Trasparenza e open data

Il primo pilastro dell’open government è dato dalla trasparenza e open data. Il disegno normativo, così come risultante dalle recenti modifiche, va nel senso del potenziamento della connessione e della creazione di flussi comunicativi stabili fra le diverse amministrazioni e fra queste ed i cittadini, in quanto la comunicazione viene considerata irrinunciabile per garantire il pieno conseguimento degli obiettivi di interesse generale che alle P.A. sono affidati. La trasparenza

permea l'intero CAD ed il principio risulta accentuato attraverso l'estensione delle possibilità di controllo democratico dei cittadini. Il controllo è realizzato utilizzando le tecnologie informatiche come mezzo privilegiato per la diffusione delle informazioni, aumentando i contenuti che le P.A.

devono pubblicare obbligatoriamente sul web. In tal senso vanno letti gli artt. 12 comma 2 e 54 del Codice.

Il Codice adotta un criterio di interconnessione che impone a ogni P.A. di assicurare sia alle altre pubbliche amministrazioni che ai privati, la disponibilità, la pubblicità, l’accessibilità e la fruibilità dei dati. La disciplina positiva, dunque, considera le potenzialità dell’informatica non solo sul piano quantitativo, come strumenti per rendere più veloci gli schemi procedimentali esistenti, ma anche sul piano qualitativo, come strumento per impostare nuovi modelli procedurali, più semplici, completi e dinamici. Oltre alle norme contenute nel d.lgs. n. 33/2013, – che ha introdotto il FOIA (freedom of information act) sulla base del modello statunitense – sul punto sono fondamentali le previsioni di cui agli artt. 3 e 41 e quelle contenute nel Capo V del CAD, intitolato proprio ai dati pubblici. L’art. 3, come visto, prevede il diritto all’uso delle tecnologie, mentre l’art. 41 dispone che le P.A. gestiscano in via prioritaria i procedimenti amministrativi tramite strumenti informatici, fornendo i servizi di interoperabilità o integrazione.

Un vero e proprio statuto della trasparenza tramite gli open data è contenuto nell'articolo 50, il quale afferma che i dati delle pubbliche amministrazioni sono formati, raccolti, conservati, resi disponibili e accessibili con l'uso delle tecnologie informatiche che ne consentano la fruizione e riutilizzazione. La disposizione ha permesso di realizzare un effettivo open government e costituisce il secondo tassello normativo, che sviluppa e arricchisce il principio di disponibilità dei dati e delle informazioni, di cui all’art. 2, riconoscendo un ruolo fondamentale ai dati digitali, i quali diventano centrali come informazioni di base. Il legislatore completa il principio di disponibilità esplicitandone la finalità, che è quella di consentire la fruizione dei dati di cui ogni P.A. è titolare da parte di altre amministrazioni e la riutilizzazione da parte dei privati e delle amministrazioni. Il Codice considera i dati una risorsa primaria al fine di raggiungere una maggiore trasparenza, dal momento che la loro consultazione permette di ottenere una visione globale ma, allo stesso tempo, anche analitica di una certa situazione amministrativa. Per questo motivo riconosce alla generalità degli interessati l’accessibilità, il riutilizzo e fruizione gratuita e senza necessità di identificazione informatica.

Il correttivo del 2017 ha modificato l'art. 50 aggiungendovi il comma 2-bis, il quale prevede che le pubbliche amministrazioni nell'ambito delle proprie funzioni istituzionali procedano all'analisi dei propri dati anche in combinazione con altre amministrazioni (o gestori di servizi pubblici per profili di pubblico interesse o società a controllo pubblico), secondo le linee guida dell'Agenzia per l’Italia

Digitale (AgID). In particolare le linee guida dovranno chiarire gli aspetti tecnologici del funzionamento dei modelli di cooperazione applicativa, allo scopo di valorizzare il patrimonio informativo pubblico. Attraverso la diffusione della conoscenza delle informazioni, il legislatore mira a rendere effettiva la partecipazione dei privati all’azione amministrativa. Il cospicuo patrimonio informativo pubblico grazie alle nuove tecnologie può circolare ed essere rielaborato, consentendo ai privati di controllare l’operato pubblico e di produrre nuova ricchezza immateriale.

Contribuiscono a rendere effettivi tali principi le politiche relative ai dati aperti, di cui all’articolo 52, che stabilisce il principio del “open by default”, sancendo il passaggio verso l’apertura per le amministrazioni pubbliche. La norma prevede che quando i soggetti tenuti all’osservanza del Codice pubblicano dati e documenti, questi devono intendersi di tipo aperto, ovvero rilasciati con licenze che consentano il riutilizzo, anche per finalità commerciali, salvo l’unico obbligo di citare la fonte. L’ultimo correttivo contiene una previsione significativa, in quanto stabilisce che anche i capitolati ed i contratti che comportino la raccolta e la formazione di dati e documenti da parte della P.A. devono prevedere delle clausole che garantiscano il riutilizzo dei dati e dei documenti, in conformità a quanto previsto dall’articolo 50.

Di fondamentale rilievo è la responsabilità dell’amministrazione, sancita sempre dall’art. 52, nell'aggiornare, divulgare e permettere la valorizzazione dei dati pubblici secondo principi di open government. Infatti, il comma 4 significativamente prevede che le attività volte a garantire l’accesso telematico e il riutilizzo dei dati delle P.A. rientrino tra i parametri di valutazione della performance dirigenziale. Inoltre, si affida all'amministrazione il compito di promuovere progetti di elaborazione e diffusione dei dati, anche attraverso l'uso del project financing, assicurando la gratuità dell'accesso e la pubblicazione in formato aperto, così da permettere la rielaborazione anche da parte di soggetti terzi. Significativa è anche la previsione di cui all’articolo 51, dedicato alla sicurezza e disponibilità dei dati, dei sistemi e delle infrastrutture delle amministrazioni, dal momento che non può esservi un pieno sviluppo dell’open data se non è possibile utilizzare i dati in piena sicurezza. La norma prevede che AgID, mediante regole tecniche, curi la sicurezza dei dati individuando le soluzioni tecniche idonee a garantire la protezione, l’accessibilità, l’integrità e la riservatezza dei dati, nonché la continuità operativa dei sistemi e delle infrastrutture.

Il d.lgs. n. 217/2017 ha disposto l’inserimento nel corpo del Codice dell’art. 50 ter, rubricato

“Piattaforma Digitale Nazionale Dati”. Il legislatore delegato intende promuovere la progettazione, lo sviluppo e la sperimentazione di una Piattaforma Digitale Nazionale Dati finalizzata a favorire la conoscenza e l’u l del patrimonio informativo detenuto per finalità istituzionali dai soggetti tenuti all’applicazione del Codice, salvo specifiche esclusioni previste dalla norma. La piattaforma, inoltre, dovrà favorire la condivisione dei dati tra i soggetti che hanno diritto ad

accedervi ai fini della semplificazione degli adempimenti amministrativi dei cittadini e delle imprese. In altri termini, la Piattaforma ha il fine di favorire la condivisione dei dati fra le pubbliche amministrazioni, di semplificare l’accesso ai dati stessi da parte dei soggetti che hanno diritto ad accedervi e di semplificare gli adempimenti e gli oneri amministrativi per i cittadini e le imprese.

Questa ultima previsione è funzionale non solo ad implementare il livello di trasparenza, ma anche a favorire la partecipazione dei cittadini e la collaborazione tra amministrazioni, dal momento che la condivisione dei dati e la semplificazione dell’accesso agli stessi permettono un più agevole – e dunque efficace – utilizzo del patrimonio informativo pubblico. In ultimo, sul punto occorre ricordare le linee guida di AgID sulla valorizzazione del patrimonio informativo pubblico, che definiscono standard e criteri per la pubblicazione di dati aperti e per la definizione delle strategie delle P.A. Tali linee guida mirano a fornire indicazioni puntuali sui passi da seguire per creare un processo standardizzato di gestione del dato aperto presso le amministrazioni.

L’interoperabilità, ovvero la capacità di combinare una base di dati con altre è essenziale per la creazione di sistemi sofisticati di utilizzo di questi, dal momento che permette a componenti diverse di lavorare insieme. Gli insiemi di dati accessibili e utilizzabili in modo condiviso, potenzialmente possono essere “mescolati” con dati provenienti da altre fonti aperte; da questo punto di vista l’interoperabilità è la chiave per realizzare il principale vantaggio pratico dell’apertura per sviluppare nuovi e migliori prodotti e servizi. In particolare, per i cittadini il riutilizzo offre la possibilità di una migliore informazione e conoscenza delle attività delle istituzioni, di fatto rendendole più trasparenti, mentre favorisce la collaborazione tra le P.A., in quanto permette un risparmio dei costi e l’interoperabilità dei sistemi.

Il legislatore, consapevole del fatto che riutilizzo delle informazioni del settore pubblico comporta una serie di vantaggi per la collettività, lo ha disciplinato. Il CAD contiene alcune norme volte a razionalizzare gli strumenti di coordinamento e collaborazione delle amministrazioni pubbliche per conseguire risparmi di spesa, anche favorendo l’open source. L’ l 69 dispone che le amministrazioni titolari di soluzioni e programmi informatici hanno l’obbligo di rendere disponibile il relativo codice sorgente (corredato dalla documentazione e dalla relativa descrizione tecnico funzionale), completo della documentazione e rilasciato in repertorio pubblico sotto licenza aperta, in uso gratuito ad altre pubbliche amministrazioni o ai soggetti giuridici che intendano adattarli alle proprie esigenze, salvo motivate ragioni previste dalla stessa norma.

L’ l 60, invece, ha per oggetto le basi di dati di interesse nazionale, quale insieme delle informazioni raccolte e gestite digitalmente dalle pubbliche amministrazioni. Il comma 1 definisce base di dati di interesse nazionale come l’insieme delle informazioni raccolte e gestite digitalmente dalle amministrazioni, omogenee per tipologia e contenuto e la cui conoscenza è rilevante per lo

svolgimento delle funzioni istituzionali delle altre P.A., anche solo per fini statistici. Le basi di dati costituiscono, per ciascuna tipologia di dati, un sistema informativo unitario che tiene conto dei diversi livelli istituzionali e territoriali e garantisce l’allineamento delle informazioni e l’accesso alle medesime da parte delle amministrazioni interessate. Tali sistemi informativi, secondo la norma, devono possedere alcune caratteristiche minime di sicurezza, accessibilità e interoperabilità.

Con la modifica operata dall’ultimo correttivo sono stati introdotti due nuovi commi (2-bis e 2-ter) che contengono norme significative anche nell’ottica di favorire la collaborazione tra i soggetti pubblici, secondo i canoni dell’open government. Si prevede che le amministrazioni responsabili di tali basi di dati debbano consentire il pieno utilizzo delle informazioni ai soggetti di cui all'articolo 2, comma 2 secondo standard e criteri di sicurezza e di gestione definiti nelle linee guida di AgID, oltre a definire e pubblicare i piani di aggiornamento dei servizi per l’utilizzo delle medesime basi di dati.

Il Correttivo, inoltre, ha modificato il comma 3-ter il quale, nella sua attuale formulazione, prevede che AgID pubblichi sul proprio sito istituzionale l’elenco delle basi di dati di interesse nazionale.

Secondo la novella, nello svolgere tale compito l'Agenzia individua le basi di dati di interesse nazionale, tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni e degli obblighi derivanti dai regolamenti europei. Nell’ambito del Piano Triennale per l’informatica nella P.A. (2017-2019) sono state identificate una serie di basi di dati di interesse nazionale. La lista fornita non è esaustiva ma riporta le basi di dati di interesse nazionale come attualmente indicate nel Codice e in altre norme di riferimento, nonché un insieme di basi di dati equiparabili a quelle di interesse nazionale.