Le politiche sovrannazionali per la crescita digitale

L’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE) è stata tra i primi ad impegnarsi nel promuovere il processo di e-government pensando alle tecnologie informatiche come strumenti utili allo scopo di combattere la corruzione e avvicinare le P.A. ai bisogni dei cittadini, in modo da rafforzare la loro fiducia nelle istituzioni pubbliche.

L’e-government può essere definito come il processo che, attraverso l’u l delle tecnologie ICT, mira a trasformare le relazioni interne ed esterne alla P.A. ed a migliorare l’ g dei servizi, attraverso l’ della partecipazione dei vari attori pubblici, migliorando così la qualità di amministrazione dei soggetti pubblici.

L’OCSE, nello studio “Citizens As Parteners. Information, Consultation and Public Participation in Policy Making” del 2001 sottolineava la necessità di ampliare il coinvolgimento dei cittadini, tenendo conto delle loro opinioni nei processi decisionali, al fine di migliorare la qualità delle politiche pubbliche e di rispondere alla crescente domanda di trasparenza dell’operato degli attori pubblici e, infine, di rafforzare la fiducia dei cittadini verso le istituzioni per contrastare il declino della partecipazione elettorale attiva. L’OCSE ha così individuato tre livelli principali di coinvolgimento: informazione, consultazione e partecipazione attiva. Inoltre, la democrazia elettronica era indicata come risposta alla necessità delle P.A. di far fronte alla crescente complessità delle decisioni, mediante un coinvolgimento più ampio delle competenze e delle esperienze diffuse nella società (RABBITO).

Inoltre, nel 2008 l’OCSE ha emanato la raccomandazione “For Enhanced Access and More Effective Use of Public Sector Information”, che aveva come intento quello di promuovere la diffusione dei dati pubblici, dettando condizioni trasparenti per il riuso, ovvero gratuità, trasparenza, rispetto del diritto di autore, oltre alla possibilità di fare ricorso a partnership pubblico-private per rendere disponibili le informazioni. Nel documento l'OCSE considerava “the use of ITCs, and particulary the Internet, as a tool to achieve better government”. Tra gli scopi principali dell'e-government, quindi, vi è quello di avvicinare i poteri pubblici ai soggetti amministrati in modo da favorire il passaggio da un modello organizzativo centralizzato ed autoritario, ad uno consensuale e partecipativo, che renda i destinatari dei servizi utenti di amministrazioni efficienti, efficaci e trasparenti.

A livello comunitario, le radici dell’idea dell’open government possono rintracciarsi nel Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), dove tra i principi relativi alla P.A. troviamo la richiesta che essa sia “aperta, efficace, trasparente” (art. 298). La Strategia di Lisbona, basandosi su queste tre caratteristiche, ha riconosciuto un ruolo fondamentale alla diffusione delle tecnologie informatiche per costruire un’amministrazione ed un’economia efficienti, dinamiche e trasparenti.

In base a tale strategia l’obiettivo primario deve essere quello di far diventare l’Unione uno spazio

di competenze basato sulla conoscenza, per essere competitiva e dinamica rispetto agli altri paesi anche attraverso la creazione di un’economia basata sull’innovazione.

La direttiva 2003/98/CE (recepita dall’ordinamento italiano con il d.lgs. n. 36/2006) ha attribuito a ciascuna P.A. la possibilità di permettere il riutilizzo delle informazioni che ognuna di esse raccoglie, produce o diffonde nell’ambito del perseguimento dei propri compiti istituzionali. Alla base della Direttiva sta la considerazione per cui i dati detenuti dai soggetti pubblici costituiscono una risorsa da sfruttare per la crescita economica e per la creazione di posti di lavoro. In particolare, per “riutilizzo” la Direttiva intende “l’uso di documenti in possesso di enti pubblici da parte di persone fisiche o giuridiche a fini commerciali o non commerciali, diversi dallo scopo iniziale nell’ambito dei compiti di servizio pubblico per i quali i documenti sono stati prodotti. Lo scambio di documenti tra enti pubblici esclusivamente in adempimento dei loro compiti di servizio pubblico non costituisce riutilizzo”. La direttiva parte dal presupposto in base al quale rendere pubbliche le PSI (Public Sector Information) rappresenta uno strumento fondamentale per ampliare il diritto alla conoscenza, principio cardine della democrazia ed obiettivo applicabile alle istituzioni ad ogni livello. Alla direttiva 2003/98/CE è succeduta la direttiva 2007/2/CE del 14.03.2007, denominata INSPIRE, la quale puntava a creare un’infrastruttura per l’informazione territoriale nell’Unione.

Nel dicembre 2011, la Commissione ha poi presentato una strategia relativa al tema degli open data, che include la Comunicazione della Commissione Europea “Dati aperti: un motore per l’innovazione, la crescita e una governance trasparente” del 12.12.2011, una proposta di modifica della Direttiva del 2003 ed una Decisione della Commissione relativa al riutilizzo delle informazioni in possesso della Commissione stessa (2011/833/UE). In seguito alla proposta di modifica della direttiva il 26.06.2013, il Parlamento Europeo e il Consiglio hanno approvato la direttiva 2013/37/UE, che reca una modifica della regolazione del riutilizzo dell’informazione del settore pubblico la quale, per la prima volta, estende in particolare la sua applicazione al settore culturale (archivi, musei, biblioteche) allo scopo di favorire l’armonizzazione delle legislazioni dei singoli Stati membri.

Tali finalità, di ordine generale, devono essere incluse nel contesto della politica sovrannazionale definita con l’Agenda Digitale Europea (Comunicazione Commissione COM(2010)245 del 26.08.2010), a sua volta individuata come una delle iniziative-faro del programma “Europa 2020:

una strategia per la crescita intelligente, sostenibile e inclusiva” (COM(2010)2020, del 03.04.2010).

La strategia Europa 2020 mira a promuovere una crescita intelligente, sostenibile e solidale, basando il raggiungimento degli obiettivi anche sull'innovazione. Infatti, l'Agenda Digitale Europea propone di sfruttare al meglio il potenziale delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione per favorire innovazione, crescita economica e progresso. L’Agenda digitale Europea ha come

obiettivo primario quello di promuovere la crescita economica e dell’occupazione investendo sulla diffusione delle ICT, sulla creazione di nuove infrastrutture per i servizi pubblici digitali, sulla realizzazione di una nuova strategia industriale dell’elettronica e sul cloud computing. Il cloud comuputing è un sistema che consente di erogare servizi a richiesta attraverso la rete – come risorse di archiviazione, software e database – nel quale il pagamento dei servizi avviene secondo l’utilizzo, evitando i costi di investimento. I dati vengono archiviati o elaborati da terminali virtuali ubicati su server non appartenenti all’amministrazione (COSTANTINO). L'utilizzo del modello cloud computing risulta particolarmente significativo per la pubblica amministrazione in quanto esso comporta vantaggi strategici legati alla possibilità di conseguire sia l'ammodernamento delle infrastrutture, sia la condivisione di sistemi, applicazioni e banche dati, con l'obiettivo finale di realizzare servizi pubblici efficaci e di qualità. La Comunicazione della Commissione COM (2012)529 del 27.09.2012 detta indirizzi mirati a favorire l’utilizzo del cloud computing all’interno dell’Unione. L'Agenzia per l'Italia digitale ha emanato due circolari sul tema, entrambe pubblicate in G.U. n. 92/2018. La circolare n. 2 del 09.04.2018 che stabilisce i criteri per la qualificazione dei Cloud Service Provider per la P.A.; la circolare n. 3 del 09.04.2018, recante i criteri per la qualificazione di servizi SaaS per il Cloud della P.A.

In questo quadro risulta centrale lo sviluppo di politiche di e-government come motore di sviluppo economico e come strumento di promozione di una democrazia maggiormente partecipata dai cittadini. Infatti, secondo la Commissione, i servizi di e-government costituiscono un modo per migliorare il servizio ai cittadini e alle imprese, favorire la partecipazione e promuovere un'amministrazione aperta e trasparente. La Commissione Europea si propone di realizzare tali priorità attraverso la costruzione di un Digital Single Market basato su internet ad alta velocità e su applicazioni interoperabili, attraverso l'investimento nella ricerca e nell'innovazione, favorendo l'alfabetizzazione e il miglioramento delle competenze digitali, le quali vengono incluse tra le priorità del Fondo Sociale Europeo. Tra gli obiettivi del Digital Single Market vi è anche la promozione dell’open government.

Quella dell’Agenda Digitale è una politica che parte dal livello comunitario per poi svilupparsi a livello nazionale e locale; in questo contesto si collocano anche le strategie per la digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni, sia comunitarie che nazionali, che sono volte al miglioramento dei servizi delle amministrazioni e della vita quotidiana dei cittadini, allo sviluppo della competitività ed alla crescita economica. Dal momento che la maggior parte del PIL dell'Unione finanzia la spesa pubblica, la disciplina delle modalità attraverso cui le amministrazioni erogano i servizi, scelgono i contraenti, decidono di finanziare una certa opera o un certo servizio, sono decisive per la determinazione del modello di democrazia – non solo di amministrazione – che viene promosso a

livello comunitario. Per realizzare gli obiettivi posti dalla legislazione comunitaria, dunque, l’Agenda Digitale Italiana (prevista dall’art. 47 del d.l. 5/2012, convertito nella l. 35/2012) ha favorito modelli di open government volti ad incrementare la collaborazione tra le amministrazioni, la trasparenza dell’azione pubblica e la partecipazione dei privati ai procedimenti amministrativi.