I principi ll’open government: trasparenza, partecipazione, collaborazione

Nel quadro della dottrina dell’open government, non solo devono essere rese disponibili le informazioni relative a tutte le attività delle P.A., ma deve essere ridefinito il rapporto tra amministrazione e privati passando da un approccio in cui il cittadino è mero fruitore delle prestazioni erogate dall’amministrazione, ad uno basato sulla collaborazione. L’apertura diventa centrale nell’evoluzione del sistema, in quanto rappresenta il fulcro attorno al quale ruota il cambiamento complessivo del modello di pubblica amministrazione, ovvero del rapporto tra istituzioni e cittadini, grazie all’uso delle tecnologie informatiche, in particolare il web 2.0, che presenta piattaforme che permettono tale tipo di interazione.

Secondo la definizione di Open Government Partnership, un governo che si propone di essere aperto deve garantire la trasparenza, la partecipazione e l’accountability. La trasparenza delle

informazioni è resa necessaria in quanto i cittadini devono poter accedere a tutte le informazioni volte a conoscere il funzionamento e l’operato delle pubbliche amministrazioni; ciò aiuta ad aumentare la fiducia nelle istituzioni ed a stimolare il sistema economico. La partecipazione di tutti i cittadini i quali, senza alcuna discriminazione, devono essere coinvolti nei processi decisionali e nella definizione delle politiche contribuendo con idee, conoscenze e abilità rivolte al bene comune e all’efficienza delle amministrazioni. L’accountability, ovvero l’obbligo dei governi di “rendere conto” ai cittadini del proprio operato e delle proprie decisioni, garantendo la piena responsabilità dei risultati conseguiti.

Un impulso decisivo alla diffusione di tali politiche è stato dato dall’amministrazione del Presidente statunitense Barack Obama. Il primo atto del suo mandato presidenziale è stato il memorandum del 21.01.2009 ai direttori dei dipartimenti e delle agenzie federali dal titolo “Transparency and Open Government”, il quale disegnava un vero e proprio modello normativo ed organizzativo (tutti i memorandum del Presidente Obama sono disponibili sul sito obamawhitehouse.archives.gov).

Tale provvedimento indicava i principi dell'open government alle agenzie pubbliche, assegnando loro un elenco di compiti ed una tabella di marcia da seguire. Nel modello tracciato dal memorandum presidenziale con open government si faceva riferimento ad un’azione amministrativa ed istituzionale improntata ai principi di trasparenza, partecipazione e collaborazione. Questi tre principi hanno costituito i pilastri della nuova dottrina sull’open government e sono stati poi seguiti anche dagli altri Stati che hanno adottato tali politiche.

Secondo il memorandum citato, per costruire un nuovo modello l’ dovrebbe essere trasparente (government should be transparent), in quanto essa favorisce la responsabilizzazione e fornisce informazioni per i cittadini (transparency promotes accountability and provides information for citizens). Le istituzioni dovrebbero tenere un’azione appropriata, sia a livello di norme che di politiche, diffondendo rapidamente le informazioni in forme che il pubblico possa trovare e utilizzare prontamente, mediante le nuove tecnologie. In altri termini, la trasparenza consente l’accountability, fornendo informazioni ai cittadini sull’operato della P.A.

A livello nazionale, un passaggio significativo verso un nuovo modello è dato dal Codice della Trasparenza, che lega la trasparenza ad un diverso modo di amministrare, caratterizzato dai paradigmi della buona amministrazione e dell’amministrazione aperta (art. 1 comma 2). L’impianto tradizionale del rapporto tra potere pubblico e cittadino fino a poco tempo fa era ispirato dalla teoria del segreto, secondo la quale le informazioni segrete sono tali perché la loro conoscenza danneggerebbe interessi che l’ordinamento ritiene prevalenti rispetto al diritto all’informazione. Il paradigma fondamentale del diritto pubblico del XX secolo si fondava sul paradigma bipolare, in

base al quale P.A. e privati rappresentano i due poli di un rapporto asimmetrico, conflittuale, fondato sulla separazione e la divergenza degli interessi. (ARENA). La teoria del segreto era coerente con un modello di P.A. gerarchica, nel quale il rapporto tra potere pubblico e cittadini era inteso in termini di separazione e superiorità. Per questo motivo, la conoscibilità è diventata una dei concetti chiave di riforma della P.A. che, rafforzando la posizione dei cittadini, attribuisce loro il diritto a conoscere (right to know) e sancisce il parallelo dovere delle amministrazioni di far conoscere, rimodulando il rapporto tra amministrazione cittadini. Nel nuovo modello, la trasparenza viene ricondotta anche al piano dell’amministrazione attiva, come principio necessario per porre le basi per un dialogo più consapevole tra P.A. e cittadini (BOMBARDELLI).

Secondo il memorandum di Obama l’ dovrebbe essere partecipativa, con lo scopo di coinvolgere i cittadini nelle decisioni amministrative rendendo l’operato dei pubblici poteri più efficace e, di conseguenza, migliorare la qualità delle decisioni. Secondo il memorandum le conoscenze sono ampiamente disperse nella società e i pubblici ufficiali traggono vantaggio dall'avere accesso ad esse; per questo motivo, le P.A. dovrebbero offrire ai cittadini maggiori opportunità per partecipare al processo decisionale ed al governo con i benefici della propria esperienza e delle proprie conoscenze collettive (opportunities to participate in policymaking and to provide their Government with the benefits of their collective expertise and information). Favorire i processi partecipativi, infatti, è utile in primo luogo alle istituzioni, perché agevola l’assunzione di decisioni corrette, dal momento che consente di acquisire idee e competenze (ideas and expertise) che permettono di sviluppare politiche migliori.

La partecipazione è, quindi, da intendere sia come apertura ll’ dei cittadini, sia come rapporto collaborativo con altri soggetti pubblici. Seguendo questo paradigma si passa da un modello di amministrazione autoritativo e gerarchico ad un modello di tipo inclusivo, ovvero a moduli che prevedono, favoriscono e utilizzano l’intervento dei cittadini, sia singoli che riuniti in associazioni. In tale processo di cambiamento dell’impianto del potere pubblico l’apporto del cittadino diventa centrale, in quanto egli viene considerato protagonista delle decisioni pubbliche in ragione della sua interazione e collaborazione con le amministrazioni. Il coinvolgimento dei cittadini può avvenire attraverso vari strumenti e modalità, ad esempio le conferenze di servizi o gli accordi di programma; a tale scopo un ruolo essenziale viene riconosciuto all’utilizzo delle tecnologie, in quanto la loro capacità interattiva permette di partecipare a procedimenti nei quali, in loro assenza, sarebbe stato difficile intervenire. La interattività delle tecnologie favorisce il coinvolgimento di esperti, associazioni e soggetti interessati ad una certa decisione, permettendo loro di intervenire nel dibattito su di essa, oltre a favorire una più ampia conoscenza delle situazioni locali. Dall’altro lato, la partecipazione degli interessati costringe la P.A. a motivare le sue scelte,

rendendo difficile l’indifferenza dei soggetti istituzionali ai suggerimenti pervenuti (RODOTÀ).

Attraverso la partecipazione, in definitiva, si costruisce un modello di democrazia partecipativa e collaborativa, in cui il cittadino partecipa alle scelte di governo relative ad interessi generali (sussidiarietà orizzontale) (DE TOFFOL, VALASTRO), favorendo la partecipazione di soggetti altrimenti esclusi dalle istituzioni rappresentative classiche e favorendo, allo stesso tempo, la distribuzione delle funzioni tra i vari livelli di governo (sussidiarietà verticale).

L’ , infine, dovrebbe essere collaborativa (government should be collaborative);

la collaborazione coinvolge attivamente i cittadini nel lavoro delle amministrazioni, le quali dovrebbero utilizzare strumenti, metodi e sistemi innovativi per cooperare tra loro, a tutti i livelli di governo e con organizzazioni non profit, imprese e individui nel settore privato. Infatti, rivedere i modelli organizzativi garantisce la costante collaborazione tra i vari attori sociali. Le istituzioni, inoltre, dovrebbero sollecitare un feedback pubblico per valutare e migliorare il loro livello di collaborazione e identificare nuove opportunità di cooperazione (innovative tools, methods, and systems to cooperate among themselves, across all levels of Government, and with nonprofit organizations, businesses, and individuals in the private sector. Executive departments and agencies should solicit public feedback to assess and improve their level of collaboration and to identify new opportunities for cooperation).

La collaborazione, inoltre, è da intendersi quale meccanismo di raccordo tra gli altri due pilastri dell’open government, ossia trasparenza e partecipazione. La collaborazione riduce ulteriormente lo spazio riconosciuto alla visione dell’amministrazione come soggetto portatore di interessi contrapposti, antagonisti, rispetto a quelli dei cittadini, elevando la partecipazione ad un altro livello. I cittadini possono utilmente contribuire a modellare l'agenda delle istituzioni ed esprimere le loro opinioni sulle alternative politiche definite in anticipo; essi possono anche concorrere a determinare gli strumenti e i metodi con cui vengono perseguiti gli obiettivi di politica pubblica (CARLONI). Se l’amministrazione è collaborativa, i cittadini diventano una risorsa, contribuendo sia all'identificazione che al perseguimento di obiettivi pubblici.