVIMEZ 2011 p. 20).”
La CE analizza la questione dell’esecuzione finanziaria dei FS da un punto di vista tecnico. Nelle conclusioni del documento citato sotto non sembra considerare i fattori sociali e culturali tra i limiti all’utilizzo dei FS come opportunità di sviluppo: “A low level of
financial execution is often associated with administrative problems, an insufficient strategic approach or implementation obstacles on the ground. Although in the long term, low absorption rates can reflect delays and can consequently be considered as indicators of institutional inefficiency, a short term relation between a low level of financial execution and institutional problems or ineffective implementation cannot be demonstrated because of the features of the Structural Funds' financial system. As a consequence, a full understanding of the financial dynamics on the one hand, and of implementation processes on the other, is needed. However, because of the new regulation and decommitment rules, it is crucial to pay close attention to the timely utilisation of available funds. Nevertheless, it is unquestionable that efficient absorption without meaningful programmes will not be enough to meet the objectives of European
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Cohesion Policy. As a consequence, a full picture of the success or failure of Cohesion Policy should not be based on financial data only, ignoring the effectiveness of the policy measures implemented and their consequences on regional development (UE, DG Regio,
2011, p. 6)”.
Il paradosso, che contribuisce a mantenere il territorio in una condizione di sottosviluppo, è che la ‘ndrangheta non investe i proventi delle attività illecite in Calabria. Li investe, piuttosto, dove il rischio è minore ed il ritorno economico maggiore, ad esempio nel nord Italia o all’estero. Oppure li investe dove il tasso di crescita è assicurato dalle trasformazioni storico‐politiche in atto in un determinato momento storico.57
La ‘ndrangheta in Calabria produce povertà: essa è infatti tra le regioni più povere d’Europa. “Le situazioni di maggiori difficoltà al Sud si riscontrano nelle regioni
dell’Obiettivo Convergenza (Campania, Puglia, Calabria e Sicilia). Negative in particolare le performance riguardo alla percentuale di famiglie che si trovano al di sotto o vicino la soglia di povertà.” (MISE 2009 p. 5). “Con riferimento al contesto sociale, la percentuale di popolazione calabrese che vive in famiglie al di sotto della soglia di povertà nel 2008 era pari al 28,4 per cento, al di sopra della media italiana (13,6 per cento) e del Mezzogiorno (26,7 per cento) (MISE 2009 p. 139)”.Per dare un'idea della soglia di
povertà assoluta elaborata dall'ISTAT si consulti la tabella seguente: Dati estratti il 31 mag 2013, 06h54 UTC (GMT), da I.Stat Tipo dato soglia mensile di povertà assoluta espressa in EURO Misura valori medi Anno 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Ampiezza del comune
area metropolitana grandi comuni piccoli comuni
Territorio
Nord 784.49 746.75 703.16
Centro 758.16 718.47 672.63
Mezzogiorno 580.67 560.60 525.65
Fonte: elaborazione da web ISTAT http://dati.istat.it/Index.aspx?DataSetCode=DCCV_SOGLIAPOVA accesso 31 maggio 2013
La Calabria non è destinata ad uscire nel breve e medio (forse lungo) periodo dalla situazione di sottosviluppo socioeconomico e culturale in cui si trova. I documenti prodotti dell’UE non identificano il problema “’ndrangheta” come freno allo sviluppo socioeconomico, ma ancor prima culturale della società e del territorio calabrese. Nemmeno il POR Calabria menziona la ‘ndrangheta come male endemico, né vi dedica attenzione e risorse.
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Nel 1989 la ‘ndrangheta investì molti dei liquidi nell’acquisto di immobili e di esercizi commerciali nell’ex Germania est, comprandoli in contanti e a prezzi relativamente bassi rispetto a quelli della Germania ovest.
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“The Calabria region, in fact, still occupies the last positions in the ranking of Italian regions in terms of income, confirming the structural weakness of its economic and productive system; on the opposite, it is located in the very first place in the rank on the degree of dependence on external transfers (Luongo 2011 p. 3)”.
3.2.2 L'importanza della governance regionale nella gestione dei FS58
Il concetto di governance si è imposto recentemente all'attenzione del geografo economico e del policy‐maker. Le istituzioni che si occupano di sviluppo elaborano indicatori per valutare il grado di efficienza della governance in un determinato territorio. Il confronto dei dati dovrebbe influenzare le decisioni politiche.
“World Bank’s ‘World Governance Indicators’ (WGI) data (Kaufmann, Kraay and Mastruzzi 2009 – henceforth ‘KKM’) would be the most appropriate source on which to build an indicator of Quality of Governance (QoG) for EU Member States. First, as opposed to only focusing on one particular concept of QoG, such as corruption, it covers four main, inter‐related ‘pillars’ of QoG that we consider highly salient: 1. Control of Corruption 2. Rule of Law 3. Government Effectiveness 4. Voice & Accountability Secondly, the WGI covers all EU Member States for at least 10 years going back to the mid 1990s.” National Level Scores, Rankings and Cluster Groupings of QoG in the EU 27 QoG Note: ‘Comb. WGI’ shows the combined averages of the four pillars of QoG from the WGI. Each WGI pillar is standardised so that the global average is ‘0’ with a standard deviation of ‘1’. QoG rank is within the EU Member States only, thus Estonia, for example, is roughly one full standard deviation above the global average. Cluster groups are in the four distinct colour blocs from lightest (highest QOG) to darkest (lowest QoG). 58 La Territorial Governance (o anche regional governance, a seconda del contesto) è intesa come la necessità di raggiungere obiettivi condivisi tra gli stakeholder in grado di generare un processo di sviluppo in aree svantaggiate (es: Sud Italia) fissando un sistema di regole comuni per la pianificazione di infrastrut‐ ture pubbliche e private di interesse nazionale e capaci di costruire strumenti comuni per migliorare l’efficacia e l’efficienza delle azioni della pubblica amministrazione a sostegno delle imprese e delle relati‐ ve reti (ESPON Cadec 2012).