Legge Turco-Napolitano

Nel 1998 viene approvata una nuova legge sull’immigrazione, intesa a regolare complessivamente la materia. La nuova legge viene preparata da gruppi e commissioni guidati dall’allora ministro della Solidarietà sociale, Livia Turco, e da quello dell’Interno, Giorgio Napoletano.

Questa legge si presenta molto complessa e spazia su di un elevato numero di questioni, che vanno dalle condizioni che permettono il soggiorno in Italia ai diritti sociali che devono essere garantiti agli immigrati, al controllo di fenomeni come la devianza e la criminalità. Una parte corposa è dedicata al diritto dei richiedenti asilo come rifugiati politici e religiosi. Si vanno a toccare temi diversi e molteplici che comprendono anche le problematiche riguardanti la sanità, le condizioni di espulsione e i centri di permanenza.

Tre sono i principali obiettivi che tale legge si prefigge. In primo luogo si cerca di contrastare l'immigrazione clandestina e lo sfruttamento criminale dei flussi migratori; la realizzazione, in secondo luogo, di una puntuale politica di ingressi legali, limitati programmati e regolati; in ultimo, c'è l'avvio di realistici, ma effettivi, percorsi di integrazione per i nuovi immigrati legali e per gli stranieri soggiornanti regolarmente in Italia. Con questo ultimo punto si intende dare delle garanzie agli immigrati regolari. Vengono introdotti, quindi, nuovi strumenti, come la carta di soggiorno che permette una maggiore stabilità legale; è prevista la tutela del diritto a salvaguardare la propria famiglia o a costruirne una nuova; il riconoscimento dei diritti di cittadinanza, quali quello alla salute, all'istruzione, ai servizi sociali, alla rappresentanza e al voto amministrativo.

Rispetto alla precedente legge, la Turco-Napolitano guarda agli immigrati non solo come soggetti da tutelare, ma come persone utili agli interessi nazionali, riconoscendone la legittimità nell'arena pubblica. In particolare nell'articolo 3 è esplicitato un altro punto importante, ovvero il ruolo centrale assegnato agli enti locali di governo del territorio, ovvero, regioni, province, comuni ed altri enti locali. Questi sono chiamati a rimuovere gli ostacoli che possono impedire il riconoscimento dei diritti e degli interessi degli stranieri regolarmente ammessi, con attenzione particolare al problema dell'alloggio, della lingua e dell'integrazione sociale.

La legge si suddivide in sette titoli, alcune sono le innovazioni principali. In primo luogo definisce una base politica per quel che riguarda le espulsioni, definendo una quota per gli ingressi dei lavoratori. Si introduce la figura dello sponsor, che può essere un cittadino o uno straniero residente, ma anche un'associazione o un ente locale. La sua funzione è quella di fare da garante per uno o più lavoratori stranieri senza contratto di lavoro che chiedono di entrare nel paese. In questo modo si assumono la responsabilità del mantenimento della persona, durante il periodo di ricerca del lavoro. L'introduzione di questa figura mira a consentire l'ingresso a quelle figure professionali, quali collaboratori domestici o operai in piccole medie imprese, che difficilmente un datore di lavoro assumerebbe senza avere qualche conoscenza.

Altra importante novità, introdotta della legge, è la possibilità di richiesta da parte di lavoratori che hanno soggiornato per più di 5 anni sul territorio della carta di soggiorno a tempo indeterminato.

Significativa è stata la lotta contro l’immigrazione clandestina, con l'introduzione del respingimento, da parte del questore, per gli stranieri che si erano sottratti ai controlli alla frontiera prima di entrare. Per i controlli interni, invece, tre sono state le novità: l’espulsione con provvedimento dell’autorità giudiziaria; l’accompagnamento dello straniero alla frontiera; la possibilità di trattenere lo straniero presso un Centro di permanenza temporanea e di assistenza per un periodo massimo di 30 giorni.

Per quanto riguarda le principali novità sulle «Disposizioni in materia sanitaria nonché di istruzione, alloggio, partecipazione alla vita pubblica e integrazione sociale», è prevista nel settore della sanità l'iscrizione dello straniero regolare al Servizio Sanitario Nazionale, riconoscendo in questo modo uguali diritti e doveri rispetto ai cittadini italiani. L'accesso all'istruzione è trattata dall'articolo 38, dove si garantisce l'istruzione ai minori stranieri, anche se irregolari, l'iscrizione avviene nella classe corrispondente all'età anagrafica salvo diverse disposizioni valutate dal collegio dei docenti. In termini di integrazione sono previsti corsi di sostegno per l'apprendimento della lingua italiana e, nello stesso tempo, la promozione di iniziative a tutela della cultura d'origine. È prevista, inoltre, per facilitare il dialogo con la famiglia l'uso di mediatori culturali qualificati. Sul tema dell'alloggio e della assistenza sociale viene delineato un percorso che da una prima accoglienza porti all'inserimento in soluzioni abitative stabili. Vengono così istituiti dei “centri di accoglienza”, dove ospitare gratuitamente gli stranieri senza alloggio.

Da questa breve esposizione si nota come questa legge provi a delineare per la prima volta una policy di integrazione, che cerca di andare oltre l'enunciazione di principi e si sforza di istituire apposite misure e interventi specifici, attraverso risorse finanziare ad hoc. Il modello di integrazione che viene preso in considerazione per la stipulazione della legge non segue le linee di tipo assimilazionista francese o del multiculturalismo scandinavo, ma si basa su di un modello di «integrazione ragionevole» delineato dai

rapporti della Commissione per le Politiche di Integrazione degli Immigrati (Zincone 2000 e 2001)34.

Il concetto di integrazione ragionevole è definito dalla Zincone nel primo rapporto sull'immigrazione in Italia, uscito nel 2000. Dopo una lunga e ampia discussione dei diversi sistemi di integrazione come uguaglianza, come utilità e come somiglianza, si arriva a delineare il concetto secondo due principali linee guida. La prima vede l'integrazione come integrità della persona e di una buona vita, la seconda pone l'integrazione come un'interazione positiva e di pacifica convivenza. Scrive la Zincone, nella premesse al volume:

«le due dimensioni, i due elementi dell’integrazione, si tengono: la pacifica convivenza

richiede che nessun gruppo percepisca l’altro come una fonte di comportamenti e atteggiamenti nocivi per la propria integrità e buona vita. In questa ottica il ‘buon governo’ si propone di creare le condizioni per cui le varie componenti di una società non siano troppo infelici nella dimensioni sociale e pubblica delle propria esistenza e non abbiano atteggiamenti reciprocamente aggressivi. In Italia – continua Zincone –la via che può produrre pacifica convivenza e buona vita va costruita tenendoconto delle peculiarità del nostro sistema politico e della nostra tradizione giuridica e culturale. Va costruita tenendo conto anche delle esperienze non sempre felici dei nostri vicini europei»,

come quella francese o quella tedesca, che cominciano a far vedere i segni evidenti di malfunzionamento. I modelli che sembrano dare delle risposte positive sono quelli che si sono basati sulla integrazione indiretta, quella attuata grazie all'aiuto delle associazioni della società civile, in particolare di quelle organizzazioni di gruppi prima esclusi dai processi decisionali.

La definizione che viene data di integrazione implicita nella legge del '98 e fornita dall'articolo 3 della legge 40 è la seguente:

34

Cfr. Ministero degli Interni, Primo rapporto sugli immigrati in Italia, dicembre 2007, http://www.interno.it/mininterno/export/sites/default/it/assets/files/15/0673_Rapporto_immigrazione_BAR BAGLI.pdf

«Integrazione è un processo di non discriminazione e di inclusione delle differenze, quindi di

contaminazione e sperimentazione di nuove forme di rapporti e comportamenti, nel costante e quotidiano tentativo di tenere insieme principi universali e particolarismi. Essa dovrebbe quindi prevenire situazioni di emarginazione, frammentazione, ghettizzazione, che minacciano l’equilibrio e la coesione sociale, e affermare principi universali quali il valore della vita umana, della dignità della persona, il riconoscimento della libertà femminile, la valorizzazione e la tutela dell’infanzia, sui quali non si possono concedere deroghe, neppure in nome del valore della differenza»35.

3 Il problema principale rappresentato da questa legge è stata poi l’attuazione pratica di tali norme che, se da un punto di vista teorico, potevano funzionare bene, non trovarono, però, un riscontro pratico sul territorio, in parte a causa di intoppi burocratici, in parte a causa di alcune divergenze esistenti all’interno del centro-sinistra.

3.4 Legge Bossi-Fini

I partiti di centro destra hanno accusato ripetutamente il governo di centro sinistra di favorire l’immigrazione clandestina e di non aver promosso leggi sufficientemente restrittive. Una volta tornati al governo si sono messi al lavoro per elaborare il prima possibile un disegno legge sull’immigrazione, presentato nel 2001. Il disegno, tuttavia, a causa dei differenti punti di vista interni alla maggioranza stessa, portò soltanto alla modifica di alcuni punti della legge precedente.

I punti principali tra questi sono tre:

- partendo dal presupposto che l’immigrato giunge in Italia per lavorare, si voleva sostituire il permesso di soggiorno con il contratto di soggiorno non rinnovabile, in modo da limitare la permanenza dello straniero solo per il periodo lavorativo. Tuttavia, dopo lunghe discussioni, fu concesso un periodo di sei mesi per la ricerca di un nuovo

35

Cfr. Commissione per le politiche degli immigrati, Zincone G. (a cura di), Primo rapporto sull'integrazione degli immigrati in Italia, il Mulino, Bologna 2000.

impiego e si rese rinnovabile il contratto di soggiorno, senza eliminare in tutto ciò il permesso di soggiorno.

- non passò la proposta del “reato di clandestinità”.

- nonostante le varie critiche e accuse rivolte al governo di centro sinistra sulle sanatorie, anche il governo Berlusconi varò un decreto legge separato, attuando la più grande sanatoria della storia europea. Con questo provvedimento ben 634.728 persone furono regolarizzate.

Con queste modifiche divenne legge il 30 luglio 2002, la così detta Bossi-Fini. Le novità introdotte da questa legge per combattere l’immigrazione irregolare sono diverse:

- Ha disposto che lo straniero richiedente il permesso di soggiorno o il suo rinnovo si debba sottoporre a rilievi fotodattiloscopici.

- Riguardo l’espulsione, deve essere eseguita dal questore ed è previsto l’accompagnamento per mezzo della forza pubblica. Questa modalità era prevista già dalle leggi precedenti, ma se con la legge Martelli riguardava solo casi eccezionali, con la Turco-Napolitano si includevano “persone pericolose”, con la nuova legge diventa la modalità principale di espulsione.

- Viene allungato il periodo di trattenimento nei centri di permanenza temporanei. Si passa da 30 a 60 giorni.

- Scaduto il tempo di permanenza, o nel caso in cui non vi fossero posti disponibili, lo straniero ha l’ordine di lasciare l’Italia entro 5 giorni, in caso di inottemperanza sono previsti l’arresto obbligatorio per illecito penale, il processo in direttissima e l’espulsione.

- Diventano più dure le pene per i trafficanti di clandestinità.

Ad un’attenta analisi, sebbene ci furono delle novità non trascurabili, il disegno di legge così approvato non si discosta molto dalla legge precedente. Tuttavia l’aspetto più rilevante è la sua contraddittorietà: se con la sanatoria ha permesso infatti di regolarizzare un numero sostanzioso di irregolari, dall’altra ha reso più difficili e complesse le condizioni per la richiesta o rinnovo del permesso di soggiorno, con la

conseguenza di riportare immigrati lavoratori e regolari nella condizione di irregolarità. Aumentando inoltre il periodo di trattenimento nei centri di permanenza temporanei (CPT) e aumentando le deportazioni, il governo ha così speso un quantitativo di soldi nettamente superiore a quello destinato alle politiche sociali. Un’ultima considerazione su questi cambiamenti del Testo Unico sull’immigrazione è che si sono rivelati non solo crudeli ma inefficaci sul lato pratico. Per quanto riguarda il quadro sociale, la Bossi-Fini non prevede modifiche alla legge precedente. Tutto rimane uguale con l’esclusione dei tagli finanziari, che unendosi ai già suoi difetti di applicazione, ha messo gli immigrati in palese condizione di discriminazione.

I decreti emanati dal governo di centro-destra riguardano quasi esclusivamente i lavoratori stagionali. Nonostante la forte richiesta di lavoratori stranieri il numero di ingressi viene ulteriormente limitato, portando al solo risultato di incrementare il numero di immigrati irregolari. La dimostrazione è infatti venuta dal numero enorme di persone “sanate” nell'autunno del 2002. Limiti notevoli si riscontrano anche nel trattamento dei permessi di soggiorno degli immigrati regolari. Le decisioni prese sembrano confondere il trattamento dei già presenti con la gestione dei nuovi ingressi, introducendo nuovi elementi per rendere ancora più precaria la situazione di chi nel territorio italiano già vive e lavora, come l'aumento di un anno di permanenza necessario per il rilascio del permesso di soggiorno e come la riduzione stessa della durata di tali permessi.

Le politiche migratorie attuate in Italia fino a questo momento hanno portato a degli effetti ormai ben conosciuti, come dicono Colombo-Sciortino, nel loro testo sull'immigrazione in Italia:

«Dopo un trentennio gli effetti di tale prospettiva politica sono anch'essi conosciuti piuttosto

bene: un elevato numero di ingressi irregolari o clandestini, il continuo ricrearsi di segmenti d'immigrazione irregolare occupata irregolarmente, forti perdite erariali per l'omissione contributiva e l'evasione fiscale, una perdita di controllo del territorio legata alle dimensioni dell'irregolarità e all'assorbimento delle forze di polizia in attività pseudo-anagrafiche a scapito delle attività investigative, il mantenimento di centinaia di migliaia di immigrati regolari in condizioni precarie, una scarsa stabilità della popolazione straniera con tutte le difficoltà che

questo provoca alla loro integrazione, un'assenza di una politica realistica per le seconde generazioni, nate e cresciute nel paese»36 .

Dopo la Bossi-Fini, il governo di centro-sinistra salito al potere si pose come obiettivo di cambiare al più presto queste norme, tuttavia la questione non fu affrontata.