3. COMPETENZE IN MATERIA TURISTICA
3.1. Legislazione e competenze turistiche in Spagna
La storica Patrizia Battilani, che descrive l’importanza dell’intervento statale nello sviluppo dell’offerta dei servizi turistici, ci dà un’idea generale dello sviluppo delle politiche turistiche statali in Spagna nel corso del ‘900. L’autrice spiega che la Spagna, già nel 1905, si era dotata di una Commissione Nazionale con l’incarico di promuovere il turismo estero, progettare itinerari culturali e promuoverli ed agire, insieme alle compagnie ferroviarie, per creare tariffe speciali per i turisti stranieri. La Commissione non ebbe però un impatto rilevante sul turismo spagnolo. Nel 1928, il dittatore Primo de Rivera creò un Patronato Nazionale del Turismo, allo scopo di sviluppare e promuovere il turismo straniero in Spagna, di creare itinerari, guide e centri di attenzione al turista, e di provvedere alla formazione dei lavoratori nel settore. Grazie al Patronato fu creata una rete di agenzie operanti in tuta Europa e si assistette ad un miglioramento delle strutture ricettive. Durante la dittatura di Franco, in materia turistica, la Spagna cercò di seguire l’esempio italiano dell’ENIT, con la creazione, nel 1938, del Servizio Nazionale del Turismo, alle dipendenze del Ministero dell’interno. Tale organo l’anno successivo venne trasformato in Direzione Generale del Turismo.88
Dopo la morte di Francisco Franco, la transizione democratica durò alcuni anni. In questo periodo fu creata una Segreteria di Stato del Turismo, nella quale fu inclusa l’Amministrazione Turistica Spagnola, l’organo che fino a quel momento si era occupato della gestione della rete di strutture ricettive pubbliche; fu inoltre approvato il regolamento dell’Istituto Spagnolo di Turismo, l’organo che si occupa tuttora degli studi in materia turistica, e la Scuola Ufficiale di Turismo divenne un organismo autonomo.
La Costituzione spagnola fu approvata ed entrò in vigore nel 1978, e venne realizzata una riorganizzazione delle competenze amministrative in materia
88
Battilani Patrizia, Vacanze di pochi vacanze di tutti – L’evoluzione del turismo europeo, Bologna, Società editrice il Mulino, 2009: pp. 34-35
turistica. Per redigere la Costituzione Spagnola furono presi come punti di riferimento quella italiana e quella tedesca. Infatti il testo costituzionale recepì una forma di stato di tipo regionale.
In Europa la Spagna è, insieme all’Italia, l’unico paese nella cui Costituzione compare un riferimento al tema del turismo. Nella fattispecie, l’argomento viene trattato per quanto riguarda l’attribuzione delle competenze in materia. In particolare si fa riferimento agli articoli 147, 148 e 149 della Costituzione. L’articolo 147 stabilisce che ogni comunità autonoma, può indicare nel proprio statuto quali sono le competenze che si assume. Gli atri due articoli esplicitano una suddivisione di competenze. L’articolo 149 indica, in particolare, le materie di competenza esclusiva dello Stato; l’articolo 148, invece, elenca le materie che, qualora indicate dallo statuto, possono essere disciplinate dalle comunità autonome. Nel caso in cui tali materie non siano esplicitate nello statuto di una comunità autonoma, la competenza passa automaticamente allo Stato89.
La materia del turismo compare nell’articolo 148.1.18, che assegna alle comunità autonome la competenza per la «Promoción y ordenación del
turismo en su ámbito territorial90». Tutte le 17 comunità autonome hanno inserito la materia turistica nel proprio statuto.
Esistono comunque altre materie di competenza statale (come la tutela dell’ambiente e del patrimonio, le infrastrutture etc.) che influiscono, seppur indirettamente, sul turismo.
Il compito di risolvere i problemi riguardanti l’effettiva ripartizione delle competenze spetta al tribunale costituzionale. In base alle sentenze di tale tribunale è possibile identificare come si sia evoluta questa ripartizione. In particolare, alle comunità autonome spettano le competenze nella programmazione e disciplina dell’attività dell’industria turistica, nell’esecuzione della legislazione statale in materia di agenzia di viaggi nell’ambito territoriale di riferimento e nella disciplina delle professioni
89 Ceccherini E., “Il turismo nelle Costituzioni straniere. Il caso sella Spagna”, in Gola M &
Groppi T., Diritto pubblico del turismo, Santarcangelo di Romagna, Maggioli Editore, 2005: p. 212
90
turistiche. Invece la competenza statale comprende: il coordinamento generale dell’attività turistica, la legislazione in materia di agenzie di viaggio che operano al di fuori della comunità autonoma in cui hanno sede, la fissazione di parametri per la promozione turistica all’estero e qualsiasi attività relativa alla tutela dell’unità del mercato turistico all’estero91.
Il modello di regionalismo è molto simile a quello italiano, vi sono però anche alcune differenze. In particolare, in Italia le regioni sono individuate in Costituzione e le loro competenze sono descritte dall’articolo 117; in Spagna invece, come già precedentemente spiegato, l’iniziativa per la formazione delle regioni viene presa dal basso e poi ogni singola regione fissa, nei limiti imposti dagli articoli 148 e 149, le proprie funzioni. Inoltre, come precedentemente detto, in Spagna si hanno due categorie di funzioni, quelle di potestà statale, e quelle di potestà (facoltativa) regionale. La Costituzione italiana individua tre categorie di funzioni, quelle a potestà statale, quelle a potestà concorrente (per le quali lo Stato deve fissare i principi generali e le Regioni le regole particolari) ed infine quelle a potestà residuale delle Regioni (cioè sono materie per le quali il potere legislativo spetta alle Regioni, tale potere è però limitato dal fatto che alcune delle materie a potestà statale hanno portata trasversale, e quindi possono influire anche su quelle a potestà regionale).
In Spagna, come in molti altri ordinamenti che prevedono diversi livelli di governo, si è cercato di realizzare un regionalismo cooperativo, basato sul principio della ‘leale collaborazione’. È la sentenza n. 18 del 1982 del Tribunale Costituzionale a precisare le caratteristiche di questo principio: uno Stato composto (regionale o federale) non può funzionare in maniera corretta se non sussistono un’interazione e una collaborazione tra i diversi livelli di governo92.
91 Ceccherini E., “Il turismo nelle Costituzioni straniere. Il caso sella Spagna” (cit. nota 89):
pp. 213-214
92 Ceccherini E., “Il turismo nelle Costituzioni straniere. Il caso sella Spagna” (cit. nota 89): p.
La compartecipazione nello svolgimento delle attività comuni, si realizza quindi attraverso la partecipazione ad organi misti. Per questo sono state istituite le Conferenze settoriali, una delle quali è quella del settore turistico. Le Conferenze settoriali sono organi multilaterali composti dai ministri competenti per materia e dai responsabili di governo delle comunità autonome. Esse sono luoghi di scambio di opinioni e di collaborazione nella programmazione. Le decisioni, al loro interno, vengono prese a maggioranza, vincolando politicamente però solo le comunità autonome che le hanno votate. La prima Conferenza settoriale ad essere costituita fu, nel 1984, quella sul turismo, che, a partire dal 1995, si riunisce ogni anno93. Esistono poi degli accordi, i ‘Convenios multilaterales de naturalezza
administrativa’, che, qualora vengano firmati, vincolano per legge le comunità
autonome e prevedono sanzioni amministrative nel caso in cui non vengano rispettati. I Convenios sono atti bilaterali, frutto di una negoziazione tra lo Stato e le singole comunità autonome. Essi sono il principale strumento di collaborazione tra Stato e comunità autonome94.
Le Conferenze settoriali facilitano l’uguaglianza delle comunità autonome di fronte allo Stato. I Convenios, invece, tendono a privilegiare le comunità autonome più forti, come ad esempio la Catalogna: infatti si può notare come quest’ultima, tra il 1992 e il 1998, abbia concluso 243 accordi, mentre i Paesi Baschi solo 63. Si viene quindi a creare una disparità di trattamento tra le varie comunità autonome95.
Nel 1984 è stato creato l’Istituto di Promozione Turistica, un organismo autonomo incaricato di promuovere e commercializzare l’immagine della Spagna all’estero. Il nome di questo istituto, nel 1990, fu cambiato in TURESPAÑA. L’Amministrazione Turistica Spagnola cambiò invece il suo nome in Paradores de Turismo de España.
93 Ceccherini E., “Il turismo nelle Costituzioni straniere. Il caso sella Spagna” (cit. nota 89):
pp. 216-218
94 Ceccherini E., “Il turismo nelle Costituzioni straniere. Il caso sella Spagna” (cit. nota 89): p.
218
95 Ceccherini E., “Il turismo nelle Costituzioni straniere. Il caso sella Spagna” (cit. nota 89): p.
TURESPAÑA è ancora oggi l’organismo nazionale responsabile del marketing della Spagna nel mondo ed ha il compito di creare valore per il settore turistico cercando di dare impulso alla sostenibilità economica, sociale ed ambientale del settore. La sua missione è quella di coordinare e dirigere gli attori pubblici e privati96.
La competenza in materia turistica, negli anni, è stata attribuita a diversi ministeri: in alcuni casi è stata abbinata al Ministero del Commercio, in altri al Ministero dei Trasporti e delle Comunicazioni, e in altri ancora al Ministero dell’Economia o a quello dell’Industria. A partire dal 2011, invece, la competenza è affidata al Ministero dell’Industria, Energia e Turismo.