Lo scioglimento di una società partecipata “antieconomica”

Il caso di studio che verrà ora esaminato riguarda una società a responsabilità limitata a prevalente capitale pubblico costituita da un comune per la gestione delle spiagge libere ed attrezzate all’interno del territorio comunale.

Si riportano di seguito i punti salienti del bando pubblico per l’affidamento della gestione suddetta.

139 È quanto si apprende dalla lettura del decreto del Sindaco metropolitano n. 71/2017 del 23/03/2017, avente ad oggetto la “revisione straordinaria delle partecipazioni detenute dalla Città metropolitana di Milano ai sensi dell’art. 24 c. 2 del Decreto Legislativo n. 175 del 19.8.2016 (Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica)”.

Innanzitutto, il bando pubblicato dal Comune di Lerici indicava l’oggetto della gara nella scelta dei soci da parte del comune per la sottoscrizione del 49% del capitale sociale della costituenda società a responsabilità limitata denominata “Lerici Mare S.r.l.”, avente per scopo la gestione delle spiagge libere ed attrezzate situate nel territorio comunale come previsto dalle concessioni demaniali marittime di cui è titolare il comune, la promozione di attività di carattere turistico, commerciale e la realizzazione di servizi marittimi e terrestri nel suddetto territorio.

Al punto 2) il bando prevedeva l’impegno da parte del comune di richiedere, ai sensi dell’art. 46 del Codice della navigazione, il subingresso della costituenda società nelle concessioni demaniali marittime relative alle spiagge libere ed attrezzate situate nel Comune di Lerici.

Al punto 3) del bando era previsto che ogni richiedente dovesse sottoscrivere una quota del 7% dell’intero capitale sociale legata alla gestione di una sola delle sette spiagge di cui il richiedente avrebbe dovuto occuparsi nella conduzione dei relativi servizi.

Come requisito di partecipazione alla gara era prevista un’esperienza nella gestione di spiagge.

Gli artt. 22 e 23 dello statuto della “Lerici Mare S.r.l.” – in linea con quanto previsto dal punto 3) del bando – prevedevano, per quanto riguarda la ripartizione degli utili, che per ognuna delle 7 spiagge doveva essere disposto un registro sul quale annotare l’incasso quotidiano conseguito; l’ammontare complessivo dei corrispettivi annotati relativi alle varie spiagge determinava, al termine della stagione balneare, il fatturato complessivo della società e in proporzione ai corrispettivi dell’esercizio annotati dai singoli soci (decurtati dei costi di gestione) erano assegnati i compensi ad ognuno di essi.

La misura degli utili da ripartire era deliberata dall’assemblea in sede di approvazione del bilancio annuale, previo accantonamento di una quota da destinare al fondo di riserva ordinario.

Successivamente, durante la vita della società, modifiche statutarie e patti parasociali hanno messo in dubbio la legittimità e la convenienza dell’affidamento.

In particolare, con deliberazione n. 37 del 20/07/2006 viene approvato un nuovo schema di statuto e nuovi patti parasociali che hanno introdotto la divisibilità e la libera trasferibilità delle quote; inoltre, il nuovo statuto non prevedeva la suddetta disposizione contenuta nell’art. 22 dell’originario statuto, distaccandosi dalle

condizioni individuate dal bando pubblico di gara con il quale sono stati reperiti i soci privati della “Lerici Mare S.r.l.”.

A seguito di tali modifiche il comune non aveva più alcuna partecipazione agli utili, sebbene i patti parasociali prevedevano un introito annuale per il comune di euro 50.000 IVA compresa, corrisposto dalla società a fronte dell’impegno da parte del comune medesimo di favorire la visibilità e l’immagine della “Lerici Mare S.r.l.” e delle spiagge in gestione.

Già il Commissario Straordinario, in sede di approvazione del piano di razionalizzazione previsto dal comma 612 dell’art. 1 della legge di stabilità 2015, aveva “avvisato” la futura amministrazione comunale di “verificare la sostenibilità dell’assetto societario e operativo rispetto al quadro normativo vigente relativo alle concessioni del demanio marittimo”.

Si faceva riferimento – come riportato dalla deliberazione del Consiglio comunale di Lerici avente per oggetto lo scioglimento e la liquidazione della società “Lerici Mare S.r.l.” – ai criteri di cui all’art. 1, comma 611, della legge n. 190/2014¹⁴⁰, nonché ai criteri di cui all’art. 34, commi 20 e 21, del d.l. n. 179/2012.

Il suddetto comma 20 stabilisce che “per i servizi pubblici locali di rilevanza economica, al fine di assicurare il rispetto della disciplina europea, la parità tra gli operatori, l’economicità e la gestione e di garantire adeguata informazione alla collettività di riferimento, l’affidamento del servizio è effettuato, sulla base di apposita relazione, pubblicata sul sito internet dell’ente affidante, che dà conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall’ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta”.

Il comma 21 aggiunge che qualora gli affidamenti in essere alla data di entrata in vigore del d.l. n. 179/2012 non risultino conformi alla normativa europea in materia, devono essere adeguati entro il 31 dicembre 2014; il mancato adempimento di tali obblighi determina la cessazione dell’affidamento.

140 I criteri di cui all’art. 1, comma 611, della legge di stabilità per il 2015 sono i seguenti:

a) Eliminazione delle società e delle partecipazioni societarie non indispensabili al perseguimento delle proprie finalità istituzionali, anche mediante messa in liquidazione o cessione;

b) Soppressione delle società che risultino composte da soli amministratori o da un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti;

c) Eliminazione delle partecipazioni detenute in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali, anche mediante operazioni di fusione o di internalizzazione delle funzioni;

d) Aggregazione di società di servizi pubblici locali di rilevanza economica;

e) Contenimento dei costi di funzionamento, anche mediante riorganizzazione degli organi amministrativi e di controllo e delle strutture aziendali, nonché attraverso la riduzione delle relative remunerazioni.

Stante tale premessa, il Consiglio comunale di Lerici – nella già citata deliberazione avente per oggetto lo scioglimento e la liquidazione della società “Lerici Mare S.r.l.”

(Deliberaz. Cons. comunale Lerici n. 51/2015) – ha rilevato quanto segue.

a) Mancava la previsione in sede di gara di un limite di tempo per l’affidamento in gestione dell’attività, con previsione allo scadere di una nuova gara; addirittura, in un caso analogo, il Consiglio di Stato aveva ritenuto non essere sufficiente delimitare temporalmente l’affidamento (circostanza, in questo caso, non rispettata in sede di gara), ma che invece era necessario prevedere l’obbligo di cessione della quota del socio privato al nuovo socio, individuato sempre tramite gara pubblica, a condizioni predeterminate.

b) Mancava la valutazione in sede di gara del contenuto economico delle prestazioni del socio privato; nel bando di gara, infatti, la selezione era avvenuta con la semplice attribuzione di un punteggio sulla base dell’esperienza pregressa nel settore, né erano specificate le condizioni economiche dell’attività affidata in gestione.

Inoltre, nello statuto allegato era prevista una modalità di ripartizione dei compensi ai soci amministratori determinata in proporzione ai rispettivi incassi in un determinato esercizio; clausola poi sostituita nel 2007 dall’assemblea dei soci con il riconoscimento a favore della società di un canone forfettario di euro 50.000, non oggetto di gara.

Si ricorda, a tal proposito, che – secondo i principi comunitari – in sede di gara deve essere determinato in modo puntuale il criterio di scelta del socio privato in relazione alle caratteristiche della sua offerta in considerazione delle prestazioni specifiche e deve essere adeguatamente valutato il contenuto economico delle prestazioni stesse, in modo che l’imprenditore consegua precisamente le utilità che potrebbe trarre all’affidamento del servizio.

La gara in esame, invece, non aveva posto in valutazione le capacità tecniche dei soci in considerazione delle prestazioni specifiche da fornire, mediante la previsione di un’offerta tecnica dei servizi da svolgere, né aveva previsto un’offerta economica, limitandosi a valutare l’esperienza pregressa dei potenziali contraenti.

In più, le condizioni economiche delle prestazioni da fornire, previste in modo generico nello statuto, dopo neanche essere state oggetto di gara, erano state

disattese fino ad essere modificate in modo contrario alle regole degli affidamenti dei servizi.

c) Mancava il requisito dell’indispensabilità della società per il perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente.

Si è visto nel precedente capitolo a proposito della nozione di “indispensabilità” di cui all’art. 1, comma 611, lett. a), della legge di stabilità per il 2015 che il Giudice contabile ha ritenuto che il suddetto requisito dovesse essere valutato con riferimento alle altre possibili forme organizzative o, ancora, alla scelta tra internalizzazione ed esternalizzazione del servizio¹⁴¹; si aggiunge che la medesima Sezione di controllo ha precisato che il comune, a tal uopo, dovesse valutare l’efficacia e l’economicità della formula organizzativa prescelta, alla luce del principio del buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 della Costituzione.

In quest’ottica – tenendo presente anche che la Regione Liguria aveva reso in data 30/11/2015 un parere ad avviso del quale le uniche formule organizzative previste dalle linee guida sono la società in house ovvero l’affidamento a terzi con gara – nella citata deliberazione (n. 51/2015) il Consiglio comunale di Lerici aveva stabilito che la formula organizzativa della società mista non era più conforme al perseguimento delle finalità istituzionali del comune.

Una valutazione, quella effettuata dal Comune di Lerici, conforme ai principi di efficienza ed economicità, considerando che da un’analisi di mercato compiuta presso un altro comune era emerso che il canone richiesto in sede di gara per la gestione di una singola spiaggia era mediamente di euro 35.000 (mentre il Comune di Lerici ne riceveva 50.000, ma per la gestione di tutte le 7 spiagge del territorio comunale); pertanto – concludeva il Consiglio della citata delibera – la protrazione del sistema di gestione attraverso la società mista “Lerici Mare S.r.l.” avrebbe comportato anche un danno alle casse comunali, sotto forma di mancati introiti, atteso che condizioni economiche previste dai patti parasociali e dallo statuto erano antieconomiche.

In conclusione, per i motivi riportati ai punti a), b) e c), il Consiglio comunale di Lerici, con la deliberazione n. 51/2015, ha deliberato lo scioglimento anticipato e la liquidazione della “Lerici Mare S.r.l.”.

141Corte dei conti, Sezione di controllo per la Lombardia, deliberaz. n. 424 del 16 novembre 2015.

4. (segue) LE MISURE DI RAZIONALIZZAZIONE CHE LE PUBBLICHE

AMMINISTRAZIONI ADOTTANO IN RIFERIMENTO ALLE