Le politiche di liberalizzazione in Italia hanno avuto un andamento
altalenante corso degli anni
117.
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117 Sulle ragioni per cui la concorrenza stenta a radicarsi nel nostro Paese, si veda BERTI L., PEZZOLI A., Le stagioni dell’antitrust. Dalla tutela della concorrenza alla tutela
del consumatore, p. 1, secondo i quali una delle motivazioni principali è da rilevarsi
nell’inadeguatezza delle politiche pubbliche che avrebbero dovuto accompagnare tali misure di liberalizzazione. Nello stesso senso, v. Cfr., OLIVIERI G.,PEZZOLI A., Le sirene
della crisi, in Analisi Giuridica dell’economia, Il Mulino, Bologna, 2009, fasc. n. 1, passim,
in cui gli Autori osservano in chiave critica come in passato, sia durante la grande crisi americana degli anni Trenta, che, più di recente, con la crisi avutasi in Giappone negli anni Novanta, si sia optato per un “congelamento” delle politiche antitrust, viste come parte del problema e non come mezzo per uscire da una situazione di difficoltà del Paese. Nello scritto si rileva come questo tipo di approccio sia strettamente connesso ad una visione di breve periodo, dal momento che «i benefici della concorrenza richiedono tempo per palesarsi. Nel breve termine il processo competitivo determina l’ingresso di imprese più efficienti e innovative e l’uscita dal mercato di quelle meno efficienti. La stessa innovazione, inoltre, insieme a tangibili vantaggi per i consumatori produce, almeno nelle
Dopo la stagione di misure pro concorrenziali introdotte dal nostro
legislatore nel 2007, a seguito della conversione in legge del c.d. Decreto
Bersani-bis
118, si è infatti assistito, dapprima, ad una fase di stallo
119e,
successivamente, ad una fase di ripresa del processo di liberalizzazioni
tramite i provvedimenti legislativi adottati dal Governo Monti
120e, da
ultimo, dal Governo Renzi
121.
In particolare, guardando alle misure sulle liberalizzazioni assunte
dal Governo Monti a fronte della necessità di rilanciare la crescita e
l’economia italiana
122, gravata dal perdurare di una crisi
123economica e
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fasi iniziali, incertezza sia per i produttori che per gli stessi consumatori. Se tutto ciò può essere tollerato in una fase di crescita economica, rischia di essere inaccettabile in una fase di crisi quale quella attuale. (…). È indubbio che il rischio principale per il diritto antitrust nelle fasi di crisi è quello di cedere alle sirene di chi intende marginalizzarlo o svuotarlo».
118 Cfr. L. del 31 gennaio 2007, n. 7, recante Misure urgenti per la tutela dei
consumator la promozione della concorrenza, lo sviluppo di attività economiche, la nascita di nuove imprese, la valorizzazione dell’istruzione tecnico-professionale e la rottamazione di autoveicoli (c.d. Decreto Bersani bis), pubblicato in G.U. n. 26 del 1 febbraio 2007, poi
convertito con modificazioni dalla L. del 2 aprile 2007, n. 40, recante Misure urgenti per la
tutela dei consumatori, la promozione della concorrenza, lo sviluppo di attività economiche e la nascita di nuove imprese, pubblicata in G.U. n. 77 del 2 aprile 2007 – Supplemento
Ordinario n. 91. Tale provvedimento ha investito vari settori, fra cui, in via esemplificativa, è possibile annoverare quello delle telecomunicazioni, quello assicurativo, quello relativo ad alcune attività professionali; inoltre, in ambito bancario, ha introdotto la c.d. “portabilità del mutuo”. Sull’argomento, cfr. RABITTI M., L’intensa connessione tra regole del mercato
e regole a tutela del consumatore: i cc.dd. decreti Bersani, in Consumerism 2008, 2008,
pubblicato sul sito: www.consumersforum.it, p. 40 ss.; RUMI T., Divieto di penali e
conformazione del contratto nel decreto “Bersani-bis”, in I Contratti, 2010, fasc. n. 8/9, p.
827 ss.; SALTARI L., Stato e mercato nel decreto “Bersani-bis”, in Giornale di diritto
amministrativo, 2007, fasc. n. 8, p. 809 ss.; GIAMPIERI A., Il decreto sulle liberalizzazioni.
La portabilità del mutuo, le intenzioni del legislatore e gli effetti (forse indesiderati) della norma, in Nuova giurisprudenza civile commentata, 2007, fasc. n. 12, Parte II, p. 467 ss.;
SIRENA P., La “portabilità del mutuo” bancario o finanziario, in Riv. dir. civ., 2008, I, p.
449 ss..
119 In questo senso, SALTARI L., Il decreto cresci Italia: lo stato del mercato, op. cit., p. 579.
120 Si veda il d.l. del 6 dicembre 2011, n. 201, recante Disposizioni urgenti per la
crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (c.d. Decreto Salva Italia),
convertito con modificazioni dalla legge del 22 dicembre 2011, n. 214, nonché il d. l. del 24 gennaio 2012, n. 1, recante Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitività (c.d. Decreto Cresci Italia) convertito con modificazioni
dalla legge del 24 marzo 2012, n. 27.
121 Com’è noto, in data 20 febbraio 2015, il Consiglio dei Ministri ha approvato il Disegno di Legge sulla Concorrenza (c.d. d.d.l. Concorrenza), il cui testo, attualmente, si sta apprestando ad affrontare l’iter parlamentare.
122 Cfr. Relazione illustrativa al decreto legge n. 1/2012, recante “Disposizioni
urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività”, in cui si
rileva come «la crisi economica colpisce in modo particolare le categorie meno protette», pertanto con il d. l. n. 1/2012 si vuole adottare «un primo intervento ad ampio raggio che è
finanziaria iniziata nel lontano 2008
124, giova segnalare che il nostro
legislatore, negli ultimi mesi del 2011 nonché nella prima parte dell’anno
successivo, ha adottato, per cercare di ridare impulso e fiducia ai mercati
125––––––––––––––––––
il frutto della convinzione di dover agire in tutte le direzione, ovunque sia possibile inserire stimoli competi di una politica economica orientata alla crescita. Il presente decreto si pone, dunque, nel solco degli interventi, in parte già delineati nella legislatura in corso e ampiamente condivisi in ambito Parlamentare, per allineare il nostro Paese alle best practices europee».
In merito al ruolo della concorrenza come strumento di crescita per l’economia, sembra opportuno il richiamo alle parole del primo Presidente dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, SAJA F., L’Autorità Garante della concorrenza e del mercato:
prime esperienze e prospettive di applicazione della legge, in Giur. Comm., 1991, I, cit., p.
457, il quale, parlando della legge n. 287 del 1990, rilevava come questa fosse «diretta ad agevolare le imprese nei processi di crescita, di sviluppo economico e tecnologico nonché di razionale utilizzazione delle risorse». Nello stesso senso, cfr. anche le recenti osservazioni dell’attuale Presidente dell’Autorità, formulate in occasione dell’audizione presso la 10a Commissione del Senato in merito al disegno di legge di conversione del d. l. n. 1/2012, il quale, pur rilevando il proprio apprezzamento «per i contenuti pro- concorrenziali e la spinta innovatrice che pervadono le misure introdotte nel Decreto “Cresci Italia”», evidenzia come nell’attuale quadro storico «per assicurare un’economia di mercato aperte e in libera concorrenza, non è sufficiente che vi siano regole adeguate» poiché «occorre che le regole siano rese effettive ed operanti». Così PITRUZZELLA G., Audizione al Senato su “Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitività”, 8 febbraio 2012, passim.
123 Sul concetto generale di crisi economica è opportuno rilevare come questa sia da sempre connessa al ruolo dello Stato e all’intervento pubblico nell’economia. Per un approfondimento sul tema, ed in particolar modo sugli strumenti giuridici utilizzati per fare fronte alla differenti crisi globali succedutesi nel corso del tempo, a partire da quella che originò la Rivoluzione Francese del 1789 fino ad arrivare a quelle dei giorni nostri, cfr. MERUSI F., Il sogno di Diocleziano. Ruolo del diritto pubblico nelle crisi economiche, in
Rivista Trimestrale di Diritto dell’Economia, 2013, n. 1, Parte I, p. 1 ss.. L’Autore,
richiamando le parole di Ulpiano (cfr. Iustinianus, Digesta Iustiniani 1.1.1.2), evidenzia l’importanza delle origini storiche per comprendere il concetto in esame: il ruolo oggi svolto dalla regolazione dei mercati per far fronte alle moderne crisi economiche non è diverso dagli strumenti ripresi dal diritto romano ed utilizzati alla fine del XVIII secolo “dai rivoluzionari francesi”, secondo cui il principio «quod ad statum rei Romanae spectat legittima lo Stato ad intervenire autoritariamente nei rapporti interprivati, (…), ivi compresi i rapporti contrattuali» (cit., pag. 5; il corsivo è dell’Autore).
124 In argomento v. AMATO G., La legge antitrust venti anni dopo, in Rivista
Trimestrale di diritto pubblico, Giappichelli, Torino, 2010, fasc. n. 4, pp. 923-938, il quale
mette in luce lo stretto legame esistente fra crisi economica e politiche volte a favorire la concorrenza, paragonando ad uno tsunami la «crisi finanziaria ed economica degli anni successivi al 2007». Nello stesso senso, cfr. PESARESI N., Diritto della concorrenza e crisi
d’impresa, in Rivista Trimestrale di Diritto dell’Economia, 2012, n. 2, Parte I, p. 72 ss..
Per una analitica ricostruzione delle fasi che hanno caratterizzato la suddetta crisi, in ambito interno, comunitario ed internazionale, v., amplius, NAPOLITANO G., Uscire dalla
crisi: politiche pubbliche e trasformazioni istituzionali, op.cit..
125 Come è ovvio, strettamente connessa alla crisi è il crollo della fiducia nei consumatori e nei mercati. A tal riguardo, ed in termini generali, cfr. FINGLETON J., La
politica della concorrenza in tempo di crisi, in Mercato concorrenza regole, 2009, fasc. n.
l, pp. 7 ss.. A tal riguardo, opportuno il richiamo le parole del Presidente Saja, il quale evidenziava come la concorrenza consente di ripristinare situazioni di equilibrio fra gli attori del mercato, possedendo «una peculiarità (...) che la proietta al di là del campo
nonché ai suoi attori, due decreti legge, ormai noti come Salva-Italia e
Cresci Italia
126.
In questa sede, ciò che rileva, fra i vari interventi assunti dal
Governo Monti nell’ambito delle proprie scelte di politica economica
nazionale, è la previsione di una forma di tutela amministrativa sulle
clausole vessatorie nei contratti stipulati fra professionisti e consumatori, la
cui competenza è stata affidata all’Autorità Garante della Concorrenza e del
Mercato
127.
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strettamente economico in cui d’abitudine essa viene circoscritta. Tale disciplina incide invero anche sul piano sociale, non solo perché dà attuazione ad una libertà prevista dalla Costituzione, ma perché è anche protesa profondamente verso la tutela del consumatore: il quale trova sì la sua diretta protezione in altra normativa, per lui esclusivamente dettata, ma indirettamente è tutelato da quella in oggetto per gli effetti che una libera concorrenza e la regolarità del mercato possono produrre nei confronti dell’intera collettività sul binomio prezzo-qualità» (cfr. SAJA F., L’Autorità Garante della concorrenza e del mercato: prime
esperienze e prospettive di applicazione della legge, op. cit., cit., p. 466).
126 Cfr., rispettivamente, il d.l. del 6 dicembre 2011, n. 201, recante Disposizioni
urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (c.d. Decreto Salva Italia), convertito con modificazioni dalla legge del 22 dicembre 2011, n. 214, nonché il d.
l. del 24 gennaio 2012, n. 1, recante Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo
delle infrastrutture e la competitività (c.d. Decreto Cresci Italia) convertito con
modificazioni dalla legge del 24 marzo 2012, n. 27.
Per un commento sul punto, si vedano i seguenti contributi ARGENTATI A.,
Concorrenza e liberalizzazioni: i nuovi poteri dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in Rivista Trimestrale di Diritto dell’Economia, 2012, n. 1, Parte I, p. 13 ss.;
HEIMLER A., L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e i decreti del Governo
Monti, in Mercato concorrenza regole, 2012, fasc. n. 2, p. 367 ss..
127 Cfr. art. 37 bis cod. cons.. Critico verso l’affidamento di questi nuovi compiti MIRONE A., Verso la despecializzazione dell’Autorità antitrust. Prime riflessioni sul
controllo delle clausole vessatorie ai sensi dell’art. 37-bis cod. cons., Contributo presentato
in occasione del Convegno “Impresa e mercato fra liberalizzazioni e regole”, organizzato a Roma presso l’Università degli Studi di Roma Tre, dall’Associazione Italiana dei Professori Universitari di Diritto Commerciale nelle giornate del 22-23 febbraio 2013, reperibile sul sito www.orizzontideldirittocommerciale.it, p. 6, il quale rileva come «competenze minori aggiuntesi nel corso del tempo» abbiano iniziato a far riflettere parte della dottrina, «paventando anche una distrazione dell’Autorità dai compiti più tradizionali ed importanti». Analogamente, cfr. anche MINERVINI V., L’Autorità Garante della
Concorrenza e del mercato quale autorità di tutela del consumatore: verso una nuova forma di regolazione dei mercati, in Rivista del diritto commerciale e del diritto generale delle obbligazioni, 2010, fasc. n. 4, p. 1152; nonché DI CATALDO V., Pratiche commerciali
scorrette e sistemi di enforcement, in Giur. comm., 2011, fasc. n. 6, passim, il quale osserva
come l’Autorità antitrust in una prima fase del suo operare – riconducibile per l’Autore dall’inizio degli anni Novanta fino all’entrata in vigore del decreto legislativo n. 74 del 1992 attuativo, della direttiva 84/450/CEE, successivamente modificata dalla direttiva 97/55/CE in materia di pubblicità ingannevole e comparativa – si è occupata esclusivamente dell’applicazione del diritto antitrust, contribuendo «in maniera eccellente alla modernizzazione del nostro sistema economico»; successivamente, a fronte dell’attribuzione di nuove competenze, l’AGCM si è trovata invece a dare luogo ad una «assoluta alterità tra diritto antitrust (…) e pratiche commerciali sleali, non quanto a
A tal proposito, sembra opportuno ricordare che l’Autorità si era già
espressa al riguardo: infatti, nel 2010, in occasione delle prime proposte
formulate ai fini della “Legge annuale per il Mercato e la Concorrenza”
128,
l’AGCM si era auspicata che il legislatore decidesse di “concentrare in capo
ad essa le competenza di tutela diretta dei consumatori, tra cui in
particolare quella volta a inibire in via amministrativa le clausole
vessatorie inserite nei contratti di massa e standardizzati”
129.
In special modo, secondo l’AGCM, la particolare complessità di
alcuni prodotti – quali quelli dei servizi assicurativi, bancari e finanziari –
“sull’equilibrio dei rapporti contrattuali rendono indispensabili interventi
normativi e regolamentari orientati a incoraggiare una maggiore mobilità
della domanda, a promuovere più elevati livelli di trasparenza e a garantire
una più efficace tutela del consumatore anche mediante un rafforzamento
del controllo amministrativo sul rispetto della disciplina in materia di
clausole vessatorie”
130.
Da quanto pocanzi rilevato, ne discende che oggi “l’Autorità
Garante della Concorrenza e del Mercato finisce dunque per caratterizzarsi
come istituzione amministrativa a tutto tondo per la tutela del consumatore
in Italia”
131.
––––––––––––––––––
materia di riflessione (…), quanto in ordine alla struttura dei procedimenti e delle decisioni nei due campi», dando luogo sul piano dei numeri ad un divario tra le due attività istruttorie.
128 Com’è noto, nel 2009, ai sensi dell’art. 47 della legge del 23 luglio 2009, n. 99, è stata istituita la “legge annuale sul mercato e la concorrenza”, con il dichiarato fine di rimuovere gli ostacoli regolatori, di carattere normativo o amministrativo, all’apertura dei mercati, di promuovere lo sviluppo della concorrenza e di garantire la tutela dei consumatori.
A partire da tale anno, sia la Relazione annuale che le segnalazioni dell’AGCM rappresentano la base per la predisposizione, da parte del Governo, del disegno di legge annuale per il mercato e la concorrenza.
Pertanto, dal 2010 l’AGCM ha inviato al Parlamento e al Governo, ai sensi degli artt.21 e 22 della legge n. 287/90, segnalazioni generali su proposte di riforma pro concorrenziale del quadro normativo e regolatorio.
129Cfr. Segnalazione AS659 – Proposte di riforma concorrenziale ai fini della
legge annuale per il mercato e la concorrenza, Roma, 9 febbraio 2010, in Boll. n. 4/2010,
accessibile sul sito www.agcm.it, pp. 8-9.
130 Cfr. Segnalazione AS453 – Considerazioni e proposte per una regolazione
pro concorrenziale dei mercati a sostegno della crescita economica, Roma, 11 giugno
2008, in Boll. n. 17/2008, p, accessibile sul sito www.agcm.it, p 17.